淺議地方政府性債務風險預警

楊月虹

摘要：隨著地方政府債務體系的初步建立，債務規模增長仍高于GDP漲幅，實際債務管理工作中存在口徑和計量不統一、風險指標不完善等問題，文章主要針對存在問題對完善地方政府性債務風險預警管理提出建議。

關鍵詞：地方政府債務；風險預警；指標體系

地方政府性債務規模不斷擴大，風險日漸顯現，我國對地方政府性債務的管理愈加重視，并逐步建立了我國地方政府性債務風險體系，防范地方政府債務風險。然而地方政府性債務風險并未隨著體系的建立而消失，地方政府性債務的定義、計量、指標和管理存在一些問題，需要進一步修訂和完善，建議制定統一的口徑和科學合理的指標體系，規范工程管理，以達到有效控制地方政府性債務風險。

一、地方政府性債務風險預警的重要性

2014年國發43號《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》為各級地方政府建立地方政府性債務管理和預警機制提供了依據，正式將我國地方政府性債務管理納入日程，是我國地方政府性債務管理工作的里程碑。2015年全國各級地方政府基本建立了地方政府性債務管理框架體系，并按國發43號文的要求對歷史存量債務進行了梳理，對我國地方政府債務管理具有重大意義。

目前我國各級地方政府基本已按國發43號文意見建立了地方政府性債務管理體制，并逐步剝離融資平臺公司新債務與政府之間的關系，明確了地方政府舉債主體地位，主要以地方政府發行債券的方式舉債，但這并不意味著風險已被控制。中國社科院發布的《中國國家資產負債表2015》顯示，截至到2014年年底，地方政府債務規模為24萬億元，較2013年6月增加了33%，大幅高于同期GDP漲幅。

地方政府債務規模不斷擴大，地方財政償債壓力日漸突顯，加之近年地方政府主要依靠土地財政發展，土地出讓收入呈下滑趨勢，而地方政府需要承擔的社會責任不斷加大，譬如基本公共衛生、教育、農業、社保等民生方面需要逐年加大投入，在收入下降，償債支出不斷加大的形勢下，如果控制不好地方政府債務風險，必將影響地方政府信譽和正常運轉，因此對地方政府債務的控制和預警對防范和化解地方財政風險，維護社會穩定具有重要意義。在這一背景下，本文對我國地方政府性債務風險產生的原因、風險預警存在的問題及其對策進行研究。

二、地方政府債務風險及其產生的原因

（一）分稅制財政體制缺陷及財政預算權限劃分不清

分稅制改革一直被列為地方政府債務風險的首要原因，主要體現在財權向中央政府集中，中央與地方政府劃分財力的比例與承擔的社會責任比例不相匹配，特別是近年為鼓勵創業，取消了部分地方稅，土地出讓收入不理想，使得地方財力難以為繼，尤其是農墾移交地方管理后，移交的資產并不足以維持農墾移交的支出，地方財政更是捉襟見肘。中央將事權不斷下放到地方政府后，在財力不足而責任又加重的情況下，舉債成了地方政府發展經濟的法寶。同時，由于中央與地方之間的轉移支付不夠明晰，地方政府為確保項目順利開展，可能會借入不必要的債務。

（二）地方政府債務管理體制不夠完善

首先地方政府債務的管理主體不明確，各級地方政府對債務管理分散，存在多頭管理，沒有形成一個統一、有效的地方政府債務約束機制、債務監測指標體系及風險防范機制。各級政府職能部門及其所屬企事業單位可以自行決策舉借債務，而沒有受到來自政府或財政的制約，債務資金的償還卻要由財政負擔，責權利的關系極其不統一和不協調，雖然近年已對此行為進行約束，但沉淀下了大量的存量債務需要化解；其次，債務統計口徑不一致，如對地方政府債務的定義、確認和計量，匯率的換算等造成債務統計結果不一致，2011年的全國地方政府債務審計就存在因匯率使用不同和對地方政府債務的認定條件不同，使得財政部門與審計部門的債務余額不一致問題；最后債務監督主體的權責不對等，財政部門對同級政府的約束力如同單位會計對單位領導的制約，只能靠制度體系建設來完成，沒有制度的約束，財政部門無法對單位或政府舉債進行有效約束，更不能準確評估地方政府自身的債務承受能力和風險，只能承擔被動償債的責任。

地方政府行為不規范，由于官員的升遷主要靠地方經濟發展，這一體制極大激勵了地方政府官員在任期內片面追求政績，做大經濟，在地方財力不足的情況下，仍然舉債建設，出現了一些“政績工程”和“形象工程”。同時地方政府債務在總體上缺乏科學合理的規劃，不考慮成本、效益和可持續發展，盲目舉債重復建設，造成國有資產和資源的浪費，部分地方政府債務資金閑置，即沒有發揮債務杠桿撬動經濟的作用，又加重了地方政府債務的利息負擔。

