“十二五”時期職業教育發展的分析與評價

張祺午　岳金鳳

摘 要 對“十二五”時期職業教育完成《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》所提出的相關目標的情況、國家層面職業教育政策的基本走向進行分析，發現規劃目標基本實現，政策引導持續加強。但我國職業教育改革發展也面臨一些主要挑戰，中等職業教育規模下降、職普結構不能適應實體經濟發展要求、經費投入仍然不足。

關鍵詞 “十二五”時期；職業教育發展；規劃指標；政策變化

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）12-0022-06

“十二五”時期，我國國民經濟進入穩增長、調結構、轉方式、促發展階段，經濟新常態的到來，對職業教育產生了空前的迫切需求。從職業教育自身來看，這五年是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》實施的前五年，職業教育得到前所未有的重視。經歷了滑坡與擴張的職業教育正在趨于穩定發展，“加快改革”“提升質量”“走向現代化”成為發展職業教育事業的主旋律。

通過對“十二五”時期職業教育完成《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》所提出的相關目標的情況、國家層面職業教育政策的基本走向進行分析，力圖從宏觀上把握我國職業教育改革發展的基本經驗、主要挑戰，以完善我們對當前職業教育現實情況的基本認識，為做好下一個五年發展提供決策依據。

一、中長期教育規劃目標實現情況

這里主要基于《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中職業教育相關指標進行研究。結果表明，《綱要》提出的職業教育發展主要目標和重點任務大多數進展順利，但也有部分指標難以如期完成。具體來看：

中職在校生數明顯下降，高職在校生規模小幅上升，職業教育規模指標難以按預期完成。2009-2014年間，職業教育在校生數從3459萬人下降至3135.2萬人，下降了323.8萬人。其中中職在校生下降423.8萬人，高職在校生增加了100萬人。2014年，中職在校生數1755.3萬人，與《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的指標要求差距較大，目標達成率僅為78.0%；高職在校生數1380萬人，與指標要求差距不大，目標達成率為99.3%，應能順利完成規劃目標要求。

高中階段、高等教育毛入學率指標進展良好。2014年高中階段毛入學率為86.5%，比2009年的79.2%高出7.3個百分點，平均每年增長1.5個百分點，預計2015年將超額完成87%的目標。2014年高等教育毛入學率為37.5%，提前超額完成2015年的高等教育毛入學率指標（36%）。其中，高職教育的穩定發展對提高高等教育的毛入學率起到了重要作用。⑤

具有高等教育文化程度的人數大幅度增加。2010年人口普查數據顯示，具有高等教育文化程度的人數為1.18億人，2011-2014年4年新增高等教育文化程度的人數為2425萬人（其中高職高專學歷文化程度的人數約占50.4%），年均增長606萬人。按照第六次人口普查數據的具有高等教育文化程度人口的流失（死亡等原因），2011—2014年流失約23.8萬人，2014年末，具有高等教育文化程度的人數為14201萬人，按照每年606萬人的增長速度，2015年將完成14500萬人的規劃目標。

主要勞動年齡人口平均受教育年限穩步增長。2014年主要勞動年齡人口平均受教育年限從2009年的9.5年增長至10.42年，平均每年增長0.18年，按照該速度2015年能達成10.5的規劃目標。其中，2010—2014年，每年新增教育存量中，職業教育畢業的勞動力教育存量占總增長量的比例分別為59.7%、58.4%、57.1%、56.4%、57.1%，平均達到57.7%。主要勞動年齡人口受高等教育的比例由2009年的9.9%增長至2014年的14.6%，平均每年增長約1個百分點，按照該增長速度，2015年將超額完成15%的預期目標。

新增勞動力平均受教育年限目標提前完成。2014年新增勞動力平均受教育年限達到13.5年，提前完成2020年13.5年的規劃目標。新增勞動力受過高中階段及以上教育的比例達到89.3%，受過高中階段及以上教育的新增勞動力中，職業教育畢業生占67.1%。

二、職業教育的政策走向

通過對2011至2015年間國家層面職業教育政策文本的定量分析可以體現職業教育改革發展的基本脈絡。

（一）職業教育政策整體數量

根據不完全統計，在2011-2015年間，國務院、教育部、人力資源社會保障部、各部門聯合等共頒布了各種職業教育政策74件。其中，國務院頒布的職業教育政策為1件，教育部、人社部、部門聯合頒發職業教育政策為73件。圖1反映了2011至2015年間我國頒發的職業教育政策數量的年度分布，圖中曲線反映了職業教育政策數量變化趨勢。我們可以明顯看到，2011年和2015年是職業教育政策出臺較多的年份，這或許與2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》、2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》出臺，各部門積極貫徹落實國家教育大政方針有關。

