加強人力資本投入促進創新驅動

戴桂英　張　瑾

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·宏 觀 經 濟·

戴桂英張瑾

摘要：加強人力資本投入是我國實施創新驅動戰略和實現中國夢的根本要求，人力資本投入區別于其他資本投入，具有投資收益的滯后性和長期性、倍增效應、邊際收益遞增效應、風險性。目前，人力資本投入總量與國際平均水平相比差距大，人力資本投資結構不合理，人才政策實施過程中存在大量問題，人力資本投入的體制機制亟需完善。建議多渠道吸引人力資本投入，擴大人力資本投資規模；加大力度優化人力資本投資結構；縮小人力資本投入城鄉和區域差距；將貧困地區營養干預工作建成民生工程；公平地分配精神健康服務；國家財政撥出專項經費，關愛留守兒童心理健康；改革縣以上領導班子考核機制，建立健全人力資本投入統計體系；深化人力資本投入體制機制改革。

關鍵詞：人力資本投資創新驅動經濟增長

張瑾，中國國際經濟交流中心經濟研究部副研究員。

*本文是中國國際經濟交流中心基金課題《我國人力資本投入問題研究》階段性研究成果。

當今和未來世界的競爭，從根本上說是人才的競爭。我國要實現創新驅動戰略和中國夢，特別是要在未來激烈的國際競爭中處于主動地位，關鍵是努力建設一支包括黨政干部、企業經營管理者、專業技術人才和其他戰線的各類人才在內的規模宏大的高素質人才隊伍，而人才隊伍建設追求的最終目標是人力資本規模的擴大和效益產出。人力資本積累主要是指花費在教育、醫療保健衛生、在職培訓以及為尋求更好的工作機會而進行遷移流動上的投資。目前，加強人力資本投入可應對人口紅利減弱風險，加大農村人力資本投入是縮小城鄉差距的重要途徑，強化人力資本投入是新常態的時代要求。我國在人力資本投資上和國際發達國家相比，仍存在很大差距。因此，優化人力資本投入結構要素，注重培養大批高素質專業人才和一批拔尖創新人才，加快實現我國經濟增長方式和經濟體制的根本轉變是經濟發展、社會進步的根本大計。目前，我國在經濟總量上已是世界第二大經濟體，探討和研究新常態背景下人力資本投入的規模和結構，提高人力資本投資效益，對實現我國創新戰略、轉變經濟發展方式、提高國際競爭力，具有重要的理論和實踐意義。

一、人力資本投資的特征

經濟學把資本分為物質資本和人力資本。1960年，美國經濟學家西奧多·舒爾茨提出人力資本概念，他把人力資本定義為“存在于人體之中、后天獲得的具有經濟價值的知識、技術、能力和健康等質量因素之和”。據他的分析，人力資本是體現在勞動者身上的以勞動數量和質量表示的資金投入，主要是通過教育、衛生保健和勞動力流動的投資形成的，而其中教育投資是最重要的人力資本形成途徑。其核心觀點可歸納為：一是人力資本存在于人的身體之內，表現為人的健康、體力、知識、技能、經驗和精神等，也就是人的綜合素質；二是從物質資本和人力資本相比較來看，人力資本是相對稀缺的資源，特別是企業家型的人才是十分珍貴的；三是人力資本是通過投資于教育、健康等而形成的資本，這種投資支出是生產性的；四是人力資本像一切資本一樣應當獲得回報，這種回報隨著時間的積累，社會和個人的經濟價值提高是一種趨勢；五是人力資本對一國經濟發展的作用越來越大，他帶來的價值是倍增的。人力資本投入區別于其他資本投入，具有以下特征。

(一)人力資本投資收益的滯后性和長期性

對人力資源最初的投資是要經過較長時間才能見到效益，正規教育從小學到大學需要16～17年，如果繼續讀碩士和博士，累計需要22～23年左右，這期間需要大量人力資本投入，獲得的回報在就業后才能體現出來，這就是人力資本投資收益的滯后性的特點。但是，人力資本一旦形成產出，就能體現受益的活力和獲益的長期性，因為人力資本能夠長期使用，持續不斷創造產品和效益。

(二)人力資本投資具有倍增效應

人力資源投資能夠促進人力資源載體的知識和技能的增長，提高人力資源素質，增加人力資本存量。舒爾茨通過對美國在1900年—1957年的物質資源和人力資源的投資收益進行詳細調查和計算，發現在這段時期的人力資源投資收益率是物質資源投資收益率的五倍。人力資本在經濟增長中具有關鍵性的作用，因此與物質資本的投資相比，人力資本投入具有倍增的效益。

(三)人力資本投資邊際收益具有遞增效應

在沒有技術創新的前提下物質資本投資有收益遞減規律，比如，經濟學家發現了土地肥力遞減的趨勢。唯獨對人力資源的投資卻具有收益遞增效應，即在人力資本上投入得越多，經過一段特定的時期后所獲得的邊際收益也將越多，這將克服其它生產要素的邊際收益遞減從而保證經濟長期增長。

(四)人力資本投資具有獨特的風險性

人是所有生產要素中最活躍的要素，與物質資本投入一樣，人力資本投資面臨著各種風險，變化大、可控性差。由于人力資本投資的不確定性和長期性，使得人力資本投資的風險較大，主要的風險有人力資本投資對象選擇風險、人職匹配風險、激勵政策風險、人事變動風險、人才流失風險、職業安全與健康風險等。

