日本學校圖書館法律體系研究*

何蘭滿（中山大學圖書館　廣東　廣州　510275）王鴻飛（珠海市第三中學圖書館　廣東　珠海　519000）

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日本學校圖書館法律體系研究*

何蘭滿（中山大學圖書館廣東廣州510275）
王鴻飛（珠海市第三中學圖書館廣東珠海519000）

[摘要]日本以《學校圖書館法》為基礎，并配套多部相關規章，共同構成學校圖書館相對完善的法律體系，使日本的學校圖書館事業取得了較大的發展，青少年的閱讀情況有了很大改善。日本學校圖書館法律體系的特征為：以專門法為基礎，配套相關規章；不斷修訂已有法律法規，同時出臺新的法律法規；行業協會在法律體系建設中起重要作用。我國應借鑒日本的成功經驗，努力構建完善的中小學圖書館法律體系。

[關鍵詞]日本學校圖書館圖書館法

1　引　言

為適應21世紀科技的快速發展和人才需求的變化，近年來我國相繼出臺了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》[1]《全面推動我國教育事業實現科學發展》[2]等文件，這反映出我國對教育日益重視，并認識到多樣化教育和素質教育是未來的發展方向。在此背景下，中小學圖書館的作用顯得愈發重要。不可否認，改革開放以來我國中小學圖書館得到了較大的發展，但是其在實際建設中存在著諸多問題。如何保證中小學圖書館良好、快速地發展，值得思考。

與我國不同，日本對中小學圖書館建設十分重視，中小學圖書館事業較為發達，而這離不開其完善的法律保障。本文旨在通過分析日本中小學圖書館法律體系，論述日本學校圖書館法律體系建設取得的成效和特征，為我國中小學圖書館法律建設和發展提供參考。

2　日本學校圖書館法律體系概述

日本以《學校圖書館法》[3]為基礎，并配套多部相關規章，共同構成學校圖書館相對完善的法律體系。下文通過分類列舉的方式分別對日本學校圖書館的相關法律和配套規章進行分析。

2.1相關法律

2.1.1《學校圖書館法》

二戰結束后，在美國對日本的“戰后教育改革”政策的影響下，日本開始重視學生的素質教育和自學能力的培養，提倡圖書館應發揮其作用。在此背景下，1953年日本頒布了《學校圖書館法》，與《國立國會圖書館法》[4]《圖書館法》[5]共同組成了日本圖書館法律體系的三大支柱。

《學校圖書館法》是一部規范學校圖書館的專門法，該法明確規定“學校必須設置圖書館”。在日本，學校是指義務教育階段的小學、初中和在初中教育基礎上的“高等學校”（相當于我國的普通高中和職業高中），以及同等級別的特殊教育學校，如聾啞學校、盲人學校、保育學校等[3]。2014年，修訂后的《學校圖書館法》包括本法目的、定義、設置義務、學校圖書館的運營、司書教諭[3]、設置者的任務、國家的任務。《學校圖書館法》的頒布，有力地推動了日本學校圖書館的發展，開啟了國民利用圖書館的觀念。

“司書教諭制度”是《學校圖書館法》多次修訂的焦點之一。1953年，《學校圖書館法》規定：“學校必須設置司書教諭”，即學校圖書館員兼有教師和圖書館員的雙重職責，但其附則又規定“目前階段”可以不實行這一制度，這是因為該法頒布初期日本還沒有司書教諭[3]。這一過渡性規定導致了日本學校圖書館多年來人員制度的混亂，這也是妨礙日本學校圖書館發展的因素之一。1997年《學校圖書館法》修訂法規定，到2003年3月31日為止，擁有12個班級以上的學校必須設置司書教諭；2007年《學校圖書館法》修訂法則規定所有學校圖書館必須設置司書教諭[6]。

2.1.2《兒童閱讀活動推進法》和《文字·活字文化振興法》

20世紀90年代開始，日本政府采取多項措施推進青少年閱讀，其中最為有力的是《兒童閱讀活動推進法》[7]和《文字·活字文化振興法》[8]的出臺。從表面上看，這兩部法律與學校圖書館沒有直接聯系。但是，學校圖書館的主要職責之一就是要指導青少年閱讀。因此，這兩部法律的制定對日本學校圖書館意義重大。

（1）《兒童閱讀活動推進法》及其“推進計劃”

2001年底，日本國會通過了《兒童閱讀活動推進法》。該法明確規定監護人有義務給少兒創造讀書機會、培養少兒閱讀習慣；規定國家、地方政府、圖書館及相關業界在推進少兒閱讀中的職責，構建相互之間的合作機制；規定每年4月23日為少兒讀書日[7]。

