人口流動背景下國內外義務教育均衡發展的經驗和啟示

高仲輝

摘 要：人口流動是當今世界的新常態。人口流動打破了地區教育的平衡，給義務教育均衡發展提出了新的挑戰。近年來，美國和我國上海地區在人口流動日益頻繁的情況下，義務教育均衡發展取得了顯著的成績，他們的先進經驗對于我國推進義務教育均衡發展有很好的借鑒作用。

關鍵詞：人口流動；教育均衡；經驗和啟示

他山之石，可以攻玉。隨著人口流動日益加劇，世界各地義務教育失衡現象普遍存在。但是，教育均衡問題關系到社會公平正義，關乎國家全面發展，因此，世界各地高度重視，紛紛采取各種有效措施促進義務教育的均衡發展。他們的先進經驗對我國義務教育均衡發展有很好的啟示和借鑒作用。

一、美國推進義務教育均衡發展的經驗

1.完善義務教育財政體制

第二次世界大戰后，聯邦和州政府改變由學區主要承擔義務教育經費的做法，通過撥款補助即財政轉移支付實現對學區義務教育的經費支持，義務教育經費由聯邦、州和學區三方共同承擔。聯邦政府教育經費主要是為處于弱勢的群體和無正常學習能力的學生提供幫助，每年基本占總教育經費的6%左右。州政府承擔學區將近一半的義務教育經費，采用政府間補助的形式對各學區教育經費需求的支持。在補助形式上，美國各州采用的形式也各有不同，概括起來，主要有三種模式：一是基本補助模式（專項一次性補助），即根據學區的學生數，按一定的人均補助額支付到各學區。此種補助模式不考慮各學區財政水平的差異，只是將教育經費均等地補助到各學區，主要目的是為了增加學區教育資源，保證每個學生最低的教育支出水平。難以實現學區教育資源和教育支出的均等。二是保證稅基模式（專項配套補助），保證稅基補助又稱能力均等化計劃，即為每個學區設定一個相同的學生基本稅基，州政府根據各學區的財政狀況分別給予不同的補助額度，對于相對富裕的學區，可以少補或不補，對那些靠學區自身財力無法保證學生基本稅基的，則由州政府給予補助，以達到標準額度。這個模式可以有效地縮小學區間的教育經費差距，是目前美國各州主要的教育財政補助模式。三是基本補助和保證稅基相結合的模式。此種補助模式把專項一次性補助和專項配套補助模式的優點有機結合，確保各學區既能滿足最低教育支出的需求，又可以提高義務教育經費補助的有效性。

另外，針對各學區義務教育發展不均衡的情況，美國聯邦政府設立“農村教育成就項目”，對州和學區進行差別性專項教育經費資助，幫助經濟薄弱農村學區更有效地獲得和使用聯邦教育資金，改善學校教育教學環境。聯邦政府還提供了招募教師專項資金，用于緩解農村教師緊缺的問題，幫助學校提高教師整體素質。針對農村邊遠地區，許多州政府根據學生的實際情況為學生提供邊遠地區教育補貼、寄宿補貼、家長陪讀補貼等各類財政補貼，以保障農村學區學生完成義務教育。為加強薄弱學校建設，聯邦和州政府共同施行資金輔助計劃。聯邦政府通過綜合學校改革論證計劃、閱讀優異法案計劃等計劃和基金來輔助薄弱學校。州政府則是通過州立法機構的撥款和設立的基金項目、專門的扶助計劃來扶持薄弱學校。

