地方加快發展現代職業教育的政策文本量化分析

藍潔　唐錫海

摘 要 《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》頒布后，全國28個省、自治區、直轄市結合區域實際情況選擇不同的政策工具貫徹落實國務院的政策精神，頒布了本區域加快發展現代職業教育的實施方案、意見或決定。借鑒政策工具理論，對28個省、自治區、直轄市加快發展現代職業教育的政策文本進行計量分析，可了解到“能力建設工具”“系統變革工具”“勸誡工具”的使用頻率較高，政策執行的層級性、多屬性特征影響政策工具的選擇。有必要圍繞政策執行問題，均衡合理創新地使用各類政策工具。

關鍵詞 政策工具；現代職業教育；地方政府；政策文本；量化分析

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）12-0037-06

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）頒布后，全國各地陸續召開加快發展現代職業教育工作會議，結合地方職業教育發展實際，貫徹落實《決定》精神。據不完全統計，截至2016年1月31日，全國共有28個省、自治區、直轄市頒發了本區域貫徹落實《決定》加快發展現代職業教育的實施意見或決定。

本文基于政策工具理論的視角，重點對各省、自治區、直轄市加快發展現代職業教育的政策文本進行量化分析，以期為現代職業教育政策的優化和完善提供有益借鑒。

一、理論依據與分析方法

（一）政策工具理論

政策工具是“政府賴以推行政策的手段”[1]。作為政策目標和政策執行的中介，政策工具是國家和各級教育行政部門為解決政策問題而采用的可以控制的手段，其聚焦的核心問題在于如何將政策制定者的價值選擇轉變為政策執行者的行動措施。

政策工具的理論與經驗性研究于20世紀80年代開始受到歐美公共行政學界的關注，中國在21世紀以來逐漸重視對公共政策領域內政策工具的研究。當前，政策工具的分類主要有四種依據。一是依據政策的強制性程度，把政策工具分為志愿性工具、混合型工具和強制性工具；二是依據政府資源的類型，將政策工具分為權威、財力、信息和可利用的正式組織等4種；三是依據政府干預程度，主要有政府直接提供、政府部門委托其他部門提供、政府販售特定服務3種；四是依據對政策目標人群的影響，將政策工具分為權威工具、激勵工具、能力建設工具、符號和規勸工具、學習工具等5類[2]。

本文借鑒麥克唐納和埃莫爾（L.M. McDonnell & R.F. Elmore）的研究進行分析。麥克唐納和埃莫爾依據政策工具對政策目標人群的影響，將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸誡工具5類。其中命令性工具是強迫性的，政策制定方可以指示目標群體必須服從和遵守，否則會受到懲罰；激勵性工具是對目標群體的某些行動進行經費或其他形式的獎勵，以產生直接的效果；能力建設工具是政府轉移資金用于產生長期的效果；系統變革是在機構或個體中進行權力和責任的重新分配，變革系統內外部環境；勸誡工具是鼓勵目標群體優先考慮政策目標和行動，力圖改變公民的偏好和行動[3]。由此，5類政策工具的力度和效果呈現從高到低的狀態。

（二）樣本選擇與分析方法

本文以2014年6月至2016年1月期間，各省、自治區、直轄市各地方人民政府貫徹落實國務院《決定》所對應頒布的“意見”或“決定”文本為分析對象（以下簡稱“地方政策”），不包括以地方教育行政主管部門為主體頒發的現代職業教育體系建設規劃、高職教育創新發展規劃、職業院校管理能力提升行動計劃等政策文本。

本文抽取28份地方政策文本的信息，設計分析單元編碼表，對地方政府加快發展現代職業教育的政策工具進行量化統計。首先，依據國務院《決定》文本，對應不同的政策板塊和政策主題定義分析單元，形成的編碼表（表1）包括4個政策板塊和22個政策主題。其次，依據編碼表對各地方政策文本的政策工具進行逐項分析，對應命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸誡工具，分別賦值5分、4分、3分、2分、1分，把各地方政策在某項政策主題里的主導政策工具相應分值填入分析框架中，進行頻數統計、分值排序等量化分析。頻數代表某種政策工具的使用頻率，頻數越高則對應的政策工具使用越頻繁；分值代表政策工具的執行力度，分值越高意味著政策工具的執行力度越大，分值越低則政策工具的執行力度越弱。最后在量化分析的基礎上，剖析地方加快發展現代職業教育在政策工具選擇、組織與構建中存在的問題，并給出相應的政策建議。

