美國公立高校內(nèi)部立法與權(quán)力分配機(jī)制研究

遠(yuǎn)方

[摘 要]高等教育立法是美國高等教育管理的重要內(nèi)容，也是美國高等教育健康發(fā)展的重要保障措施之一。依法治校是美國公立高等教育的重要內(nèi)容。美國公立高校內(nèi)部立法的價值包括明確政府和學(xué)校權(quán)利，明確校內(nèi)權(quán)力配置，穩(wěn)定校內(nèi)秩序，明確政府資助的使用去向，保障教師權(quán)利，保障學(xué)生權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]美國；公立高校；權(quán)力；機(jī)制

[中圖分類號] G649 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2016）06-0032-03

高等教育立法是美國高等教育管理的重要內(nèi)容，也是美國高等教育健康發(fā)展的重要保障措施之一。盡管聯(lián)邦政府、地方州政府可以通過法律手段，在一定程度上對高校行為做出規(guī)范，但是這種來自政府的約束是宏觀性的，往往不具有太大的可操作性，高校可以在不違背政府約束的前提下，針對具體問題做出二次規(guī)定，這種二次規(guī)定也稱為高校內(nèi)部法。從內(nèi)部法視角入手，對美國公立高校依法治校的相關(guān)問題進(jìn)行考察，借鑒相關(guān)經(jīng)驗，對于推動我國高等教育改革的進(jìn)展，具有非常重要的意義。

一、美國公立高等學(xué)校內(nèi)部立法的產(chǎn)生背景

1965年美國頒布了《高等教育法》，由此開始了美國高等教育的國家化進(jìn)程。此后，有關(guān)高等教育的法律不斷出現(xiàn)，美國高等教育由完全的自律性組織，逐漸過渡為受國家和政治活動控制的社會個體。

隨著外部約束的不斷增強(qiáng)，高校也不斷加大內(nèi)部規(guī)范和控制，高校內(nèi)部法律應(yīng)運而生。例如，聯(lián)邦政府每年都會從財政資金中撥出專款用于高等教育事業(yè)，作為資金使用者的高校，需要向納稅人公開資金的用途及其去向。高校至少需要在其內(nèi)部明確兩個方面的內(nèi)容：首先，高校需要明確由哪一具體部門負(fù)責(zé)處理相應(yīng)信息；另一方面，高校還需要明確信息公開的具體程序。除此之外，學(xué)生資助、學(xué)生貸款、獎學(xué)金、學(xué)生教材選擇、師生關(guān)系一系列校內(nèi)事務(wù)，也都需要在實體和程序方面做出規(guī)定。種種規(guī)范的累加，構(gòu)成了美國高校的校內(nèi)法，最終形成較為完善的內(nèi)部法律體系。

二、美國公立高校內(nèi)部權(quán)力配置與權(quán)力主體

美國公立高校之間的辦學(xué)層次差異巨大，且各高校在管理方法和手段方面也不盡相同。因此，我們很難在龐大的高校群體中，找到一個統(tǒng)一的內(nèi)部法律規(guī)范以供借鑒。對美國公立高校內(nèi)部法律進(jìn)行研究與借鑒，只能從宏觀視角入手，對內(nèi)部法所確定的權(quán)力主體以及相應(yīng)的權(quán)力內(nèi)容，進(jìn)行具體的分析和考察，主要涉及董事會、學(xué)術(shù)評議委員會以及校長三個方面的內(nèi)容。

（一）董事會

在美國高校內(nèi)部權(quán)力體系中，處于頂層的校內(nèi)機(jī)構(gòu)當(dāng)屬董事會。美國高校董事會的組成一般由當(dāng)?shù)氐闹耸俊⑸鐓^(qū)代表、教師代表、學(xué)生代表以及其他相關(guān)人士組成，這些人士來自不同群體，代表不同利益，從不同視角對學(xué)校管理事務(wù)發(fā)表意見，并推動各自意見在學(xué)校管理中發(fā)揮作用。

