為留學人才“松綁”

苗綠

近期，中共中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），著眼于破除束縛人才發展的思想觀念和體制機制障礙，解放和增強人才活力，形成具有國際競爭力的人才制度優勢，聚天下英才而用之。習近平總書記作出重要指示，強調要著力破除體制機制障礙，向用人主體放權，為人才松綁，讓人才創新創造活力充分迸發，使各方面人才各得其所、盡展其長。

留學人才是國際化人才的重要組成部分，留學人才回國就業、創業已逐漸成為我國國際人才資本的重要流動方式，但以往留學人才回國就業、創業還存在一定的束縛，其中不乏思想觀念和體制機制方面的障礙。

有哪些束縛

首先，留學人才界定標準固化。以往辦理留學人才引進，首先面對的問題就是留學人才的界定標準。海外高層次留學人才，主要指在海外從事科研、教學、工程技術、金融、管理等工作并取得顯著成績，為國內所急需的人才，對資歷、成果、職級、聲望等有較高要求。一般性的留學人才引進，往往也對年齡、專業、國外學歷或出國前的學位、職稱等有一系列要求。隨著中國經濟和社會的不斷發展，學校、科研院所、企業等各種類型的用人主體在自身發展過程中形成的具體人才需求愈發多元化、個性化，其中很多受到界定標準的限制，不能被納入到引進范圍中，這使得人才的多樣性、層次性和相對性并沒有得到很好的承認和尊重。

其次，用人主體自主權有限。高校、科研院所等事業單位，對包括留學人才在內的各類國際化人才有大量的、迫切的需求，但長期以來沒有用人自主權，必須按照統一年度編制配備人員，無法根據自身實際發展狀況及時優化人才資源配置，阻礙了高水平人才的順暢流入，也使得淘汰機制長期缺位。同時，大量的教學、科研人員受制于體制崗位工資的限制，難以獲得與知識和勞動水平相稱的市場化薪酬，這些都對人才活力的釋放和國際人才競爭優勢的形成造成了不利影響。

再次，出入境和永久居留服務管理制度不完善造成國際人才流動壁壘。以往的外籍人才出入境和永久居留服務管理等配套政策，在辦理出入境手續、申辦工作簽證、申請永久居留許可的條件方面，對申請人的年齡、專業、學歷學位、在華居留時間、對華貢獻和申請單位的資質都設置了較高要求，同時有關部門的工作缺乏協調配合，手續繁瑣，操作時間長，而外籍人才來華后的工作、生活、子女簽證、就學等相關配套服務措施也不夠完善，這些都不利于有效地吸引、留住合適的國際人才。

此外，創新創業的配套機制不健全。通過調研發現，留學回國人員創業過程中遇到的問題主要有：融資困難、經營運行成本高、政府相關政策配套不齊、難以引進和留住適用人才等。他們在創業階段最需要獲得關于市場開拓、金融服務、創業場所提供等方面的幫助，希望政府能夠解決諸如科研資金申請過程限制較多、加大科研資金支持力度、政策落實等問題。另一方面，國內產權意識不足，對知識產權的保護力度不夠，科研成果轉化困難等因素，也對留學回國人員創新創業造成了不利影響。

最后，公共管理服務部門的進入障礙。據統計，留學回國人員就業單位類型呈現多樣化，但主要集中在民企和外企，在公共管理服務部門工作的比例較低。目前中國提升政府決策、公共治理、法治建設同樣迫切需要高水平國際化人才，但受現有體制限制，具備相應學歷背景和專業素養的留學回國人員往往難以進入公共管理服務部門任職。

“松綁”的方向

《意見》的出臺，為我國下一步的人才體制機制改革提出了總體思路，是我國未來幾年內人才制度建設和改革的綱領性文件。針對原有的留學回國人員就業、創業的種種束縛，應著力從幾個方向“松綁”。

首先，要進一步開放觀念、提升戰略。《意見》指出，要“擴大人才開放。樹立全球視野和戰略眼光，充分開發利用國內、國際人才資源，主動參與國際人才競爭，完善更加開放、更加靈活的人才培養、吸引和使用機制，不唯地域引進人才，不求所有開發人才，不拘一格用好人才，確保人才引得進、留得住、流得動、用得好”。我們需要更加尊重多元化人才的價值，不斷提升我國的國際人才競爭戰略，從國家戰略層面出發做好留學人才及其他國際人才吸納工作，通過更加開放、包容的人才政策，向全世界釋放積極的信號，促進國際人才競爭優勢的形成。