需要特別提出的是，政策文本對政策工具的運用往往是交織綜合的，政策文本的某一主題可能涉及多種政策工具，為便于量化處理與分析，本文把執行力度大的政策工具作為某一政策主題的主導工具納入量化分析，忽略力度相對較小的政策工具。例如，福建省在健全企業參與制度的政策主題中提出“建立與用人單位對接的實習實訓考核評價制度，支持規模以上企業設立學生實習和教師實踐崗位，逐步建立學生定點實習實訓、教師定點實踐鍛煉制度。學生到企業實習3個月以上的，可享受就業見習補貼3個月，補貼標準每月300～600元”，其中使用的政策工具包含有激勵性工具和勸誡工具2類，在本文量化分析中，將政策力度大的激勵性工具作為該項政策主題的主導政策工具納入統計。

二、加快發展現代職業教育的地方政策文本分析

（一）地方政府貫徹落實《決定》的政策工具選擇

從政策工具視角對地方政府貫徹落實《決定》的政策文本進行整理，一方面可獲知不同政策板塊對政策工具選擇的傾向性，另一方面，也可了解不同省份對不同政策板塊和政策主題的政策力度。

1.不同政策板塊的政策工具選擇

對應編碼表，分別對4個政策板塊的政策工具選擇頻數、分值進行統計，不同政策板塊和政策主題的執行情況存在差異。

（1）體系建設

從分值累加及頻數統計結果看，整體而言，地方政府在“鞏固提高中等職業教育發展水平”上選擇的政策工具力度最大，82.1%的地方政府使用系統變革工具執行該項政策；“創新發展高等職業教育”次之，57.1%的地方政府選擇系統變革工具；“引導普通本科高校轉型發展”“完善職業而教育人才多樣化成長渠道”“積極發展多種形式的繼續教育”等3項政策主題中，超過50%的省份選擇勸誡的政策工具，執行力度相對較弱。

個別地方政府高度重視現代職業教育體系建設板塊的部分政策主題，選擇力度較大的政策工具予以推進。如福建使用激勵性政策工具發展多種形式的繼續教育，明確“對按規定獲得職業培訓結業證書或通過社會化考試獲得職業資格證書的人員，從就業專項資金中給予每人350元到2000元補貼”，通過經費補貼的獎勵形式促進直接效果的產生；山東提出“從2015年起，用5年左右時間，依托現有各類職業院校認定100所省級規范化社區學院、30所省級示范性社區學院、300個示范性鄉鎮社區教育中心，支持創建20個國家級農村職業教育與成人教育示范縣”，通過能力建設工具，推進政府轉移資金建設示范點以產生長期的效果。

（2）辦學活力

“激發現代職業教育辦學活力”涉及職業教育的多屬性治理，需要職業教育與行業企業進行跨界合作，政策工具選擇的量化數據可獲知如下信息。

其一，“強化職業教育的技術技能積累作用”作為《決定》首次提出的主題，60.7%的地方政府政策缺省該項內容，7個省級政府選擇勸誡工具進行引導，僅有廣西、安徽、黑龍江、吉林4個省份選擇能力建設工具，明確建設技術技能積累、民族工藝傳承創新基地的數量。

其二，“健全企業參與制度”“加強行業指導、評價和服務”2項政策主題在實現中有較強的相關性，地方政府在政策工具選擇上也體現出很高相似性，85%以上的地方政府選擇勸誡工具執行，亦有部分地方政府選擇激勵、能力建設等力度較大的政策工具推進。如江蘇提出“到2020年，培育形成200個校企合作示范組合”，安徽提出重點建設“100個省級產學研合作聯盟”，福建明確“學生到企業實習3個月以上的，可享受就業見習補貼3個月，補貼標準每月300～600元”等。

其三，“鼓勵多元主體組建職業教育集團”在該政策板塊的6項主題中，是政策工具整體力度最大的主題內容，32.1%的地方政府都使用能力建設工具來執行，通過明確職教集團建設的數量以形成長期效果。表明在激發辦學活力領域，地方政府對于職教集團建設的關注度最高。