依據《兒童閱讀活動推進法》，2002年文部科學省制定了《推進兒童閱讀活動基本計劃》，規定了兒童閱讀活動的基本方針、推進體制、設施建設、政府財政投入等內容，明確了學校圖書館推進兒童閱讀的措施，包括圖書整備5年計劃、設施設備的充實、圖書館信息化、充實人員配置及對外開放等[9]。2008年，文部科學省制定了“第二次推進計劃”，總結了第一次計劃的措施及成果，明確了第二次計劃的修改重點，包括目標的實現，政府、地方公共團體和相關機構合作的強化，重構家庭、地區和學校的推動體制等[9]。2013年，文部科學省制定了“第三次推進計劃”，對在少兒閱讀中充當重要角色的家庭、圖書館、學校、幼兒園和民間團體提出了具體要求和支持政策[9]。

（2）《文字·活字文化振興法》

2005年，日本國會通過了《文字·活動文化振興法》，同時確立讀書周初日（10月27日）為全國“文字、鉛字文化日”[8]。該法案提出，國家與地方自治體要增建公共圖書館，充實學校圖書館館藏[8]。此外，文部科學省規定小學、初中和高中分別從2011年、2012年和2013年起對入學新生實施新的學習指導綱領[10]。綱領規定，學生在課余時間要合理利用學校圖書館，而學校要開展更加充實的讀書活動，加強讀書在學校教育中的作用[10]。

2.2配套規章

日本《學校圖書館法》的配套規章主要包括兩類，一是由文部科學省頒布的施行令、施行規則和通知、告示等行政性規章，是對《學校圖書館法》規定的具體化；二是由全國學校圖書館協議會（J apan Sch ool Library Association，簡稱“全國SLA”）制定的相關“基準”，是依據《學校圖書館法》精神制定的指導標準[11]150。

2.2.1文部科學省頒布的行政性規章

（1）《學校圖書館司書教諭講習規程》

1954年，文部科學省頒布了《學校圖書館司書教諭講習規程》，對學校圖書館司書教諭講習作了規定，包括聽講資格、應修科目和學分、學分的計算標準、修取學分的認定、結業證書的授予和其他[12]。2007年，最新修訂的《規程》規定：選修司書教諭講習課程須具有《教育職員免許法》規定的學校教諭資格或大學在校二年級學生及以上，且已修滿62個學分；講習課程包括學校經營和學校圖書館、學校圖書館媒介構成、學習指導和學校圖書館、閱讀與富裕的人性、信息媒介的有效利用[12]。此外，文部科學省還不定期發布《學校圖書館司書教諭講習實施要項》[13]，對聽講資格、講習科目及學分、講習實施機構、講習開班場所和時間進行規定。

（2）《學校圖書館法施行令》和《學校圖書館法施行規則》

1954年，文部科學省頒布了《學校圖書館法施行令》[14]。其依據1953年《學校圖書館法》第13、15條的規定，對設備和圖書標準、經費項目和核定標準、文部科學省令的付托作出具體規定，如根據學校學生的數量制定了學生和教師用書數量、書架、卡片匣的最低標準。同年，文部科學省頒布了《學校圖書館法施行規則》[15]，對《學校圖書館法》的具體實施和學校圖書館的建設做出了進一步規定。

（3）《學校圖書館基準》

《學校圖書館基準》對學校圖書館館藏情況、專職人數和設施等方面的標準作了詳細的規定，并表示盡量“要組成沒有偏向的、整體協調的館藏配置”；學校圖書館是服務和指導機構；公立學校“必須依靠財政撥款來支出”，但是學校在僅靠財政撥款無法滿足需求的情況下可以接受私費援助[16]。

（4）《學校圖書館圖書標準》與“圖書整備計劃”

裂變效應又稱為鏈式反應，是指事物自動持續下去的反應過程。社交電商的核心就是通過鏈接分享傳播實現客戶的裂變。目前國內的社交電商主要有三種模式。

1993年，文部科學省制定的《學校圖書館圖書標準》對公立小學、初中及盲、聾、保育學校的小學部和初中部，按其班級數規定了學校圖書館的目標性藏書冊數（見表1～3）[17]。

為實現以上目標，文部科學省于1993年、2002年和2007年多次頒布與之相對應的經費配備計劃——《學校圖書館圖書整備5年計劃》[9]，分別規定地方財政支出500億、650億和1 000億日元預算用于擴建學校圖書館館藏資源。2012年發布的《圖書整備5年計劃》則提出：①撥款1 000億日元用作購書經費；②撥款75億日元給每所學校訂1份報紙；③撥款15億日元用于學校圖書館管理員的配置，爭取每兩所學校圖書館配備1名專職司書[9]。