董事會的權(quán)力內(nèi)容因高校不同而表現(xiàn)出不同的特點，特別是各高校根據(jù)自身傳統(tǒng)、辦學(xué)理念等的不同，授予董事會的權(quán)力也有非常大的差別。付姣[1]（2006）指出，美國高校董事會在權(quán)力和責(zé)任方面，主要包括如下幾項內(nèi)容：挑選和任命校長、任命教授和行政人員、審批學(xué)校計劃、批準(zhǔn)學(xué)校基建等一些重大問題。

從對董事會權(quán)力內(nèi)容的分析來看，董事會是高校的權(quán)力機(jī)關(guān)，從總體上規(guī)定著學(xué)校的發(fā)展內(nèi)容、發(fā)展手段和發(fā)展方向。通過校內(nèi)法律規(guī)定，董事會確立了其在校內(nèi)的最高權(quán)力，是校內(nèi)事實上的最高決策機(jī)構(gòu)，控制著校內(nèi)所有機(jī)構(gòu)和院系部門，也是校內(nèi)立法需要考慮的最為重要的內(nèi)容。

（二）校長

在美國高校內(nèi)部權(quán)力體系中，校長是除董事會外的另一重要權(quán)力主體，在校內(nèi)治理中起著重要的作用。校長對內(nèi)負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)和行政工作，對外則代表學(xué)校處理相關(guān)事宜，其權(quán)利范圍非常廣泛。一般而言，校長具有校內(nèi)人事任免權(quán)、財政權(quán)、教學(xué)權(quán)，以及董事會允許的具體事務(wù)決策權(quán)等。

我們在考察中發(fā)現(xiàn)，校長不僅有任免行政人員的權(quán)力，也有任免所有教師的權(quán)力；在教學(xué)方面，校長在學(xué)生選擇、教學(xué)內(nèi)容、畢業(yè)條件等的規(guī)章制度建設(shè)方面都有強(qiáng)大的表決權(quán)，甚至有一票否決權(quán)。很多情況下，如果行政工作、教學(xué)工作或者科研工作，沒有征得校長同意，或者校長沒有給出具體意見，校長對相關(guān)事項有一票否決權(quán)。

（三）學(xué)術(shù)評議會

歷史上看，學(xué)術(shù)委員會曾經(jīng)在爭取教師學(xué)術(shù)權(quán)利，保護(hù)教師學(xué)術(shù)自由，維護(hù)教師學(xué)術(shù)傳承方面，起到了非常積極的作用。時至今日，學(xué)術(shù)委員會仍是高校內(nèi)部的重要權(quán)力主體之一，在教學(xué)與科研中扮演著不可或缺的重要角色。

高校因其在自身文化、歷史傳承、辦學(xué)規(guī)模、發(fā)展策略等方面存在的差異，學(xué)術(shù)評議會的設(shè)置及其具體權(quán)力內(nèi)容也有所差別，甚至有些高校不設(shè)置專門的學(xué)術(shù)評議委員會，賦予其他機(jī)構(gòu)履行評議委員會的職能。通常情況下，美國公立高校的學(xué)術(shù)評議會的職能與基本制度內(nèi)涵包括如下幾個方面：制度名稱、制度目的、主體資格、成員組成、成員選舉、會議組織以及修改程序等。

一般來說，學(xué)術(shù)評議會具有制定學(xué)術(shù)政策、頒發(fā)和授予學(xué)位以及負(fù)責(zé)教師聘任和職務(wù)晉升等事務(wù)的權(quán)力，幾乎涵蓋了所有教學(xué)科研內(nèi)容。郭為祿、林炊利[2]（2012）指出，美國公立高校學(xué)術(shù)評議會的職責(zé)有如下幾個方面：學(xué)術(shù)事務(wù)、教學(xué)事務(wù)、科研事務(wù)、教師事務(wù)和與學(xué)術(shù)相關(guān)的其他具體事務(wù)。

學(xué)術(shù)評議會的權(quán)力來源于學(xué)校全體成員的授權(quán)，代表著高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)利，目的在于維護(hù)高校學(xué)術(shù)的正常發(fā)展，以保持大學(xué)的本質(zhì)和靈魂。李巧珍[3]（2007）指出，高校學(xué)術(shù)評議會的主要任務(wù)在于，使學(xué)校教師及其科研人員的個人權(quán)益能夠得到有效保障，維護(hù)校內(nèi)學(xué)術(shù)自由。因此，很多情況下，學(xué)術(shù)評議會享有一定的學(xué)術(shù)立法權(quán)，可以根據(jù)具體情況，制定相應(yīng)的校內(nèi)學(xué)術(shù)規(guī)章制度。