(五)人力資本投資既是消費行為又是投資行為

從消費行為來看，人力資本投資是以滿足人們物質文化需要為“目的”的消費活動。從投資行為來看，人力資本投資收益表現為個人收入增加、企業利潤提高和政府經濟實力增強，同時表現為人自身能力提高、企業可持續發展潛力增加和社會進步等方面。人力資本投資對國家和地方經濟增長具有重要貢獻，在技術進步、技能需求增加情況下，人力資本投資可提高勞動者生產率從而推動經濟增長。

本文研究人力資本投資的重點是教育投資、培訓投資、健康投資和遷移投資。凡是能夠提高勞動者個人的知識、技能、健康和素質等的支出都屬于人力資本投資范疇。教育投資是勞動者的教育總投資成本，是人力資本投資的最核心組成部分和最基本要素。培訓是提高勞動者生產效率最主要的途徑之一，學習相關技能有利于生產水平提高，在現代社會在職培訓可更有效地提高員工素質和能力。健康投資是人力資本投資的一個重要組成部分，可提高居民平均壽命，降低疾病發生率，提高治愈率，改善勞動者精力和體力，擴大勞動者產出水平。遷移投資也是人力資本投資的組成部分，從本地遷移到其它地區所付出的成本是人力資本遷移投資。勞動者合理遷移能增加遷入地區的人力資本存量，能夠提升勞動者個人的人力資本質量水平和人力資本投資回報。

二、我國人力資本投入存在的主要問題

隨著我國經濟實力不斷增強，人力資本投入規模不斷加大，投資結構得到優化，培養了一大批高技能、能創新的高素質人才，特別是科研隊伍總體規模不斷壯大。研究結果表明，人力資本具有可以使得資本和其他要素對經濟增長的產出彈性得到提高的作用，并且其所具有的外部性作用遠遠超過了人力資本存量本身。但相對于物質資本而言，我國經濟增長目前仍然是靠物質資本，人力資本投入既存在總量不足，也存在結構上的矛盾，人力資本投入嚴重滯后物質資本投入，導致我國的人力資本對經濟增長的貢獻率較小，還需加強對人力資本的積累，發揮其對經濟增長的促進作用。

(一)人力資本投入總量與國際平均水平相比差距大

我國公共財政支出注重物質資本投入，忽視人力資本投入，兩者差距盡管有縮小的趨勢，但與國際平均水平相比還有相當差距。

第一，教育投入低于中等收入國家的平均水平。我國2012年公共財政教育經費國內生產總值(GDP)占比為4.28%，但和經濟合作與發展組織(OECD)國家相比仍處于較低水平。聯合國教科文組織呼吁世界各國在2000年實現教育支出GDP占比達到6%的目標，我國離這一目標還有不小差距。由于我國教育經費投入的不足，導致學生繳納學費過高，這是制約我國居民尤其是貧困地區居民教育水平提高的重要因素。據有關專家分析，我國高中階段學費在國際上處于相對較高的水平，2010年我國接受過高中教育的人口比例僅為24%，遠低于高收入國家的平均水平67%，也低于中等收入國家的平均值32%。

第二，人均衛生投入低于世界平均水平。我國政府衛生支出占衛生總費用的比例處于國際較高水平，據《世界衛生統計2015》的數據，我國政府衛生支出占衛生總費用的比例為54.3%，在195個成員國排名第36位，處于較高水平，但人均政府衛生支出水平低于世界水平，在195個成員國中均排名第115位。精神健康方面。隨著經濟社會快速發展，生活節奏明顯加快，心理應激因素日益增加，焦慮癥、抑郁癥等常見精神障礙及心理行為問題逐年增多。我國精神衛生服務資源十分短缺且分布不均，主要分布在省級和地市級，精神障礙社區康復體系尚未建立。我國現有精神衛生服務能力和水平遠不能滿足人民群眾的健康需求及國家經濟建設和社會管理的需要。據有關方面公布的數據，截至2014年底，我國登記在冊的嚴重精神障礙患者達到429.7萬例*胡浩：《嚴重精神障礙患者登記在冊429.7萬例》，《華商報》2015年10月10日，http：//news.ifeng.com/a/20151010/44805915_0.shtml。，但精神科床位只有22.8萬張，平均每萬人口1.71張，遠低于世界平均數每萬人約4.3張；精神科醫生數量有兩萬多名，平均每十萬個患者有1.49名精神科醫生，全國還有2/3的縣區沒有精神衛生機構。貧困地區兒童和中小學生營養方面。貧困地區兒童營養狀況堪憂，政府投入資金缺口大。例如，目前在貧困地區農村，需要營養補充的兒童有430萬人，受益的兒童僅有137萬人，還有293萬兒童沒有食用“營養包”。若要讓所有貧困地區嬰童食用“營養包”，財政總投資需16億元，還有11億元的資金缺口。

第三，在職培訓和技能提升培訓投入少。在職培訓經費投入少，雖然從時間上來看，我國培訓投入的費用和培訓人數呈現增長趨勢，但從培訓費用和培訓參與的比例來看，培訓總投入仍然不高。與工作相關的技能培訓和一般性培訓主要是由政府有關部門支付費用，與工作無關的一般技能培訓則主要由參與培訓的個人支付，雇主支付比例都較低。員工的頻繁流動使得企業無法從培訓投入中獲得很好的回報，企業會選擇提供更少培訓投入。技能提升培訓少，我國培訓投入的結構中，以就業技能培訓為主要內容，崗位技能提升培訓和創業培訓所占比例不高。與發達國家不同，培訓在我國更多是為了彌補基本生產能力的不足，而不是提高生產力。據對浙江制造業企業的調查發現，技能水平和職位等級高的員工能獲得大量的培訓投資，處于企業生產和技術部門的一般員工獲得的培訓投資顯著偏低，當前企業對員工的人力資本投資不能很好地促進低技能員工向高技能員工的轉變，也不利于改善企業內部的技能分布格局。