2.2.2全國SLA制定的相關“基準”

（1）《圖書選定基準》等館藏標準

歷年來，全國SLA針對學校圖書館館藏制定了一系列標準。1972年，全國SLA針對中小學生的主要讀物——繪本制定了《繪本選定基準》，從創作的態度、繪畫、文字、圖書制作及其他方面做出規范[18]。1980年，全國SLA制定《圖書選定基準》，并于1988年和2008年進行修訂[19]。《圖書選定基準》包括：①“一般基準”，如圖書內容、文字圖片的表達、圖書制作和印刷；②“部類標準”，對百科全書和專門詞典、辭典、年鑒等23類圖書的選定標準進行說明；③“不作為對象的圖書”，規定了不作為學校圖書館收藏對象的圖書類別[19]。

2000年，全國SLA制定了《學校圖書館媒介基準》[20]，對圖書、雜志、報紙、音頻、視頻等多種學校圖書館媒介的最低基準冊數、各學科的分配比率和每年新購圖書以及購書經費等設置了最低數量標準[20]。

（2）《學校圖書館設施基準》

1990年，全國SLA制定了《學校圖書館設施基準》，對學校館舍建設提出了規定，包括：①學校圖書館設施的基本原則，即學校圖書館應設置在方便利用的場所；②各種空間的最低必要面積；③圖書館的空間構成、裝飾色調及隔音、空調、照明等設備條件[21]。1996年，全國SLA制定了《計算機、軟件選定基準》，規定了學校圖書館計算機和軟件設計選定的標準，包括內容、操作性、功能、程序設計、圖像和聲音、手冊、價格和維護7個方面[22]。

表1　小學、初中圖書館藏書數量標準

表2　視障者特別支援學校圖書館藏書數量標準

表3　非視障者特別支援學校圖書館藏書數量標準

（3）《學校圖書館憲章》

（4）《學校圖書館藏書廢棄準則》

1993年，全國SLA制定了《學校圖書館藏書廢棄準則》，包括：①一般標準，如利用率偏低、色彩脫色明顯、內容明顯有錯或過時等都是處置藏書的一般條件；②分類標準，在一般準則的基礎上，不同類別的圖書還有特定的處置標準；③不作為廢棄對象的圖書，如年鑒、白皮書、鄉土資料和古籍善本[24]。學校圖書館進行藏書處置時，需在校內設立“圖書廢棄委員會”，并征求教師的意見，對“廢棄圖書名單”進行討論[24]。

（5）《學校圖書館評價基準》

2008年，全國SLA制定了《學校圖書館評價基準》，規定了學校圖書館的評價標準，包括：學校圖書館的基本理念、籌劃、負責人、媒體、設施與環境、管理、服務、教育指導和援助、合作與交流、與當地社區合作、志愿者、與其他組織和機構的協調和合作、兒童學生圖書（館）委員會、研修14個方面[25]。此外，全國SLA還于2005年制定了《網站主頁評價基準》，規定評價學校圖書館網站建設的標準包括網站首頁、網站制作者、主頁的內容、網站的操作性、網站設計、安全保障6個方面[26]。

3　日本學校圖書館法律體系建設成效及存在的問題

3.1建設成效

（1）形成相對完善的學校圖書館法律體系

經過多年的建設，日本已經建成了以《學校圖書館法》為基礎，各種相關規章制度、單行法及與之相銜接的學校圖書館法律體系。一般而言，法律具有強制性和權威性，然而，圖書館活動涉及社會的多個方面，如經費投入、設施建設等對圖書館發展至關重要的問題，并不只是圖書館自身就能解決的。因此，日本的學校圖書館法治建設不僅制定了學校圖書館專門法，更在專門法的基礎上配備了與其各方面建設相關的各種規章。配套規章雖然在強制性上不及法律，但它們往往是對相關法律條文的更詳盡的規定，對法律的具體實施具有指導性。由上文可見，日本《學校圖書館法》的配套規章主要涉及幾方面：①學校圖書館的設置、運營、館藏和設備；②經費保證；③人才培養。