（3）提升質量

在提升質量板塊，“建設雙師型教師隊伍”是地方政府政策執行力度最大的主題，從政策工具選擇的頻數統計數據看，近70%省份選擇能力建設或系統變革工具推進師資隊伍建設。此外，職業精神培養、實訓基地建設等內容成為地方政府政策文本中單列的主題。其中，10個省級政府政策中單列實訓基地建設的主題，1個省份選擇激勵、5個省份選擇能力建設、4個省份選擇勸誡的政策工具進行推進；8個地方政府政策中單列職業精神培養的主題，主要選擇勸誡的政策工具進行引導。

（4）加大保障

近90%的地方政府都在“完善經費投入機制”主題上選擇能力建設、系統變革等力度較大的政策工具，通過明確中職、高職的生均撥款數額、教育費附加的征收比例來推進政策執行；在“健全社會力量投入的激勵政策”主題上，超過一半的地方政府選擇系統變革的政策工具，提出按照15%～25%的比例提取企業教育培訓經費、一線職工的培訓不低于60%、企業職工教育經費支出占工資薪金總額不低于25%等具體要求，對企業職工培訓的責任進行規劃；在“加大對農村和貧困地區職業教育支持力度”方面，96.2%的省份選擇使用勸誡的政策工具進行引導，力度相對較弱。

（5）不同政策板塊的政策力度比較

統計28個省份在體系建設、激發活力、提升質量、加大保障4個政策板塊的政策工具分值，每個政策板塊的政策主題平均分值越高，代表該領域的政策工具力度越大；反之，政策主題平均分值越小，則該領域政策執行力度相對越弱。

如表2數據顯示，在地方政策文本中，《決定》劃定加快發展現代職業教育的4個重點領域政策執行力度從強到弱的排序依次是：加大保障、提升質量、體系建設、激發活力。這一排序區別于國務院《決定》及各地方政策文本的框架，但卻真實反映了地方政策對4個政策板塊所投入的執行力度，量化數據體現了中央政府與地方政府對現代職業教育政策的關注差異和背后的價值表達，也隱含著政策目標所面臨的挑戰。

2.地方政府政策工具選擇的差異

通過各地方政策文本使用政策工具的總分值，可獲知該省份加快發展現代職業教育的政策執行力度，總分值越高，則使用的政策工具力度越大；反之，總分值低則說明該省份所選擇的政策工具力度弱。統計28個省、自治區、直轄市的政策工具量化分值，總分值排在前9位的省份依次是吉林、福建、安徽、黑龍江、廣西、寧夏、遼寧、江蘇、海南。典型如吉林，共有5項政策主題選擇能力建設工具，9項政策主題選擇系統變革工具，8項政策主題選擇勸誡工具；福建共有3項政策主題選擇激勵工具，1項選擇能力建設工具，7項選擇系統變革工具，10項選擇勸誡工具。

（二）地方政策的文種選擇及頒布時間

對地方加快發展現代職業教育的政策文本形式、年度與數量分布進行描述性統計和分析，可以為政策工具的量化統計提供輔助性背景信息。

1.地方政策的文種選擇和文本框架

從文本的標題看，28個地方政策文本的文種主要有2類。第一類是“決定”，如湖南、湖北、上海通過“決定”的政策文種對發展現代職業教育的重要事項及重大行動作出安排；第二類是“意見”，共有25個省、自治區、直轄市采用“意見”的文種，對應國務院《決定》提出的加快發展現代職業教育問題提出本行政區域的見解與處理辦法。

28個省、自治區、直轄市貫徹落實《決定》的政策文本框架有三種類型。一是創新型。典型如福建、浙江、山東、廣東等省人民政府頒發的政策文本，把國務院《決定》中的政策活動要件進行優化組合，或結合區域實際情況進行更新替換，使用執行力度較大的政策工具推進政策創新。創新型政策框架約占總數的15%。

二是調整型。約75%的省、自治區、直轄市貫徹落實《決定》的政策文本框架主要包含有體系建設、激發活力、提升質量、加強保障4個政策板塊的相關主題，但根據地方職業教育發展實際情況調整政策主題排列順序，或增加地方性政策內容，如河北省把“提升質量”置于“激發活力”之前，新疆維吾爾自治區增加“提高黨建和思想教育工作水平”的政策板塊內容。

