新型城鎮化背景下的新城建設

譚燕

發展新城模式曾經成為短期內快速提高城鎮化水平的重要方式。在新型城鎮化背景下，新城建設的重點不再是片面追求空間規模擴大，而是通過新城新區的發展充分發揮空間優勢，培育新的產業與城市功能，促進人口聚集，成為城市新的經濟增長點，也成為城鎮化新的平臺，以實現城市和地區社會、經濟、環境效益均衡發展的可持續健康發展目標。

從這個角度來看，新型城鎮化背景下新城建設的內涵、政府擔當的角色和區域發展思路將更加復雜。

例如：如何盤活過去大規模擴張形成的大面積空置新城？如何促使現階段發展乏力的新城新區進行產業及城市功能調整？怎樣妥善處理新城與老城之間的資源組合配置關系，促進城市系統的健康持續發展？哪種發展模式可以在最短時間內以最低成本獲得最大效益？

現階段越來越多的地方政府提出產城融合、生態社區和文化傳承等發展思路和要求。這反映了政府對于本地區長期發展思路的轉變，是好的現象。但在仲量聯行開展的各項調研中，我們發現仍然普遍存在著許多問題，其中最為顯著的是區域規劃與實際社會經濟發展的脫節，包括對區位條件的過高估計、規劃發展目標制定得過大、過空以及公共資源配置的浪費與區域特色的喪失，等等。

在開展區域發展策略咨詢工作時，對政府角色和區域規劃方面提出以下幾點建議。

一、不同發展階段，合理安排公共資源

政府的公共投入和規劃實施需要與發展階段相適應，合理的發展目標可以提高公共資源的配置效率。比如人口的預期，一般規劃中都會有簡單的計算，但規劃目標與實際卻往往差距較大。中國的城鎮化已經走過了30年的時間，一般新城開發建設至今也基本有10多年的歷史，我們從實際人口與規劃人口的比較中發現，如果沒有特別的經濟政策或大型項目，一個地方的人口不會有大幅度的增減。但很多地方由于規劃人口目標制定得過高，與之相應的城市設施、服務業規模也過高估計，導致公共投資的浪費，更不論這些設施日后長期高額的維護費用、所占用的土地資源等。動轍幾十、上百萬平方米的商業中心，由于人口和產業跟不上，也必將造成投資的浪費。許多城市視覺形象工程做得很好，攤子鋪得很大，但是看不到活力，根本原因也正在于此。

在面臨轉型或結構調整壓力的地區，地方財政資源有限，對土地資源的有效利用與其實際發展動力關系更加密切，土地對于這些地區而言，無疑是利用價值最高的資源要素。作為地方政府，與其將有限的政府資源投入到視覺形象工程上，不如冷靜地分析地區客觀發展條件，制定客觀合理的發展目標與發展路徑，真正將工作落到實處。在制定區域規劃之前，對區域的發展方向、發展模式、開發規模、投資效益等進行科學理性的調研和策劃，用符合市場規律和本地條件的策劃方案與區域規劃相結合，提高規劃的可實施性。

二、地區吸引力，政府與市場分工明確

許多新城和產業園區迫切希望可以借助第三方力量進行招商引資，導入以商業為主的城市服務業項目。但與其他區域相比，這些地區很難說有什么獨特的競爭優勢，自然會產生招商難和發展受阻的現象。城市的發展和定位密切相關，對于這些地區，問題不是出在招商，而是出在發展思路上，這就迫使城市重新審視自己的功能和吸引力。

對此，仲量聯行認為，構建地區吸引力，首先，站位要高，從區域角度謀劃地方發展。認真思考在區域大格局中，本地的優勢是什么，與其它地方規劃有何不同。其次，對招商目標企業類型的選擇以及企業為什么選擇本地進行投資有一個基本判斷。再次，城市運營有三方主體——政府、外部投資者和本地社區，地方政府有必要改變充當直接投資者和開發的角色。將政府管理職能從投資開發向公共服務方向轉換，這不僅可以解決前期投入資金短缺的問題，還能充分調動市場資源，將節省下來的資金投入到改善市場環境、居民生活和就業環境中去，促進城市社區繁榮，提高人氣凝聚力。

三、舊城聯動發展，以人為本帶動社區繁榮

城市發展的規律是循序漸進的改造過程，重點是要解決城市的功能問題，解決城市居民居住和生活服務的問題，也就是解決城市的密集度和服務業發展的問題。

過去一些地方大規模建設新城，割裂了舊城與新城的關系，忽略了城市功能的延續。這種思路必然導致新城發展功能雷同，特色缺失，而舊城由于缺少建設資金也日趨破敗，留下的是亟待改造的老舊居民區、工廠區，拆遷成本越來越高昂，城市服務業也難以發展起來。城市后續發展動力不足，社區活力逐漸消失。對此，仲量聯行認為，新城發展的基礎首先是城市整體功能的延續和穩定，緊密結合整個城市經濟結構的調整，無論是產業升級還是新型功能培育，實現新舊城區聯動發展，有計劃地進行新區開發與建設，以人為本帶動本地社區持續繁榮才是科學的解決路徑。

在城市和區域發展策略方面，仲量聯行為中國多個城市提供過各類區域發展策劃顧問工作，有著豐富的實戰經驗。例如：天津中新生態城西區開發策略；中關村國家自主創新示范區昌平TBD區域功能定位；杭州創新產業區域；成都天回文化北城核心區；武漢臨空新城；臺灣高鐵沿線車站特定區等。通過圍繞城鎮化質量水平的提高，策劃具有鮮明特色和發展動力的城市和區域發展方案，實現整個城市的土地增值和產業結構優化升級，可以為中國現階段的新型城鎮化提供多角度的啟發。

城市和區域發展是持續不斷進行的過程，新的環境變化、經濟產業格局變化、地區功能調整都將對區域更新提出新的要求。新型城鎮化時期的新城發展策略咨詢工作，正是從持續更新的角度出發，建立在市場可行和經濟可持續發展的基礎上，綜合考慮人口、產業、土地資源、生態環境、社區營造等因素的共同作用，改變過去過度依靠房地產和土地財政的發展思路，提高規劃的可實施程度和社會經濟可行性，進而指導城市和地區逐步構建健康良好的可持續動態發展模式。

陳品祿/責任編輯