（2）不斷修訂已有法律法規，出臺新的法律法規。

日本的學校圖書館法律建設已經有幾十年的歷史，形成了相對成熟穩定的學校圖書館法律體系。然而，社會在快速發展，圖書館活動所處的社會環境、服務對象的需求和特征等都在不斷變化，因此圖書館法律體系建設不能一勞永逸，而應該依據環境的變化不斷修訂，或出臺新的法律法規。日本不少的學校圖書館法律法規都做過多次修訂，如《學校圖書館法》修訂過10次，《學校圖書館司書教諭講習規程》修訂過8次。除了對原有法律法規的修訂外，日本還不斷出臺新的法律法規，如在青少年傳統閱讀每況愈下的背景下出臺了《兒童閱讀活動推進法》和《文字·活字文化振興法》；為適應信息化的大趨勢，全國SLA制定了《計算機、軟件選定基準》[22]等。

（3）學校圖書館建設得到較大發展

在相對完善的學校圖書館法律體系的強制和規范下，日本的學校圖書館事業取得了較大發展，青少年的閱讀情況有了很大的改善。

20世紀80年代初，全國SLA對全國學校圖書館進行了一次較大規模的調查，結果顯示：日本小學圖書館的設置率為97.1%、初中為99%、高中為99%，較1954年時的60%、70.3%和74.7%有了很大的發展[11]158。據文部科學省進行的“學校圖書館現狀調查”顯示，2012年，擁有12個班級以上的學校司書教諭的配置率中，小學達99.6%、初中達98.4%、高中達95.9%；配備適合中小學生使用的電腦的小學和初中圖書館所占比例約為40%，而高中約為70%[27]。此外，近10年來日本學校圖書館的平均藏書冊數總體呈逐年上升的趨勢，2015年小學、初中和高中圖書館的平均藏書冊數分別比2005年增長了26%、24%和4.7%；而圖書購買經費也基本保持穩定，2014年小學、初中、高中的購書經費分別為54.5萬日元、74.3萬日元和86.4萬日元[28]。

據全國SLA與每日新聞社共同進行的第60次“全國中小學生閱讀狀況”調查顯示：自2001年《兒童閱讀活動推進法》頒布以來，日本中小學生的讀書情況明顯改善；2014年5月的平均讀書冊數分別為：小學生為11.4冊、初中生為3.9冊、高中生為1.6冊，小學生的增幅最大（見圖1）[29]。與之相應的，2014年5月一本書都沒有讀過的學生比例分別為：小學生為3.8%、初中生15.0%、高中生48.7%，小學生和初中生的不讀書率下降明顯（見圖1～2）[29]。

圖1　1984—2014年日本中小學生的平均讀書冊數

圖2 1984—2014年日本中小學生的不讀書率

3.2建設的不足

盡管日本的學校圖書館法律體系建設取得了較大的成效，但也存在著不少問題，其中最突出的就是有關學校圖書館專業職務制度的規定不夠完備。正如前文所言，最初的《學校圖書館法》雖然確立了“司書教諭制度”，但是附則又規定“目前階段”可以不實行這一制度，并且對“目前階段”并沒有明確的規定，從而導致了日本學校圖書館多年來在“人員”這一重要問題上得不到真正的落實。日本業界也注意到這個問題，但由于一開始沒有解決好這個問題，盡管多次“補救”，成效不佳。人力資源成為妨礙日本學校圖書館發展的重要因素之一。此外，關于信息技術和網絡化方面，雖然在文部科學省和全國SLA頒布的各種配套規章中有所涉及，但是經過多次修訂的《學校圖書館法》并沒有相關規定，從而導致日本學校圖書館的信息化建設并不太理想，日本配備適合中小學生使用的電腦的小學和初中圖書館的比例約為40%，高中約為70%[27]，與歐美國家相比仍有一定的差距。

4　啟　示

20世紀80年代是我國中小學教育大發展時期。為滿足教學的需要，許多中小學建立了圖書館（室）。1991年，國家教委頒布《中小學圖書館（室）規程》[30]，隨后各省市結合實際，制定了具有地方特色的中小學圖書館建設標準。隨著信息技術的發展，2003年，教育部對《中小學圖書館（室）規程》進行了修訂[31]。2015年，教育部、文化部和國家新聞出版廣電總局聯合出臺了《關于加強新時期中小學圖書館建設與應用工作的意見》[32]。這些都表明了國家對中小學圖書館事業的重視，不斷出臺規章以促進中小學圖書館的發展。