(二)人力資本投資結構不合理，導致人力資源不能適應經濟和社會發展需要

人力資本投入結構的突出問題是，人力資本投資城鄉和區域差距大，職業教育投入、健康投入、人才流動投入較低。

第一，人力資本向貧困地區投資偏少，導致地區、城鄉差距大。一是城鄉投入隨著教育水平分布差別的擴大而擴大，已成為一個不容忽視的重要原因。據中央財經大學發布的《中國人力資本報告2014》顯示，我國人均人力資本城鄉間的差距日益增大。1985年—2010年，農村人均人力資本總量的年均增長率為3.31%，城鎮高達9.21%；1997年—2010年在城鄉增長均加快的背景下，差距更為明顯，農村年均增長率為5.99%，而城鎮年均增長率14.2%。二是東西部地區人力資本投資的不平衡導致東部與中西部地區發展差距明顯。1978年改革以來，盡管各地區人均GDP均以較快的速度增長，但它們之間的差距卻在持續擴大。1980年東部、中部、西部地區的人均GDP比是1.8： 1.18： 1；2012年仍維持在1.72： 1.07： 1。根本原因在于人力資本分布的差異，西部地區人力資源總量、人口文化教育構成、勞動力培訓、勞動生產率等指標都遠遠落后于東部地區，導致東西部人力資源的開發程度和勞動生產率都差距巨大，也使得西部地區人力資源的現狀不能與經濟大開發相適應。以教育為例，2000年和2010年，中西部的人均教育經費和人均財政性教育經費都要低于東部地區，但和2000年相比，2010年中西部和東部的差距在縮小。2010年，中部人均財政性教育經費相當于東部的72.14%，西部相當于東部的91.37%，人均財政性教育經費的東中西差異在縮小，但是中西部地區和東部地區教育經費的差距仍然存在，并且中部地區相對于西部地區劣勢更加明顯。三是西部地區資本投入少且效益差。據中組部統計，2013年西部12個省(區、市)人力資本投入占GDP比例17%，總量為975億元，比全國平均1526億元每年少500億元。人才發揮作用不夠，人才的貢獻率為16.89%，比全國28%的平均水平少11個百分點。人力資本投入少，致使人才流失現象嚴重，西部地區流出人才質量明顯高于流入人才，西部地區流失的人才中大多是專業技術骨干或有較強能力的領導人才，通過各類途徑引進的則大多是畢業生，基本都屬于就業性人才，這種“強出弱進”現象加劇了人才缺乏的局面。

第二，職業教育相對落后。實現中國經濟轉型升級，不僅需要高端技術型人才，更需要中低端職業技能人才。但當前的突出表現是職業教育市場需求大、投入少。一是高等職業教育投入過低，2007年—2011年全國教育部門及其他機構普通高等教育經費支出數據顯示，高職高專教育支出在普通高等教育支出中占比較低，不足20%，2011年高職高專的生均教育經費支出只有本科生均支出的一半。二是中等職業教育投入下降且學生規模小，中等職業教育經費在國家財政性教育經費中的占比下降，從1997年的11.6%緩慢下降到2006年的不足6%，在后續年份較為穩定地維持在6%～7%之間。中等職業教育的生均經費支出高于普通高中，但其在校生規模在2005年—2013年始終是小于普通高中，中職在校生數量持續下降。

第三，健康投入重治療輕預防，重生理健康輕心理健康。一是重大醫院輕基層社區醫療，在政府的經費投入中，大醫院所占比重較高。由于基層社區醫療條件較差，廣大人民愈加“信任”和“崇拜”大型醫院，一些小病、輕病患者也都集中于大型醫院，出現“輕病患者看病難，重病患者難看病”的現象。我國在衛生方面的財政支出并非哪里匱乏就補哪，是按照醫療機構床位數、人頭數進行補助，造成了大醫院資金多的分配格局。一些具有更大社會效益的預防保健活動，卻因資源短缺而無法正常開展。二是健康投入重治療輕預防，事先預防比事后治療成本小但收益大，而據中國衛生總費用核算小組的劃分和測算，目前我國衛生投入主要流向醫院，流向社區醫療服務機構的費用微乎其微。三是衛生投入重城市輕鄉村，根據國家統計局公布數據，2003年—2013年，在農村衛生總費用中，政府和社會衛生投入所占的比重下降，而農民個人直接支出費用所占的比重上升。由于公共衛生和醫療支出在城鄉間的差距擴大，我國農村的各項公共衛生指標都遠低于國際標準。2013年占全國46.3%的農村居民只擁有1/4的衛生總費用，占人口53.7%的城鎮居民享有3/4的衛生總費用。四是衛生投入重生理健康輕心理健康。從心理健康看，國家和單位對高危行業從業人員、城市白領、留守兒童的心理健康問題的嚴重性重視不夠。五是高危職業人群心理障礙問題嚴重，據世界衛生組織的統計數據表明，抑郁癥目前已成為世界第四大疾病，中國健康教育中心心理健康調查顯示，50%以上高危職業人群存在抑郁狀態。具有心理障礙的人群對國家、社會能帶來意想不到的危害，甚至是災難，2015年3月24日德國之翼航空公司4U9525航班墜機事件副駕駛盧比茨因為患有嚴重抑郁癥“蓄意”墜機，造成150人死亡，震驚德國各界。六是城市白領心理壓力巨大，處亞健康狀態。據《中國城市白領精英人群健康報告》數據分析，主流城市白領亞健康比例達76%，處于過勞狀態的接近六成，真正意義上的“健康人”比例極低(不到3%)，35～50歲的高收入人群中，城市白領“生理年齡”提前衰老十年。七是留守兒童心理關愛投入缺失。根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數據推算，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。留守兒童由于長期與父母分隔，孩子的情感交流、人際關系、人格發展、思想道德會出現嚴重障礙。例如，2015年6月10日貴州畢節市四名留守兒童家中喝農藥集體自殺，最大的哥哥13歲，最小的妹妹五歲，這是一個值得深思的極端事件，但也從另外一方面，說明了留守兒童長期缺乏心理關愛，將對未來人才隊伍和社會發展帶來潛在風險。