（二）政策發文部門構成

從發布政策的部門來看，教育部單獨或與其他部門聯合發布的文件共有61項，占頒發政策總數的82.4%；人力資源社會保障部單獨或與其他部門聯合發布的文件共有26項，占頒發政策總數的35.1%；財政部單獨或與其他部門聯合發布的文件共有18項，占頒發政策總數的24.3%。

在5年間出臺的74項政策中，部門聯合頒發的政策有33件，其中，以2個部門和3個部門聯合為主，分別占聯合制定政策總數的48.5%、27.3%，所占政策文本總數的比例分別為21.6%、12.2%。同一項政策聯合制定的部門總數最多的達到9個之多。

（三）政策的主題分布

依據教育部、人力資源社會保障部等部門官方網站公布的政策文獻為基準，發現5年間我國職業教育政策主題呈現多樣化、專業化發展趨勢。74項職業教育政策涉及的主題包括體系建設、體制改革、經費投入、產教融合、師資建設、農村和民族地區職教發展、院校管理、教學改革、專業建設、德育、技能人才、信息化建設、教材建設、繼續教育、職業培訓、標準建設、招生管理、綜合等18個主題。其中，數量最多的前5個主題分別是體制改革、產教融合、師資建設、農村和民族地區職教發展、綜合。

（四）政策層次分布

從2011至2015年間，國家對我國不同層次職業教育的政策要求來看，我國頒發的關于中等職業教育的政策文本明顯高于關于高等職業教育的政策文本的數量。5年間頒發的中職政策有23件，占不同層次職業教育政策文本數量的76.6%。

三、對“十二五”時期職業教育發展的綜合評價

職業教育是我國國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分。黨的十八大提出了“加快發展現代職業教育”的戰略目標，黨的十八屆三中全會作出了“加快建立現代職業教育體系，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”重要戰略部署。2014年6月23日至24日，改革開放以來由國務院召開的第三次全國職業教育工作會議在北京舉行。習近平對職業教育作出重要批示，要求必須高度重視，加快發展。在黨和國家的高度重視下，我國職業教育改革發展在“十二五”期間取得了顯著成效。

（一）“十二五”時期我國職業教育發展的主要成就

1.規劃指標基本實現

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出了19項教育事業發展主要目標。通過對其中9項可獲得數據的與職業教育直接相關或間接相關的指標進行計算發現，截至2014年9項指標中有8項已經提前或接近完成規劃綱要提出的2015年中期完成目標要求。

“十二五”期間，我國高等職業教育得到快速發展，示范和骨干高職院校建設、高職院校提升專業服務產業能力項目等專項計劃的實施極大推動了高職院校的改革發展，高職院校基礎辦學條件的大幅提升和人才培養模式改革的深入推進，改變了社會公眾對高職教育的傳統認識，促進了高職規模的明顯提升，高職院校在校生年均增長20萬人，年平均增長率為1.5%。截至2014年，高職在校生數為1380萬人，與規劃綱要提出的到2015年實現在校生人數1390萬人的目標相差無幾。高職規模的不斷擴大，在一定程度上促進了其他相關指標的完成。截至2014年，我國高等教育毛入學率已達37.5%，提前完成規劃綱要提出的2015年高等教育毛入學率達到36%的目標，眾多家庭實現了第一代大學生的夢想。我國具有高等教育文化程度的人口在2014年達到1.42億人。

2.政策引導持續較強

通過對2011至2015年我國職業教育政策的定量統計，可以發現其發展走向呈現如下四大特點。

一是職業教育改革發展對職業教育政策的需求強烈。根據統計，5年間國家年均頒發14.8件職業教育政策。政府通過政策引導和促進職教改革發展的意圖非常明顯，充分體現了政府對整個職教事業的主導作用。其中2011年和2015年職業教育政策數量的峰值與整個國家教育事業改革和相關上位政策出臺具有非常密切的關系。顯然，這時期職教改革發展對職業教育政策的需求是更大的。