縱觀日本學校圖書館法律體系建設取得的成效和存在的問題，筆者認為，我國在進行中小學圖書館法律法規建設時應注意以下問題：

4.1構建中小學圖書館法律體系，而不僅僅是圖書館法。

雖然近年來我國中小學圖書館建設取得了較大進展，但是中小學圖書館發展極不平衡，尚有許多中小學未能建立圖書館或不能正常開展服務。筆者調查發現，現有不少中小學圖書館的館員多是快退休的教職工，圖書館或只被充當教材室。中小學圖書館與公共圖書館、高校圖書館發展相比，存在著較大的差距。法律體現的是國家意志，具有權威性和強制性。因此，只有以法律的權威向社會傳播中小學圖書館觀念，才能提高社會對中小學圖書館的認知，最終促進中小學圖書館事業的發展。而法律一般只作原則上的規定，需要大量的配套規章才能保證其真正落到實處。日本只有一部學校圖書館專門法，但有大量的配套規章。在其完善的法律體系的保證下，日本的學校圖書館和青少年的閱讀氛圍得到了較大的發展。我國至今尚未形成一部關于中小學圖書館的專門性法律，更別說是構建中小學圖書館法律體系，而這也與我國整個圖書館的法律建設和圖書館事業發展現狀有關。

4.2重視專業人才的培養

“人”是圖書館發展的重要影響因素，但往往也是圖書館事業發展過程中容易被忽略、較難解決的因素。在圖書館建設的過程中，人們往往把更多的焦點放在館藏、館舍建設和經費投入上，而對圖書館專業人才的培養機制缺少關注。然而，由日本學校圖書館法律建設的教訓可見，學校圖書館專業職務建設非常重要，日本在最初制定《學校圖書館法》時沒有解決好這一問題，導致了之后圖書館專業人員的混亂，也直接影響了學校圖書館的發展。盡管經過多次修訂，也沒有很好地解決這一問題。因此，我國在建設學校圖書館法律體系時一定要重視專業人才問題，尤其是關于專業人才的培養和準入制度等問題。

4.3重視信息技術對中小學圖書館發展的影響

自21世紀以來，信息技術的飛速發展給人類各方面帶來了巨大影響，人們的信息需求和獲取行為也發生了較大變化。因此，中小學圖書館法律法規的制定并不能忽略信息技術的影響。日本的《學校圖書館法》制定于1953年，當時計算機和網絡并沒有進入人們的日常生活，因此，在制定該法時并沒有涉及相關的內容。之后頒布的《兒童閱讀活動推進法》《文字·活字文化振興法》也更多地是在推動傳統閱讀。在信息技術高度發達的今天，大力推動傳統閱讀的同時，也應該注重培養人們的信息意識和信息行為，而這也是中小學圖書館的社會職責之一。因此，我國在制定中小學圖書館法律時，應該充分考慮網絡和信息的作用，不能忽略對青少年信息技能的培養。

4.4充分發揮專業協會/學會的作用

由日本的經驗可知，法律法規的制定固然離不開國家行政部門和立法部門，然而，行業協會/學會在法律建設中也起著重要作用。專業協會/學會往往聚集了該領域的專家，對該領域的發展歷史、現狀和未來有深刻的了解，在學術與業務的評價、指導方面有較高的權威性。日本全國SLA成立之初的目標就是要促進制定《學校圖書館法》。在《學校圖書館法》的基礎上，全國SLA制定了許多相關基準。這些基準嚴格上來說并不是法律法規，但它反映的卻是行業共識。因此，我國在構建學校圖書館法律體系時，應該充分發揮專業協會/學會的推動、指導和行業規范作用。中國圖書館學會是由全國圖書館及相關行業或機構工作者自愿結合、依法成立的全國性、學術性、非營利性的社會組織，是發展我國圖書館事業的重要社會力量，中小學圖書館委員會是中國圖書館學會分支機構之一，是指導和促進中小學圖書館發展的重要組織。因此，在學校圖書館法律體系建設過程中，我國應充分發揮中國圖書館學會和中小學圖書館委員會的作用。

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Study on the Construction of School Library Law System in Japan

[Abstract]On the base of School Library Law in Japan,completing with related regulations,school library has a comparative perfect legal system,which ensures school library to make a great progress,and the reading of teenagers has been improved a lot.The experience in Japan may have implications for China,such as Japan is based on specialized laws,and completes with related regulations; constantly revised existing laws and regulations and introduces the new ones; professional associations play an important role in the legal system construction.China should draw the successful experience of Japan to construct perfect school library law system.

[Key words]Japan; School library; Library law

*本文系廣東省基礎教育課程體系改革研究項目“中小學圖書館（室）規范化建設標準”的研究成果之一，項目編號：2015JJKGYJ037。

[中圖分類號]G259

[文獻標識碼]A

[作者簡介]

何蘭滿 女，現工作于中山大學圖書館，助理館員。王鴻飛 男，珠海市第三中學圖書館館長，館員。

[收稿日期：2015-09-21]