(三)人才政策實施過程中帶來的問題

黨的十六大以來，先后頒布和實施一系列人才隊伍建設政策和規劃，促進了人才隊伍發展，但各部門、各地區在實施中仍然存在不少問題。

第一，現行人才隊伍建設投資和培養計劃存在多頭并進、缺乏統一管理、重復資助少數精英、忽略國家科技人員的梯次形成等弊端。從實施效果看，我國大多人才計劃和工程已成為行政化衍生的“學官”待遇。各種人才計劃和工程主要遴選于有限名校、國家重點建設大學和國家重要研究機構，即便是獲得“計劃”的少數精英，大都是一人多冠，被各種人才計劃和工程重復、重疊贈予，成為世界學術界上少有的行政待遇。例如，2012年首批入選的前15人“萬人計劃”人才清單中，就有13人是各種“榮譽頭銜”集于一身的，這些人獲得多項大額度重復資助，各種人才“計劃”資源惠及面極為有限。作為體現對人才重視的各種人才計劃和工程已經引起科技教育界學者的不滿。

第二，各種投入、待遇、名譽是終身制，不利于人才良性循環發展。人才計劃和工程給予的各種待遇、名譽是終身制，入選者入選后容易喪失創新動機和發展能力，也長期把持“計劃”資源卻庸碌無為，這不僅造成了國家有限支持財力的低效投入，也不利于人才良性循環發展，形成人才發展通道上的“庫倫阻塞”現象，忽略國家科技人員的梯次形成。

第三，運行機制影響實施效果和質量。主要體現在遴選手段方面，正在實施中的各種人才計劃和工程沒有統一公開有效的信息技術系統的支持，難以持續發展。當前我國的人才遴選計劃缺少國家層面的公開的網絡人才庫和履歷表，使各種“計劃和工程”的公信力和持續性沒有保障。在公信力方面，目前人才計劃和工程實施過程中行政機構干預過多，同行專家評議機制不完善，遴選結果缺少公信力。在評議機制方面，在現有人才計劃和工程實施過程中缺少有效的評價機制。目前的學術評價中還存在著很大的非學術因素，特別是人際關系、長官意志等因素，人才評價缺乏權威性。

第四，注重短期效應，缺少戰略發展遠見。各種人才計劃相繼出臺，看似對學術界的投入加大了，所取得的實際效果卻大多事與愿違，各類人才工程使教授多了、博導多了，但科研人員素質和學術水平并沒有大幅提高，科研投入與產出不成比例。

第五，缺少人才心理素質的培養。人才也是社會人，身處的環境瞬息萬變，除了要在工作中加倍努力，還面對各種復雜的人事糾紛、工作壓力和生活壓力、婚姻的矛盾等，很多人出現了極度擔憂、緊張、急躁、焦慮、痛苦、恐懼、幻想等心理障礙，甚至變為精神方面的疾病，嚴重影響了人才及其家庭的正常生活，還使國家的大量人才投資付之東流。

(四)人力資本投入的體制機制亟需完善

第一，科研投入“見物不見人”。我國財政撥款的科研項目經費管理制度中規定，課題組成員不能拿勞務費，勞務費只能支付給課題組之外臨時聘請的科研人員，勞務費比例也很低。科研經費使用存在“見物不見人”現象，設備采購費用的預算比例過高，造成了大量資金浪費。科研領域內流傳著一句戲言：“近十年中國科技高投入的最大受益者是安捷倫。”安捷倫是生產科研儀器的外資企業，我國科研單位買了大量該公司產品，其中一部分是為了花掉經費而買，項目結題前突擊購買儀器的現象非常突出。近年來，隨著科學化、精細化財政管理制度的推行，科技經費管理似乎越來越強調資金的規范使用，在開展研究之前必須明確列出各項目費用的支出比例，要嚴格按照預算支出執行，忽視了科技工作的不確定性以及對經費的靈活使用需求，使科技經費無法發揮正常效益。

第二，科研人員激勵機制待完善。科技研究是知識密集型工作，人的智力成本是項目成本中最核心的要素。當前我國高校教師、科研院所人員的工資性收入相對偏低，與證券、金融、計算機等行業相距甚遠。在工資性收入偏低，同時科研活動無法得到有效勞務補償的情況下，部分科研人員不得不花費大量精力，采取各種手法繞著彎報銷，以各種名目從項目經費中“套”出人頭費，補貼給項目組成員。