其次，要突出市場化導向。《意見》強調，要“充分發揮市場在人才資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，加快轉變政府人才管理職能，保障和落實用人主體自主權，提高人才橫向和縱向流動性，健全人才評價、流動、激勵機制，最大限度激發和釋放人才創新、創造、創業活力，使人才各盡其能、各展其長、各得其所，讓人才價值得到充分尊重和實現”。我們需要尊重社會主義市場經濟規律和人才成長規律，真正讓市場來決定人才的價值與配置。

此外，還要完善配套服務，全方位建設人才生態。國際人才競爭優勢的形成，離不開利于國際人才集聚的社會生態環境。我們需要持續改進人才出入境、永久居留管理等配套措施；持續完善留學人才回國創新創業的支持政策；持續優化產業、科研、市場、法治等外部環境；持續創造多元文化融合的良好氛圍。

如何落實

《意見》要求各地區各部門結合實際，采取有力措施，把各項任務落到實處。針對為留學回國人才就業、創業“松綁”，有以下建議：

首先，讓市場決定人才的評價標準和價值，充分發揮市場對人才資源的配置作用。人才包含不同的領域、不同的層次，高層次人才固然重要，然而，與實際需要相匹配的人才對用人主體來說才是最合適的人才。新時期、新形勢下，不斷變化的多元、個性的人才需求，很多并未包含在政府制定的人才引進計劃中，但這些人才也是社會迫切需要的。我們需要真正地讓市場來決定人才的評價標準和價值，讓用人主體能夠自主地選擇其所需要的人才，并決定其薪酬標準，充分發揮市場對人才資源的配置作用，實現人盡其才。

其次，向全國范圍內推廣試點城市的成功經驗，逐步完善外國人才來華的配套政策，帶動整體人才競爭優勢的形成。在《意見》出臺之前，中央和地方頒布了一系列促進國際人才引進的政策文件，包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》、“北京人才20條”“上海人才20條”等。新的政策在北京、上海的實施取得了良好的社會反響。可以總結、改進包括永久居留申請條件、華裔人才優惠政策、投資移民規定等成功經驗，并向全國范圍內推廣，逐步完善外籍人才來華工作、簽證、居留和永久居留管理的政策法規，加強后續服務管理，帶動國家整體人才競爭優勢的形成。各地區應在中央有關指導意見和試點城市經驗基礎上，結合本地社會經濟發展實際、產業結構規劃和發展目標等具體情況，針對性地制定適應本地區吸引國際人才的實施措施，充分體現靈活性和地區性差異。

再次，加強各級政府部門之間的協調與配合，優化辦理流程，提高操作性。“為人才松綁”不是簡單的權力下放，各級政府部門要在改變過去大包大攬辦事方式的同時，建立配套的監督制度，避免權力下放過程中產生的濫用，指導用人主體更加自主地釋放人才創新、創造活力。而國際人才引進和配套服務工作所涉及的相關政府部門與地方政府，需要切實加強相互之間的協調與配合，在制定相關實施細則時，注意簡化辦理流程，減少不必要的審批程序，提高政策的可操作性和便利性。

此外，加強對國際人才就業、創業的理論研究與實踐總結，為完善政策和改進管理提供依據。作為人才資本的重要組成部分，留學回國人員等國際人才在新時期、新環境下就業、創業方面的理論實踐，同樣需要人才領域的專業智庫、學研機構進行深入研究總結，為中國的國際人才競爭戰略提供接地氣的研究成果，為完善政策和改進管理提供依據。

最后，要不斷完善相關配套政策，提升留學人才回國創新創業的整體環境。當前的人才競爭，一定程度上可以歸結為人才創新創業整體環境的競爭。為了吸引更多的留學人才回國創業，需要各級政府部門長期不懈地完善相關配套政策，全面提升留學人才回國創新創業的整體環境。這體現在多個方面，包括：為留學回國人才提供宜居環境，放寬落戶政策，提供子女入學優惠、購買住房及交通工具優惠等；消除人才流動壁壘，打破人才跨區域、跨體制流動的限制，推動科研院所與企業間的人員流動、合作；改善產權意識，加大保護知識產權的力度，提高創新積極性；完善科研資金申請與科研成果評價、轉化應用機制，以及科研獎勵的相關稅收優惠政策；給予合理的創業支持政策，提供金融服務、人才引進、創業場所等合理的創業支持政策；完善相關法治環境等。

當前，我國的人才制度體系愈發開放、包容，我們期待我國的人才政策未來可以不斷地改進完善，從而更好地建立國際人才競爭優勢，聚天下人才而用之，讓他們更好地發揮作用。（作者系北京師范大學博士后，中國與全球化智庫〔CCG〕秘書長）