三是復制型。約10%的省份基本簡單重復國務院《決定》的政策框架，包括政策要件及其排列順序。

2.地方政府的頒布時間

從地方政府貫徹落實《決定》的政策文本頒布時間看，廣西壯族自治區、河北省兩個省份最先響應國務院號召，于2014年7月明確了加快發展地方現代職業教育的實施意見。85%的省、自治區、直轄市都于《決定》頒布1年內制定了本行政區域加快發展現代職業教育的政策。2015年下半年頒布地方性文件的福建、山東、北京、新疆等4個省、自治區、直轄市結合教育部持續出臺的職業教育政策文件導向，在政策創新方面卓有成效。

三、研究結論與建議

基于上一部分呈現的數據，地方政策文本在政策工具選擇和政策執行成效上可以從兩個方面進行分析與討論。

（一）層級性執行的政策調適

加快發展現代職業教育的政策執行，體現了中國的層級性政策體制：中央出臺政策文件，省級根據文件精神制定本行政區域的實施意見，市、縣級根據政策文件和省級實施意見，制定具體實施辦法[4]。本文分析的省級政策是自上而下執行體制中的關鍵環節，這一層級的政策文本分析具有重要意義。

量化分析數據顯示，地方政策調適有積極調適與消極調適之分。

積極的調適體現為政策創新，包括增加政策板塊或政策主題，調整政策文本框架，創造性地執行和完善政策以最大限度實現政策目標。如新疆等少數民族省份增加“提高黨建和思想政治教育工作水平”的政策板塊，通過勸誡工具將規則、權威運用到政策過程當中，促進職業院校中的黨建、思政、安全穩定等政策主題的執行；福建、山東等經濟發達省份增加“職業精神培養”“實訓基地建設”“就業創業促進”等政策主題，并通過激勵、能力建設等力度較大的政策工具將資金、規則等資源運用到政策過程中。

消極的調適則體現為政策規避，包括對政策板塊或政策主題的忽略、政策執行滯后，以及消極不作為地照搬政策等。如17個地方政策缺省“強化職業教育的技術技能積累作用”的政策主題，3個地方政策文本基本簡單重復國務院《決定》的政策框架及要件。

地方政策調適的產生具有一定客觀性。對于加快發展現代職業教育政策來說，地方政府面對的執行環境存在差異，東部地區有雄厚的產業經濟支持以及持續旺盛的人才需求，在本區域職業教育蓬勃發展基礎上，仍需要吸納其他省份職業教育培養的人才，因此能夠選擇激勵、能力建設等力度較大的政策工具發展現代職業教育；相比較而言，部分經濟落后的省份，區域經濟與職業教育未能形成良好的互動循環，而區域教育體系本身的有效政策執行資源有限，加大職業教育的資源投入力度意味著擠占本地區其他教育類型資源，同時還不可阻止職業教育資源隨著畢業生流入經濟發達省份。因此，地方政府在執行中央政策的過程中具有自由裁量度，政策工具的選擇是地方地方政府結合國家政策目標與區域需求所作出的調適與平衡，也是層級性執行在省級政府這一環節對于政策有效性、重要性、有用性、創新性和可行性的技術性處理[5]。

在地方貫徹落實《決定》的進程中，各地在財政資源上的稟賦各有差異，職業教育政策環境基礎薄弱的省份在政策執行效力上呈現弱勢，需要中央政府加大財政轉移支付的力度，使地方政策執行者獲得充足的工作經費，支撐現代職業教育發展重要政策要件的執行，并保障職業教育資源流出省份的公共教育資源。

（二）多屬性目標的支撐力度不足

從統計數據看，整體而言，地方政策在涉及多部門合作的政策板塊或政策主題上，政策工具力度不大，難以推進部門之間的合作并達至公共政策的理想績效。如在體系建設、激發活力、提升質量、加大保障4個領域中，相比較而言，“激發活力”涉及多部門合作的頻率最高，是現代職業教育優勢與特色的生發點，但統計數據顯示，地方政策在“激發活力”領域所選擇的政策工具分值最低，政策執行力度最弱；“加大對農村和貧困地區職業教育支持力度”的政策主題是現代職業教育在保就業、惠民生，促進城鎮化、農業現代化與工業化、信息化同步發展的重點內容，需要財政、扶貧、人社等相關部門的參與合作，但28份省級地方政策的政策工具累加分值僅為29，有93%的省份選擇用勸誡的政策工具來執行該項政策主題，缺乏資金激勵、資金轉移支付支持能力建設等有力政策工具的支撐。