第三，教育的對外開放程度低。根據中國教育在線與教育優選聯合發布的《2015年出國留學發展狀況調查報告》顯示，從1978年到2014年底，各類出國留學人員總數達351.84萬人。我國學生已經成為國際學生流動中的主力，我國已成為世界上第一大留學生輸出國。留學讀本科以下人數猛增，出現低齡化趨勢。家長希望學生能盡早接受優質國際教育，但低年級出國留學，學生將面臨生活和心理的巨大挑戰。在海外留學每年的費用約30萬人民幣，家庭教育支出負擔較重，學生和家長越來越傾向于在“國際留學”和“國內留學”間做出理性選擇。客觀需要擴大教育領域的開放度，增強教育競爭力、吸引力，提升教育國際化水平。

三、加強我國人力資本投入的政策建議

黨的十八屆五中全會提出樹立創新、協調、綠色、開放和共享發展理念，其中把創新擺在國家發展全局核心位置，也就是說科技創新、制度創新、文化創新和管理創新是社會發展的強大動力，創新的關鍵在人才，人才的成長依靠科學的人力資本的投入。研究認為，加大人力資本投入總量和優化人力資本投入結構應堅持的基本思路是，政府應在人力資本投資過程中發揮主導作用。人力資本投資具有三大主體，即政府、組織和個人，政府在人力資本投資和積累過程中承擔著重要作用。這主要是由于在人力資本形成過程中，私人投資存在市場趨利傾向，會產生投資效率低下和投資不足狀況。而通過政府的導向性投資行為，可以對社會人力資本投資形成平衡供求、規范格局、引致增量及優化人力資本投資等作用。

政府投資的重點要實現幾個轉變：一是實現從物質投入為主向以人力資本投入為主轉變。當前我國經濟發展進入新常態，經濟增速進入換檔期，產能過剩，加大人力資本投入不僅是可能的，也是必要的。二是基礎教育應實現以地方財政投入為主向中央財政投入與地方投入并行轉變。地方財力發展不平衡，有的地方財力相當困難，加大人力資本投入不僅增加地方財政負擔，而且影響投入規模。三是以注重學歷教育為主向學歷教育、職業教育和繼續教育并重轉變。隨著經濟發展方式的轉變和產業結構調整優化，迫切需要技能和崗位能力的提升，因此，在注重學歷教育的同時，必須把職業教育、繼續教育放在同等重要的地位。四是人力資本投入從注重教育投入為主向注重心理健康和衛生公共服務并重轉變。當前隨著工作節奏加快，生活壓力加大，精神方面疾病越來越嚴重，及時提供心理健康輔導和衛生公共服務，對高效發揮人力資本作用具有重要意義。具體政策措施如下。

(一)多渠道吸引人力資本投入，擴大人力資本投資規模

第一，國家財政設立人力資本投入專項資金。目前，人力資本財政投入分散在中央、地方財政以及各部門，投入資金分散、效益低，投入重點得不到保證。將這些資金集中起來，在國家財政支出中設立人力資本專項投入資金，由有關部門統籌規劃，實行專款專用，按照國民經濟發展對人才的需要，突出重點，合理配置資源。

第二，制定和出臺教育投資優惠政策，吸引國際和國內單位和個人對教育投資。目前，國家財政性教育經費和事業收入是教育經費最主要來源，教育經費事業收入的來源單一，最主要來源是學雜費，而其它機構和社會組織等方面的投資和捐贈來源匱乏。出臺教育投資和捐贈減稅或免稅等優惠政策，調動國內外企業投資，以及社會組織捐贈的積極性，使教育經費來源多渠道，不斷增大教育投資規模，使我國的教育投入占GDP比重達到或超過世界平均水平。

第三，加大培養醫療人才和精神衛生專業隊伍建設投入。一是各省積極制定相關醫療技術人員合理流動政策，完善醫療技術人才流動機制，建設醫療衛生人才市場。開展醫療技術人員職業培訓，有關部門要組織農村地區醫療機構人才不定期進入縣或省級醫院培訓與學習。二是建立健全精神衛生專業隊伍，在醫學教育中保證精神病學、醫學心理學等相關課程課時，衛生計生部門加強精神科住院醫師規范化培訓、精神科護士培訓；衛生計生、人力資源社會保障部門共同完善心理治療人員職稱評定辦法。落實國家對精神衛生工作人員的工資待遇政策，提高待遇水平，穩定精神衛生專業隊伍。

第四，保障精神衛生工作經費投入。各級政府要將精神衛生工作經費列入本級財政預算，加強對任務完成情況和財政資金使用績效的考核，提高資金使用效益。推進基本公共衛生服務項目和嚴重精神障礙管理治療工作，落實政府對精神衛生專業機構投入政策。建立多元化資金籌措機制，鼓勵社會資本投入精神衛生服務和社區康復等領域。

第五，加大政府對公共醫療衛生的財政支持力度，建立以政府為主、社會為輔的公共衛生籌資系統。建立以中央財政和省級財政為主、以市縣財政為輔的財政保障供給系統。鑒于政府財力有限，可將衛生作為法定的可接受捐贈的事業部門，縣級以上人民政府及其部門可以接受捐贈，以發展公益事業為宗旨的基金會、紅十字會、慈善組織等社會團體可以接受捐贈。鼓勵社會資本興辦醫療服務機構。加大財政公共醫療衛生支出的比例，增加公共醫療衛生支出規模，實現公共衛生支出規模“三個提高”，即占GDP的比例提高，占財政支出的比例提高，占衛生總費用的比例提高。國家財政用于公共衛生事業發展的支出保持在占GDP 1.5%的比例比較合理。各級政府應在明確自身醫療衛生事權的基礎上，確定各級政府在醫療衛生支出中的分擔比例。