三、美國公立高校內(nèi)部權(quán)力運行的特點

（一）權(quán)力的制約和平衡

法律本身是一把雙刃劍，使用法律手段對高校事務(wù)進(jìn)行管理，有其積極的一面，但是，也應(yīng)對其消極作用進(jìn)行規(guī)避和限制。通過對美國高校內(nèi)部權(quán)力的考察，我們可以看到，美國高校內(nèi)部主要存在三個方面的權(quán)力：董事會、學(xué)術(shù)評議會和校長。三方權(quán)力主體既彼此制約，又相互配合，穩(wěn)定了高校秩序，也提高了辦學(xué)效率，法律手段在高校內(nèi)部有著非常重要的規(guī)范作用。

美國公立高校一方面通過內(nèi)部立法的方式，確定校內(nèi)各組成部分之間的權(quán)力，另一方面又對各個權(quán)力主體的權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行合理分配，限制某一權(quán)力主體的過分膨脹和擴(kuò)張，追求校內(nèi)權(quán)力的平衡，以形成良好的權(quán)力生態(tài)。這種管理思路和制度體系，使得學(xué)校的教學(xué)活動既有制度的約束和限制，又給教師留下了自我發(fā)揮的空間，值得我們借鑒。

（二）權(quán)力信息的公開與監(jiān)督

信息的及時有效公開，不僅可以保證權(quán)力人的合法權(quán)益，對權(quán)力自身來說，也是一種約束和克制。美國公立高校的信息公開制度，是其內(nèi)部立法中的重要內(nèi)容，也是高校管理的重要特點之一。一般來看，美國公立高校不僅從實體上規(guī)定了校務(wù)公開的具體內(nèi)容，而且在程序上也做了具體規(guī)定，甚至還有些高校對信息公開制度的修改、廢存等具體事宜，也做了非常詳盡的規(guī)定。

姚金菊[4]（2010）對美國高校信息公開制度進(jìn)行了研究，她認(rèn)為，美國公立高校的信息公開可以分為兩種類型：主動公開和依申請公開，相關(guān)群體可以依程序獲取。從信息公開內(nèi)容方面看，涉及行政信息、學(xué)術(shù)信息、教師信息和學(xué)生信息等諸多方面。高校根據(jù)程序?qū)@些信息進(jìn)行及時更新，以接受相關(guān)群體和個人的監(jiān)督。

權(quán)力需要在陽光下運行，才不易滋生腐敗，從而產(chǎn)生良好的管理效果。美國公立高校在校內(nèi)事務(wù)管理方面，能夠及時向相關(guān)群體公開相應(yīng)信息，這不僅保證了各方合法權(quán)益，更為重要的是這種信息管理方式，能最大限度強(qiáng)化校內(nèi)各權(quán)力主體自我監(jiān)督意識，并付行動接受社會監(jiān)督，從而保證了高校的健康運行。

四、美國公立高校內(nèi)部立法的價值

（一）明確政府和學(xué)校權(quán)利

美國憲法沒有對教育問題做出專門規(guī)定，長時間以來，美國高等教育都屬于自治性組織，高校的教學(xué)和管理權(quán)掌握在自己手里。自1965年《美國高等教育法》頒布開始，有關(guān)高等教育的立法在美國不斷出現(xiàn)，種種立法不斷強(qiáng)化政府在教育領(lǐng)域的權(quán)力。時至今日，美國政府和教育的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，政府身份經(jīng)歷了由“局外人”到“資源提供者”，再從“內(nèi)部事務(wù)監(jiān)督者”到“問責(zé)要求者”四個不同的角色。[5]