2.靈活的擇校制度和薄弱學校幫扶政策

各州各地的不均衡是美國義務教育最突出的問題，靈活的擇校制度可以在一定程度上緩解這種狀況。一是磁石學校。磁石學校又稱特色學校，它以獨特的課程設置、靈活多樣的教學方法、高效的教育質量吸引各地不同學區和不同種族的學生前來就讀，這不僅可以促進學生之間的交流，更可以通過擇校保證教育的均衡。二是特許學校。州政府通過立法將某些公辦學校的主辦權交給團體、個人或私營企業管理，實行公辦私營，為學生提供不同教育特點的學校教育。特許學校既具有公辦學校低學費等諸多優點，又有私立學校重視教學質量和服務等優點，受到社會的廣泛歡迎。特許學校為那些希望享受私立學校高質量的教育但負擔不起教育費用的貧困家庭兒童提供了另一種選擇，促進了教育公平。三是實行教育券制度。政府按照公立學校生均教育經費的額度以“教育券”的形式直接發放給家庭或學生，由家長和兒童自由選擇自己認可的學校，用教育券支付部分或全部學費，這種方式，增加了兒童進入高質量的私立學校的機會。另外，20世紀60年代美國政府針對處于困境的弱勢群體和薄弱學校，實施了著名的“補償教育計劃”，把聯邦教育經費中的一部分用于薄弱學校改造。

3.加強對特殊群體教育的補償

美國政府通過立法加強對特殊群體的義務教育補償力度。一是重視少數民族教育。長期以來，美國少數民族學生與非少數民族學生在學業上有較大的差距。因此，政府通過各種措施來縮小這種差距。1994年，克林頓簽署《美國教育改革法》，提出要采取具體措施來消滅美國少數民族學生和非少數民族學生在學業上的差距。二是重視殘疾兒童的教育。2004年，美國國會通過了《殘疾人教育促進法》，規定所有公立學校都要向殘疾兒童提供免費的義務教育。各學區有義務對每一名殘疾孩子進行鑒定，并為其制定“個性化教育計劃”，盡量讓他們與健全兒童一起上課。三是重視困難兒童的教育。20世紀60年代，美國政府實施了“補償教育計劃”，對貧困家庭兒童或學習有困難的學生設計不同的學習方案，通過實施黑人兒童補償計劃、免費午餐計劃等多種個性化的措施，幫助他們擺脫困境。四是重視流動兒童的教育。針對那些隨父母工作變動，家庭住所頻繁變動的流動兒童。1966年，美國聯邦政府制定了“流動兒童計劃”，為流動兒童提供高質量的資助和服務，確保學生不會因跨區或跨州遷移受到課程設置、學習標準等方面的困擾，由聯邦政府與學校合作，讓這些流動兒童得到正規的學校教育。

二、上海市浦東新區義務教育均衡發展的經驗

浦東新區人口流動十分活躍，2010年，浦東新區流動人口達到202.43萬人，占全區常住人口的40.1%。人口的流動打破了浦東新區義務教育資源原有配置的平衡，給原來的義務教育財政保障體系、招生政策、學校網點布局、學校辦學理念都帶來了不小的沖擊，如何推動人口流動背景下區域內義務教育均衡發展，上海市浦東新區做了一些創新，取得了一定的成效。

1.建立公共服務保障機制

上海市實行市縣兩級共同分擔的義務教育經費保障機制，上海市本級財政根據各公辦學校實際招生的流動兒童數來劃撥教育經費，2008年按每生1000元的標準，隨后三年分別提高至

1500元、1800元、2000元。同時要求各區縣要按市級財政實際補助資金按1∶1的比例出配套資金，全部用于流動兒童義務教育經費。浦東新區堅持教育優先發展戰略，切實保障義務教育經費“三個”增長。2010到2012年三年來，對義務教育經費投入達到130多億元。小學生均公用經費達到3000元，初中達至3200元，明顯高于上海市的標準。另外，2011年和2012年新區政府在“三增長”基數之外又安排2.29億元教育基建項目經費，用于郊區薄弱地區教育新建、改建項目順利實施。2012年，浦東新區城鄉義務教育基本實現統一撥款標準，統一硬件配備水平，統一信息平臺，統一提供教師培訓與發展目標。

2.制定高標準建設規劃

2006年以來，浦東新區共新建、改擴建學校39所，凈增面積177815平方米，退租還教16887平方米，合計新增校舍1281275平方米，通過優化、新建、調整等舉措，有效應對區域內不斷增長的各學段教育資源需求，基本形成了公平普惠、優質均衡基礎教育新格局。目前，新區義務教育階段16所民辦學校在內的122所初中（含18所完中、30所一貫制），達到04標準有74所，90標準有37所，達標率90.1%；124小學（含4所民辦學校），達到04標準有42所，90標準有72所，達標率91.94%。