第六，加大農民工培訓投入，將農民工培訓資金列入財政預算。為提高務工人員的操作技能，政府必須給予一定的財力支持，加強業務培訓。與此同時，充分發揮市場機制作用，在資金籌措、培訓機構建設等方面，鼓勵行業、企業、院校和社會力量參與農民工培訓。

(二)加大力度優化人力資本投資結構

第一，將義務教育從目前的九年擴展到12年，將職業教育納入免費教育范圍。一是擴大義務教育范圍，為提高全民族整體素質，為滿足產業結構調整需要，調整義務教育年限，在明確九年義務教育的同時，將高中教育納入到義務教育范圍，逐步推行12年制義務教育；同時將職業教育納入免費教育范圍，為2025制造業強國戰略提供實用人才保障。二是擴大費用的免收范圍，建立高中貧困學生援助保障機制。在繼續明確規定義務教育免收學費的同時，逐步免交義務教育學生的雜費和書本費等。對暫無條件免交雜費和書本費的地方，雜費的標準應逐年降低，并確定最后取消年限。三是逐步放寬義務教育學生入學條件，保障進城就業農民及其流動人口子女依法接受義務教育的權利和監護人履行子女接受義務教育的義務。四是建立義務教育助學體制。建立國家和地方政府對農村絕對貧困家庭、農村低收入家庭、城市低保家庭、殘疾人家庭的子女接受義務教育給予費用減免的制度，切實保障接受義務教育的公平性。此外，給予義務教育的捐資助學單位免稅優惠。鼓勵企事業單位、社會團體和個人等社會力量通過非營利的社會團體和國家機關向義務教育的捐贈。

第二，調整教育結構適應產業需求。經濟增長引起經濟轉型和產業結構變遷，并進而要求人力資本投資結構與產業結構相互匹配，只有人力資本投資結構與產業結構調整和升級相互匹配，經濟才能持續地增長。教育是人力資本投入的重要途徑，應提高中等職業教育的辦學水平。激勵學校根據市場需求調整專業設置，根據畢業生就業率和就業人數劃撥教育經費，注重師資培養和考核。對未來經濟發展越來越重要的專業，在教育經費分配上應給予適當傾斜。鼓勵高等院校根據市場需要調整專業結構，未來高等教育應滿足新興制造業和現代服務業需求，同時強化人文、社會科學和藝術等方面教育。

第三，調整醫療衛生政府財政支出方向。注重向公共衛生、基層人才培養方面傾斜，優先保障基層醫療衛生機構、基本公共衛生、基本醫療保障的財政支出，逐步加大對初級衛生保健、縣級公立醫院綜合改革、城鄉醫療救助制度、新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險和衛生人才培養方面的財政資金支持。

第四，調整對醫療服務的財政支出結構。一是調整政府財政支出結構，改變大幅增加對公立醫療衛生機構的投入方式，采取補貼患者等方式來提供公共衛生服務和基本醫療保障，通過醫療機構市場化競爭提高效率，降低服務價格。二是加大政府在疾病預防事業中的投入，提高財政公共衛生支出中預防保健支出比例，合理進行預防工作管理。三是合理分配突發性醫療事件事前投入和事后投入的比例，加大事前防范支出比例。

第五，加強培訓供需對接，增加技能提高型培訓比例。一是提高培訓項目市場化，引入市場機制，根據產業發展需求提供培訓項目，增加技能提升培訓比例。在流入地為農民工提供在職培訓是提高農民工培訓參與率和技能水平的有效途徑。二是建立多層次培訓體系，對培訓市場進行有效監督。適應大眾創業、萬眾創新的大環境，提供企業家、管理層、黨政領導干部、技術層等滿足多層次需求的培訓體系。對培訓機構資質和培訓教師資質進行審批和考核，并將民辦培訓機構教師納入正規教師技能評定和晉升渠道。對職業技能評定單位進行有效監督，盡量采用標準化測評方式。

(三)縮小人力資本投入的城鄉差距

第一，放寬城市戶籍管理制度，完善教育資源均等化。一是放松并逐漸消除對非本地戶籍常住人口受教育機會的限制。將教育機會和其他公共服務一起逐漸向非本地戶籍人口開放，這是解決留守兒童問題最重要的政策手段。二是推進城市內部區縣間和學校間教育資源均等化。城市內部中小學教育支出應與區級財政脫鉤，并由市級政府統籌安排，推動學校間質量均等化。教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合推動縣(區)域內校長和教師交流輪崗制度。三是削弱高等教育招生本地保護傾向，增加外地生源名額，向全國統一高考制度過渡。

推進戶籍制度改革，建立統一的勞動力市場，創造公平的制度環境。弱化戶籍制度背后的利益關系，在勞動就業、子女入學、住房分配、保險政策、社會福利方面實施統一標準，促進城鄉間和地區間勞動力市場一體化。提高沿海地區高技能者占勞動力總體比重，實現高技能者地區間充分流動，有利于社會總體效益最優化。

第二，把公共衛生支出的重點向農村和落后地區轉移。根據各地區不同情況，實施不同形式健康保障，東部發達地區可實行農民醫療保險，中西部貧困地區通過中央政府轉移支付，扶持農村醫療衛生服務設施和供給體系建設，實施貧困人口醫療救助，對農村衛生人員進行實用醫療技能培訓。