三、我國地方政府性債務風險預警存在的問題

雖然我國各地均已基本建立地方政府性債務預警機制，但實際工作中仍存在一些問題。

（一） 地方政府性債務的確認和計量口徑不統一

保亭縣接受地方政府債務審計時審計組曾將單位集資建設的職工宿舍樓工程欠款列入地方政府性債務，而我們認為職工宿舍樓的產權屬職工，如果將該欠款列入地方政府債務，不能體現“借用還”與“責權利”的統一，保亭縣的地方政府債務定義地方政府性債務不包括產權屬職工的宿舍樓工程欠款。”然而審計組對地方進行政府性債務審計時的口徑則是另一標準，在我們進行深入討論后，審計組認同我們的意見將產權屬職工的職工宿舍樓欠款從我縣地方政府債務中刪除，可見沒有一個清晰統一的地方政府債務定義，容易產生差異。另外在地方政府外債的計量上，由于財政采用當期結算匯率而審計采用固定匯率，造成兩家統計的地方政府性債務余額不一致，同時由于外匯率變動，換算成人民幣的貸款額減去實際還本的差額與用外幣計算的貸款額減去實際還本的差額再換算成人民幣的金額之間存在差異，在錄入地方政府性債務管理系統時財政只能想辦法抹平差額。

（二）沒有建立科學統一的地方政府債務指標體系

地方政府債務主要指標，包括負債率、新增債務率、債務率、償債率、債務逾期率等政府性債務監測預警指標。董毅、雷改林在2014年第9期財政研究發表《地方政府債務風險機制探討》中曾提出了一套借債環節、用債環節和償債環節的地方政府債務風險預警指標和指標權重及預警區間，對地方政府債務指標體系是很好的借鑒，但該指標體系還不夠完善，均為時點指標，沒有區間指標，即當年的償債率可能沒有達到預警線，但實際上由于債務的還款方式和時點不同，各年度的還款規模不同，未來年度的償債率可能早已經不堪重負，卻無法在當年的指標中反映出來。

（三）工程項目超概算現象有新增趨勢

由于市場和成本的不確定性，工程項目超概算在一定程度內是可以接受的，但工程超概規模過大則影響地方政府債務主體對地方政府性債務進行有效監控。引起工程超概的主要原因就是對項目概算不合理、不準確，市場原材料和人工成本上漲、擅自改變建設方案沒有報批等建設領域不規范行為，目前對工程超概領域的監管不足使得工程項目超概現象有所增長，存在一定的陷患，給地方政府債務管理帶來一定的風險。

三、加強我國地方政府債務風險預警的建議

（一）統一地方政府性債務的確認和計量口徑

1. 加強地方政府性債務培訓，明確地方政府性債務確認的標準和原則。譬如辦公樓與職工宿舍樓合建的，以建設單位面積成本與產權比例歸屬確認地方政府債務，避免因主觀因素對地方政府性債務產生影響。

2. 規范外債的確認與計量，統一核算口徑。對外債的計量可參照企業會計核算方法，引入“匯兌損益”和按交易日和期末即期匯率計量。

（二）完善地方政府債務指標體系

1. 擴大地方政府性債務指標“償債率”的應用期間。在現有地方政府債務指標體系的基礎上，增加區間控制，對地方政府整個債務期間內的償債規模進行預警評價，而不是僅在年度某個時點進行評價。

由于合同約定債務還款方式有到期還本（地方政府發行債券等）和分期還本（銀行貸款等），每年度還款的額度不同，呈波狀起伏，應對償債高峰期值給予特別關注。利用“償債率”指標劃定償債期間內的“償債能力”風警線，假設某地未到期債務還款計劃如下圖，若1000億元是某地的“償債能力”風警線，則2016～2019年已超出某地償債能力，應予預警。

2. 合理規劃舉債規模和還款時間。地方政府應根據本級地方政府債務還款計劃的波峰，避開還債高峰期，選擇還款方式和期間適合的舉債方式， 仍以上圖為例，2016～2019年是還款高峰期，應選擇長期債務避免短期債務，即要確保按時還款，又避免扎堆還款。

3. 對地方政府進行信用評價。參照金融機構根據個人資產與信用記錄確定個人貸款額度，由上級財政通過地方政府上年度的財政收入、可支配財力和債務逾期率等因素確定“地方政府信用額度”，確保地方政府科學合理地管理地方政府性債務。

（三）加強對工程領域超概算的監管

工程立項前期準備工作要充分，提高工程概算對工程決算的約束力，以合同約束超概，督促建設單位控制建設成本，對合理的超概應按手續辦理概算調整，認真落實責任追究制，因工程超概算產生的地方政府性債務的單位應寫書面說明上報相關部門，明確責任主體，否則明確地方債務主體就成為空話。

參考文獻：

[1]董毅，雷改林.地方政府債務風險預警機制探討[J].財會研究，2014（09）.

[2]王曉光，高淑東.地方政府債務風險的預警評價與控制[J].當代經濟研究，2005（04）.

[3]賀忠厚，武永義，張召娣.地方政府債務風險的防化與預警財政研究[J].財政研究，2006（01）.

[4]徐佳.建立地方政府債務風險預警指標體系[J].中國財政，2008（11）.

（作者單位：海南省保亭縣財政局）