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以及高校在社會中地位的不斷加強(qiáng)，政府對學(xué)校事務(wù)的干預(yù)越來越多。如何在高校自治傳統(tǒng)與法律規(guī)范之間開展教學(xué)活動，以及如何把握政府和學(xué)校權(quán)利范圍的邊界？這需要政府和高校對自身的權(quán)力做出具體界定。也因為這種外部環(huán)境的變化，才導(dǎo)致高校內(nèi)部立法得以產(chǎn)生，并不斷得到發(fā)展和壯大。高校內(nèi)部法的產(chǎn)生，使高校自身開始使用法律手段，規(guī)范辦學(xué)行為，明確了政府與學(xué)校的權(quán)力界限，從而使教學(xué)與科研活動更加高效地開展。

（二）明確校內(nèi)權(quán)力配置，穩(wěn)定校內(nèi)秩序

盡管美國高校有較高的自治傳統(tǒng)，也在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)校務(wù)自治，但是校內(nèi)事務(wù)也要講求效率和規(guī)范，特別是伴隨著國家立法的不斷推進(jìn)，美國部分高校也開始著眼于高校內(nèi)部立法事宜。高校內(nèi)部立法協(xié)調(diào)了校內(nèi)的行政、教學(xué)、教師和學(xué)生等不同群體間的關(guān)系，并規(guī)范了各主體的行為，在技術(shù)上實現(xiàn)了既要保障教師的教學(xué)和科研權(quán)力，又能保持較高運作效率的雙重效果。美國高校的發(fā)展歷史和現(xiàn)有成績也再次證明，內(nèi)部立法是行之有效的管理手段，在高校管理中有著非常重要的價值。

（三）明確政府資助的使用去向

美國公立高校的重要財政來源是政府，高校作為資金使用者，需要向政府說明資金的使用去向，這就需要高校對日常活動中涉及的資金和財物，包括從取得、使用到監(jiān)督等具體事宜，都要有制度的約束和規(guī)范。

（四）保障教師權(quán)利

教師作為學(xué)校教學(xué)任務(wù)的承擔(dān)者，在職務(wù)活動中也存在一定風(fēng)險，如教師的學(xué)術(shù)權(quán)利問題，或者教師的言論不當(dāng)會觸及校方利益，在一定條件下，教師可能會因為學(xué)術(shù)立場的差異，受到學(xué)校的排擠，甚至停職或者解聘。

在西方高等教育發(fā)展過程中，也確實出現(xiàn)了這種問題，以致教師和學(xué)校的關(guān)系變得緊張起來。為了消除教師的顧慮，高校有必要通過內(nèi)部立法的方式，通過校內(nèi)法律手段來保障教師權(quán)利，使教師在教學(xué)活動中能夠忠實于學(xué)術(shù)，忠實于教師職業(yè)，維護(hù)教師參與教學(xué)的積極性。

（五）保障學(xué)生權(quán)利

學(xué)生是高校教學(xué)的對象，也是學(xué)校管理的對象。[6]如何既能做好學(xué)生管理工作，又保持學(xué)校和學(xué)生之間的和諧關(guān)系？除了管理者的管理藝術(shù)之外，還需要高校自身就學(xué)生的學(xué)習(xí)權(quán)利、學(xué)術(shù)權(quán)利、權(quán)利救濟(jì)等具體事項，通過法律手段在校內(nèi)予以確認(rèn)，以保證學(xué)校行政人員、教師不能隨意損害學(xué)生合法權(quán)益。

[ 注 釋 ]

[1] 付姣.美國高校董事會制度的特點及其啟示[J].重慶工學(xué)院學(xué)報，2006（6）：131-134.

[2] 郭為祿，林炊利.美國大學(xué)評議會的運行模式[J].全球教育展望，2012（4）：67-72.

[3] 李巧珍.美國大學(xué)董事會、校長、評議會權(quán)力關(guān)系解析及其啟示[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2007（11）： 93.

[4] 姚金菊.美國高校信息公開研究[J].行政法學(xué)研究，2010（4）：99-104.

[5] 王翠娥.美國《高等教育法》演變過程中聯(lián)邦政府的責(zé)任變化[J].民辦教育研究，2009（11）： 55-58.

[6] Castagera，O，J. Handbook for Student Law for Higher Education Adiministrators[M].NewYork： Pepter Lang Publishers， 2010：255.

[責(zé)任編輯：鐘 嵐]