(四)縮小人力資本投入區域差距

第一，加強中西部地區教育投資，加大農村基礎教育投資，增加教育資源的跨地區可攜帶性。一是加強對教育專業的支持力度，通過更多的投入提高畢業生質量，把高素質、高學歷的人才充實到基礎教育師資隊伍中去，提高教師工資待遇，特別是中西部地區和農村地區的教師待遇。二是在基礎教育的投入中，加強對學生以及學齡前兒童的營養投入，貧困地區兒童的營養狀況不良，嚴重限制其學習表現。三是增加教育資源的跨地區可攜帶性。當受教育者發生城鄉間或地區間遷移時，其所對應的教育資源可以轉入遷入的地區或城市。四是中央政府加大對人口流出地的教育轉移支付力度，向人口流出地兒童提供更好的教育資源。改善教學設施、提高教師教學水平、向留守兒童發放生活補助，有助于留守兒童健康成長。

第二，東中西部地區有區別的健康投入策略。一是西部地區應加大健康人力資本投入，改善因西部地區對健康人力資本投入不足，對經濟增長產生的抑制作用。二是上海、北京等發達地區，傳統的健康人力資本投入已對經濟增長產生抑制作用，這些地區應思考如何發展高新醫療技術，設法留住高端人才，突破發展瓶頸，尋求更大的發展。三是中部地區和東部地區(北京、上海除外)，健康人力資本對經濟增長作用明顯優于教育人力資本，應加大健康投資，激發健康人力資本經濟效應。

第三，吸引更多人才到中西部地區就業。一是國家要加大引導力度。重視人才政策創新，抓好人才政策制定，鼓勵人才到西部去，堅定他們“在西部一定大有可為”的信念，形成激發人才創造活力、具有國際競爭力的人才制度優勢。二是國家要把西部貧困地區的教育基礎設施建設起來，讓愛家、愛鄉的人才回家。人才肯定會對家鄉有著濃濃的感情，教育好、培養好他們，鼓勵他們回國、回家鄉貢獻力量，比直接引進外來人才要有效得多，可以避免水土不服的問題。西部和邊遠地區應在吸引本土人才回鄉上努力做文章，讓本土成長的人才為自己的“家”、為自己的父親母親干點事情，激發他們前來工作、干事創業的熱情。三是加大政策傾斜度。鼓勵高層次人才到西部工作，實行“雙工資待遇制”，原單位待遇不變，另外再給予當地同類人員的工資待遇，鼓勵家屬隨援。在柔性引進專業技術人才方面，國家應設立專門基金。將人才培養與引進的內容歸入西部大開發資金的支持范圍，為引進、培養人才提供資金支持。四是在科研方面開辟西部試驗區。鼓勵各類人才在科研項目上“打擂臺”，明確人才對成果的收益權和處置權，以實績論英雄，用一流環境凝聚一流人才。五是加大對教育、科技方面的應用型、實干型人才的培養力度。必須培養專業對口，適應西部地區發展的需要，供需對位、適得其所的人才，這樣才能符合西部地區發展實際。

(五)將貧困地區營養干預工作建成民生工程

加強組織領導、規范管理、監督檢查，把農村義務教育學生營養改善計劃建成重要“民生工程”“放心工程”“陽光工程”。

一是抓好資金落實。利用好中央財政農村義務教育薄弱學校改造計劃中的學生食堂建設資金、農村中小學校舍維修改造資金和“中小學校舍安全工程”“中西部農村初中校舍改造工程”等專項資金。提高學生膳食補助標準，努力擴大補助面，落實改善就餐條件的資金。二是加強示范引導。中央安排專門資金用于學生營養改善國家試點，就是要推動各級政府重視學生營養改善工作。各地要積極推進地方試點工作，逐步探索建立健全保障農村義務教育學生在校膳食營養的長效機制。三是規范財政撥款流程。積極探尋營養改善計劃撥款延遲時間長和資金挪作他用的解決辦法。縣財政要及時把資金撥付到教育部門，縣財政和教育部門要安排專人負責，以資金發放速度作為年終考核依據，不達要求者不評優、晉升。四是嚴格執行計劃確保食品安全。實現規范化操作，避免食品安全事故的發生。專款專用、提高效益，加強食堂會計核算和內控制度建設。跟蹤監測、及時完善相關的政策內容，讓貧困學生享受到國家惠民政策。五是加強行政監督，加強信息公開，組成由教師、家長、學生、社會人士組成的監督評估委員會，加大宣傳力度，營造全社會共同支持、共同監督和共同推進的良好氛圍。六是探索政府與公益組織合作機制。地方政府要拿出經費配合國家營養改善計劃實施，鼓勵根據本地經濟實際，適當提高補助標準。積極探索與民間組織的公私合作(PPP)方式。例如廣西“馬山模式”的做法是：馬山縣地方政府負責修建廚房、配套水電等基礎服務，“九陽希望廚房”負責提供廚房的相關廚具設備，中央政府為每一個孩子提供每天三元錢營養餐補助款，“免費午餐”公益基金再補助每生每天一元，學生家長輪流擔任廚房工作人員。形成“政府主導、公益跟進、企業參與、多方合力”的模式。