3.多渠道、多形式購買教育服務

浦東新區加強了對流動兒童學校的管理和整治。制定了流動兒童學校辦學標準，要求各流動兒童學校按照標準進行辦學，對存在安全隱患、辦學條件達不到標準的學校實行關停。對按標準成功改造的學校，由上海市政府和區政府給予學校一定的補助經費，并對其按民辦學校進行統一管理，根據其招生學生數按成本給予基本補貼，2012年，生均補貼每學年達5000元。三年來，浦東新區共審批設立41所以招收流動兒童為主的民辦小學，上海市、區兩級財政為流動兒童學校共投入2.5億多元；2010年新區教育局先后對民辦農民工子女學校實施了食堂改造、廁所改造、教室照明改造等，投入580余萬元實施“為民辦農民工子女小學配置標準圖書室及增配體育運動器材”實事工程。

三、國內外經驗的啟示和思考

1.建立流動兒童義務教育經費省、縣共同分擔的財政保障

體系

無論是美國的聯邦、州和學區共同承擔，以州政府為主的財政保障體系，還是上海的市、區（縣）共同分擔的財政保障體系，都能有效解決因為區域經濟發展不平衡導致的義務教育投入的不均衡。流動兒童過多導致縣域義務教育經費不足是我國許多地區的普遍現象，導致縣域義務教育發展水平不高，流動兒童公平接受義務教育難以落實。緩解縣級義務教育財政壓力，推進義務教育均衡優質發展，可以建立省、縣兩級政府共同分擔的財政保障體系。一方面，縣級政府要承擔義務教育的主要責任，加大地方財政投入，確保教育經費“三個增長”。另一方面，省級政府可以根據公辦學校實際招收的流動兒童數撥付流動兒童義務教育專項經費，并要求縣級政府拿出一定比例的配套資金用于流動兒童義務教育。通過建立省縣共同分擔的教育財政體系，不但可以緩解縣級義務教育財政的壓力，更能提高縣級政府和教育行政部門推動流動兒童公平接受義務教育的主動性和積極性。

2.創新義務教育辦學模式，擴大優質教育資源覆蓋面

（1）全面實施義務教育集團化辦學模式。教育行政部門可根據縣域內各義務教育學校的實際，以有較好社會聲譽和家長口碑的優質學校為主要對象，創新多樣化辦學機制，充分發揮名校、強校示范引領作用，有效擴張優質學校辦學規模，不斷擴大優質資源覆蓋面。要根據各個地區的實際情況，分別采取學區制管理、集團化辦學、學校聯盟、對口幫扶、委托辦學、引進辦學等形式，逐步縮小校際、城鄉、區域教育發展差距，讓所有兒童都能公平享受優質的義務教育。

（2）加強特色學校建設。千校一面不是均衡，為不同兒童提供最適合的教育才是高質量的均衡教育。流動兒童來自五湖四海，個性差異較大，較難適應樂清目前比較單一的教育模式。因此，要大力實施“學校特色發展戰略”，鼓勵引導基礎相對薄弱學校走個性化、特色化的內涵式發展之路，推動城鄉學校尤其是薄弱學校發展提升，努力形成一校一品、百花齊放的生動局面，讓不同群體的學生選擇適合自己的教育，保障不同群體教育機會的公平。

3.保障流動兒童同城入學權利，破解入學難問題

一方面，地方政府和教育行政部門要把流動人口子女的教育納入到本地教育整體規劃中來，要把保障流動兒童的公平教育作為政府的法定責任，對流動兒童的義務教育實行同城待遇。地方政府要嚴格規范各學校的招生行為，不得以任何原因損害流動兒童就近入學的權利。另一方面，由于我國義務教育已實行國家統一的學籍管理系統，國家要盡快改革義務教育階段教育財政撥款制度，把向學生戶籍所在地撥款轉變為直接向學生學籍所在地撥款，或者以教育券的方式發放給流動兒童，以減輕流入地政府的財政壓力。

參考文獻：

王瑜.美國義務教育均衡發展的價值觀.教師教育學報，2014（3）.

編輯 王亞青