二是國家教育行政部門在職業教育政策制定方面起著主導作用，但多部門聯合發文成為趨勢。從數量上看，教育部仍然是職業教育政策最主要的制定者，單獨發文32件，與其他部門聯合發文29件，所發文占政策總數的八成以上。但是，有占政策總數的44.6%的政策文本是涉及到多達31個政府部門、行業企業的聯合制定政策。其中，2或3個部門聯合制定政策的比例最高，尤其是教育部、人力資源社會保障部、財政部之間聯合制定的政策比較多，體現出三個部門之間的政策相互依賴性。同時，9個政府部門聯合制定的政策有2項，涉及如此多的部門的職教政策在過去是很罕見的，這也從另一個方面說明了我國職業教育領域目前面臨的一些問題是十分復雜的，需要多個政府部門間的通力合作。

三是政策主題呈現多元化，一些核心領域得到政策更多關注。5年間頒發的74個政策文件涉及的主題達到18個，主題多元化趨向明顯。這表明政府部門對職業教育管理的精細化程度進一步提高，政策觸角深入到職業教育的方方面面，保證了職教各領域的改革發展都有章可循。同時，體制改革、產教融合、師資建設、農村和民族地區職教發展等主題的政策頒發數量較多，合計頒發31件，占政策總數的41.9%。這說明，職業教育管理部門更多是關注如何為職業教育營造良好的發展環境。通過從辦學體制、人才培養模式、師資隊伍和辦學條件等方面為職業教育提供宏觀指導，為職業教育發展搭建科學的運行機制。

四是中等職業教育的政策數量多于高等職業教育的政策數量。這一方面說明中等職業教育作為我國職業教育事業的主體，受到政府有關部門的更多政策關注；另一方面也證明中等職業教育的發展還不像高等職業教育那樣穩定規范，必須通過更多的政策手段來強有力地進行調控，以促進其合理有序發展。

（二）我國職業教育面臨的主要挑戰分析及對策建議

然而，我們也注意到，在職業教育如火如荼、快速發展的同時，特別需要高度關注容易產生的各種問題，迫切需要從國家層面加強頂層設計和指導，以推動地方深化職業教育改革，加快推進現代職業教育發展。

1.中等職業教育規模發展面臨挑戰

雖然與10年前對比，我國中等職業教育的招生和在校生數量有所增長，但是不容忽視的是，近年來受學齡人口減少等客觀因素的影響，以及出現職校生成為“學生工”等負面現象引發社會對職業教育的質疑，再加上長期以來社會上形成的“重普教、輕職教”傳統觀念的干擾，我國中等職業教育招生在2010年達到870萬招生高峰后，迅速回落。2011年至2013年，依次下滑了57萬人、116萬人、136萬人⑥。與之相對應，我國中等職業教育的在校生人數，也從2010年的2238萬人下滑到2014年的1755.3萬人。中職在校生數也是唯一一項規劃綱要目標出現虛置的指標。

考慮到我國人口增幅正在快速下降（2008年我國18歲人口有2621萬人，2013年18歲人口下滑到1596多萬人，到2017年將進一步下滑至1400萬人⑦），我國中等職業教育正面臨著嚴峻的招生困境。

生源決定著職業學校的生存發展，保持一定規模的招生人數是職業教育可持續發展的基礎[1]。根據我國經濟社會發展對技術技能人才的需求情況和人口增速下降的現實因素，建議各級政府還要進一步重視職業教育的招生工作。從長期來看，要支持職業學校采取靈活多樣的形式和機制招收往屆初中畢業生、未升學高中畢業生、退役士兵、青年農民等群體，進一步提高職業教育在教育體系中的比例，為經濟社會持續發展提供源源不斷的人才支撐，為社會公眾提供多樣化的教育選擇。同時要加大中職學校招生秩序監管力度。

2.職普結構還不適應我國實體經濟發展的需求

近年來，在國家的大力推動下，我國中等職業教育規模不斷擴大，與普通高中之間的比例差距不斷縮小，從2005年的4∶6，提高到2010年的4.8∶5.2。但是，“十二五”期間，我國中等教育的職普比再次逐漸拉大，到2014年已經變為4.2∶5.8。這表明，學齡人口的減少對中等職業教育帶來的負面影響遠大于普通教育。見圖2。

但從發展實體經濟的角度來說，國家對技術技能人才的需求量更大。從發達國家尤其是注重發展實體經濟的國家的情況來看，德國近半數高中生從16歲開始就被分流到職業教育，只有22%的適齡青年成為大學生。瑞士，學生經過初中、高中兩次選擇，70%以上的學生進入職業教育領域學習，只有20%多的學生在高中學習，向高等教育學術研究領域發展[2]。而我國卻一直無法扭轉中等教育結構中職業教育比例偏低的問題。