(六)公平地分配精神健康服務

第一，更加關注社會困難群體，尤其是關注老年人、貧困人口、兒童及青少年，以及女性的精神健康問題。社會和政府應高度重視精神健康服務，通過社會干預方式緩解現代人精神壓力，預防和減少精神疾病發生。女性出現憂郁癥的比率較高，青年期是高度焦慮的時代，而在社會最下層精神分裂癥發病率最高。我國存在的“未富先老”、貧富差距以及兒童和青少年、女性精神健康等方面的問題，要求全社會行動起來，重視對于精神健康困難群體的精神疾病防治工作。

第二，關注高危險行業員工心理健康。一是針對高危行業員工，提供有關心理健康期刊、書籍、光盤，利用內部網向員工普及心理健康知識。二是實施心理培訓，開設有關心理衛生的課程或定期邀請專家作講座、報告，讓員工學會緩解壓力、應對挫折。三是高危行業應設有心理健康咨詢師，對出現心理問題的員工進行心理疏導，讓出現抑郁等心理疾病的員工脫離高危崗位，及時治療。四是保障員工生活質量。完善薪酬體系，向員工提供富有競爭力的薪酬，增強員工安全感和較穩定的就業心理。五是鼓勵員工健康生活方式，優化單位工作環境，鼓勵員工興趣愛好。

(七)國家財政撥出專項經費，關愛留守兒童心理健康

第一，強化政府主導作用。一是建立領導協調機制，構建政府主導、社會參與的留守兒童工作格局，提高非政府組織和群團組織在社會事務中的地位，形成整體功能。二是統籌經費保障機制，國家財政撥出專項經費，設立關愛留守兒童基金，吸引更多企業和公益組織參與到關愛留守兒童行動中來。三是將關愛留守兒童作為民生工程，列入政府部門的考核范圍。如若當地發生留守兒童重大或惡性安全責任事故，追究當地行政領導的責任。四是縣、區及農村鄉政府要建立當地留守兒童檔案，并由專人負責聯系監查。五是利用當地的公共設施，如農家書屋、鄉鎮文化活動站，在留守兒童比較集中的地方建立“留守兒童活動中心”，由當地的退休老師、愛心人士和志愿者看護和幫助留守兒童，政府提供專項經費，幫助中心的建立和活動的開展。

第二，構建全方位的留守兒童教育保護網絡。一是加強農村寄宿制學校的配套設施建設，按照適當比例配備生活老師、心理輔導教師和文體活動老師，將其納入學校編制。二是在留守兒童集中的社區建立關愛服務陣地。發揮民間社會力量的作用，培育留守家庭互助小組和留守兒童互助小組等組織。三是建立農村留守兒童安全保護預警與應急機制，確保一旦發生問題，有關方面人員能迅速介入并妥善處理。四是落實政策優化留守兒童成長環境。確保夫妻可將子女帶到流入地就學，取消不合理收費，平等對待每個孩子。五是政府將社區對留守兒童、孤兒等社會弱勢群體關愛措施的有效性上升到對他們的年度考核層面，并將其與干部的獎勵機制掛鉤。六是社會輿論應報道宣傳在關愛留守兒童工作中有突出貢獻的人物和事跡，為留守兒童健康成長營造良好的社會環境。

(八)改革縣以上領導班子考核機制，建立健全人力資本投入統計體系

教育投入產生回報的時間比地方官員的任期長得多，人口流動性使受教育水平上升的好處，不一定反映在本地經濟社會發展上。為了提高地方政府對教育投資的積極性，要建立健全地方領導班子考核機制，將教育投入作為影響官員晉升的一項重要指標。

完善與人力資本投入相關的數據統計體系。目前對人力資本投入的數據是空白，影響對數據分析的科學性，也對人力資本投入工作帶來不利影響，國家無法從總量和結構上把握人力資本投入數據，應建立人力資本投入總量統計指標體系和人力資本投入結構指標體系，并由統計局定期向社會公布人力資本投入的統計信息，為人力資本投入的決策提供更科學的參考依據。

(九)深化人力資本投入體制機制改革

第一，改革財政科技經費管理制度，探索建立符合財政規范化管理與科技創新規律雙重要求的現代政府科技經費治理體系。明確人力資本在創新中的重要作用，給予科研人員勞務報酬，在主要靠智力勞動完成的項目中，勞務報酬應占大頭，消除科技界大量存在的做假賬現象。

第二，真正建立科研項目誠信管理體系。政府部門應將科研經費的管理重點從過程向結果轉移，從經費的規范性審查向經費投入績效評價轉變，注重項目成果的質量和實際貢獻，加強對科技成果達標性和資金實際效益的評價。建立起項目承擔信用管理體系，懲罰和激勵并重，激發科研人員的創新活力。

第三，以人為本設計創新成果轉化激勵機制。實現創新驅動發展關鍵在人，尤其要有一套真正激勵和調動人的創新勞動的體制機制。在機制設計上，關鍵是四個“明確”：明確創新完成人對創新成果的主體地位，明確創新成果“誰完成，誰擁有”的原則，明確將創新知識產權的性質(包括財政資助的項目)歸屬創新完成人，明確創新團隊或個人依法享有處置權和分配權。

第四，擴大教育領域開放水平。教育國際化既是世界教育發展大勢所趨，也是評價一個國家國際化程度的重要指標。逐步開放國內教育市場，大力推進“海外名師項目”和“學校特色項目”，引進世界一流名師建設國際化的教師隊伍，允許世界名校到國內設分校，繼續穩步增加重點高中、高等院校中外合作辦學機構，強調中外合作辦學的公益性原則，提高中外合作辦學質量。

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責任編輯：馬博飛

作者簡介：戴桂英，中國國際經濟交流中心原黨委副書記；