地方政策工具對多屬性目標的支撐力度不足，使得需要多部門合作的公共教育政策難以實現多部門的充分整合。加快發展現代職業教育是一個多屬性目標的政策場域，其承載著打造中國經濟升級版、創造更大人才紅利、促進就業和改善民生、加強社會建設和文化建設、滿足人民群眾生產生活多樣化的需求等多項任務。多屬性目標的政策在執行過程中，往往面臨不同政府部門在利益、資源、職能、信息等方面難以實現充分整合的困境，出現部門之間目標不一致，或某一個部門不愿意與其它部門合作的現象。在組織社會學中，這種現象被稱為“孤島現象”[6]。如果地方政府為主體的地方政策沒有充分利用政策工具推進多個部門共同參與合作，教育部門執行現代職業教育發展的政策則可能面臨合作的困境。因此，國務院和各級地方政府作為《決定》及相關地方政策的政策主體，有益于以最大程度地避免教育部門在執行教育政策時可能面臨的“孤島現象”。但地方政策在涉及多部門合作的政策板塊方面，政策工具力度未能體現對多部門合作的充分重視與支撐。因此，長期以來存在于實踐一線的“學校熱、企業冷”、職業教育吸引力不足、群眾對職業教育認同度不高等遺留問題仍將是現代職業教育政策執行需要面對的系列難題。

應對多屬性目標帶來的合作困境，需要促進橫向政府部門之間的信息交流，形成橫向部門之間以信任、協調、合作與整合為基礎的多屬性治理。客觀而言，教育部門在政府部門和權力序列中的地位并不突出，公共教育政策如果僅僅靠教育部門來實施，力量不足。因此，有必要運用“以黨領政”的高位推動方式，促進多部門的積極合作共同支持職業教育發展[7]。如《決定》頒布后，教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、農業部、國務院扶貧辦等六部門聯合印發《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020）》，是多部門積極合作共同支持現代職業教育事業發展的典型。《決定》頒布后，體系建設規劃、創新發展規劃、管理能力提升規劃相關配套文件的出臺，都體現出多屬性治理的特征。

綜上所述，通過對2014年以來地方政策貫徹落實國務院《決定》的共時性經驗檢視發現，在“層級性”與“多屬性”中運行的職業教育政策，可能帶來政策消極調適與部門合作困境的問題。對應于問題，可通過轉移支付、加強部門交流合作等策略減少政策規避以及合作困境帶來的教育“孤島現象”，達到現代職業教育政策的目標和績效。未來，現代職業教育發展更需要在公平和效率，在經濟效益、社會效益、生態效益之間作出多屬性的政策安排。

參 考 文 獻

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[3]黃忠敬.教育政策工具的分類與選擇策略[J].國家教育行政學院學報，2008（8）：47-51.

[4]李孔珍.我國公共教育政策執行：影響因素、問題和路徑選擇[J].中國行政管理，2010（11）：53-57.

[5]Negal，S.S.Policy Analysis Methods.New York：Nova science Publisher，1999：2.

[6]馬伊里.合作困境的組織社會學分析[M].上海：上海人民出版社，2008：2.

[7]賀東航.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學，2011（5）：61-79.

Abstract Since“ The Decision of the State Council on accelerating the development of modern vocational education” issued，there are 28 provinces， including autonomous regions and municipalities develop local implementation plan to thoroughly implement the spirit of the State Council.Through measurement and content analysis of 28 local policy texts ，the results indicated that “capacity building tools，“system change tools” and“ exhort tools”are more frequently used， and the choice of the local policy is affected by the layered character and multiple attributes. The paper puts forward relevant policy suggestions： vocational education policy makers should focus on the problem of policy implementation and use all kinds of tools reasonably and innovatively.

Key words policy instruments； modern Vocational Education； local government； policy texts； quantitative analysis

Author Lan Jie， associate professor of School of Vocational and Technical Education of Guangxi Normal College（Nanning 530008）；Tang Xihai，professor of school of Vocational and Technical Education of Guangxi Normal College