進一步完善現代職業教育體系建設，提升職業教育吸引力是扭轉職普結構的不二之選。下一階段要加快職業教育資源整合力度，優化職教布局，與各地新型城鎮化建設規劃相適應，通過撤銷、兼并、劃轉、托管等方式，對職業院校進行整合，提高校均在校生規模，因地制宜探索職教園區化發展模式，促進職業教育集約式發展。要堅持以服務發展為職業教育體系建設的主線，在國家層面建設人力資源市場動態監測平臺。要以促進學生全面發展為現代職業教育體系建設的重點，各級政府要從系統培養人才的角度制訂和完善政策。要以加快推進本科轉型為現代職業教育體系建設的突破口，打通人才培養通道，建立一套體現職業特點的中等職業教育、高等職業教育以及繼續教育的課程銜接體。

3.經費投入不足現象仍然制約著職業教育的快速發展

“十二五”時期，國家財政性教育經費從2010年的14670.067億元增長至2013年的24488.2177億元，增長了66.9%；國家財政性教育經費占GDP的比例從2010年的3.59%增長至2013年的4.16%，增長了0.58個百分點，2012年該比例為4.33%，完成2012年達到4%的目標。

根據聯合國教科文組織相關機構測算，職業教育辦學成本應該是普通教育辦學成本的2.64倍。而實際情況是，2010-2013年，我國教育經費總投入增長55.2%。普通本科教育、普通高中教育經費投入增幅分別為46.7%、61.1%，均高于高職（38.0%）、中職（47.2%）的增長幅度，職業教育投入增幅（43.2%）低于教育經費總投入增幅12個百分點。

2010年，我國教育總經費在各級各類教育的分配比例是普通本科、職業教育（高職、中職）、普通高中分別為22.7%、12.3%（5.4%、6.9%）、10.2%，合計45.2%；2013年的分配比例分別為21.48%、11.36%（4.78%、6.58%）、10.62%，合計43.47%。普通本科、職業教育（高職、中職）、普通高中占教育總經費比例2013年較2010年的增幅分別為-1.2、-1.0（-0.6、-0.4）、0.4個百分點。教育經費總投入分布情況見圖3。

由此可見，我國教育經費尤其是職業教育的經費投入雖然實現了大幅增長，但是職業教育經費增長的幅度是低于普通教育的，職業教育經費在教育總經費當中的比例還出現了下滑。現在，全國尚有11個省市區沒有按照1996年頒布的《職業教育法》的要求制定職業教育生均經費標準[3]。除東部發達地區外，全國大部分地區都沒能落實城市教育費附加用于職業教育的比例不低于30%的規定[4]。一些縣（市）沒有按國家規定及時到位落實職校生免費和資助配套資金[5]。還有相當一批中等職業學校達不到國家設置標準。一部分職業院校由于經費問題還難以把工作重心全面轉移到提高人才培養質量上來，專業緊跟產業需求建、教學圍繞企業要求變的能力不足，辦學特色不鮮明，社會影響度不高，市場競爭力不強。因此，必須要加快落實政府責任，建立以政府投入為主的多元投入保障機制，營造有利于職業教育發展和人人成才的社會環境。建立健全職業教育財政保障的制度化框架，形成適應現代職業教育發展要求的經費投入機制和生均撥款標準，完善支持職業教育發展的金融政策。

參 考 文 獻

[1]張祺午.我國加快發展現代職業教育面臨的若干難點解析[J].職業技術教育，2015（6）：40-43.

[2]焦玉步.加強頂層設計構建現代職業教育體系——對荷蘭、瑞士和意大利三國職業教育的考察與思考[J].中國職業技術教育，2013（13）：29-30.

[3][4][5]張少琴. 建設現代職業教育體系須突破四大瓶頸[J].人民論壇，2015（13）：10-13.

Abstract Through analysis on the degree of completing the goals of vocational education development proposed in the “National Medium and Long-Term Education Reform and Development Plan Outline（2010-2020）” during the “12th Five-Year Plan” period， and the trend of vocational education policies at the national level， it is found that the planning goals has been achieved basically， and the policy guidance continues to be strengthened. But some major challenges exist in China's vocational education reform and development， such as， secondary vocational education scale declined， the mismatching between vocational and general education structure and the demand of entity economy development， and the shortages of financial investment.

Key words “12th Five-Year Plan” period； vocational education development； planning indicators； policy changes

Author Zhang Qiwu， research associate of Jilin Teachers Institute of Engineering and Technology（Changchun 130052）； Yue Jinfeng， research assistant of Jinlin Teachers Institute of Engineering and Technology