試論“雙創”的理論基礎、國外實踐及其啟示

曹冰雪 何昉 鄭風田

摘要：“大眾創業、萬眾創新”戰略根源于現代演化經濟學與創新管理學理論，是中國經濟發展新動力的重要源泉?；趯γ绹腿毡局С謩摌I創新實踐的綜合分析，結合中國具體國情，文章提出了從法律法規體系、財政稅收政策、科技管理體制到市場中介服務四方面優化“大眾創業、萬眾創新”戰略實施環境的政策建議。

關鍵詞：雙創；小企業創新；科技政策

一、 引言

在2014年的夏季達沃斯論壇上，李克強總理首次指出中國要借改革創新的“東風”，推動我國經濟科學發展，在全國掀起“大眾創業、萬眾創新”的新浪潮。2015年的兩會中，“大眾創業、萬眾創新”被正式寫入政府工作報告中，并予以特殊強調。在政府工作報告中，李克強總理指出要把“大眾創業、萬眾創新”打造成推動中國經濟繼續前行的“雙引擎”之一?！按蟊妱摌I、萬眾創新”（以下簡稱“雙創”）戰略得到國內各界的廣泛關注。

“雙創”戰略一方面強調大眾參與，是增加和擴大就業，促進社會縱向流動和公平正義的重要手段；另一方面強調創新，是實現經濟發展方式轉型和產業結構升級的重要途徑?！半p創”戰略根源于現代經濟學與管理學理論，借鑒于發達國家相關實踐的經驗教訓，是我國積極適應經濟新常態的主動戰略選擇，在培育和催生經濟發展新動力的同時，也將全民推向“第四次創業”浪潮的高峰。

二、 “雙創”的理論基礎

1. “雙創”的經濟理論基礎。馬克思主義政治經濟學與西方新古典經濟學在價值導向和方法論均存在一定差異，但兩個經濟理論學派對經濟長期增長的源泉描述可謂殊途同歸，即技術創新才是經濟可持續發展的終極動力（逄錦聚等，2014；Romer，1990）。但正式立足技術創新的微觀復雜性，對創新與經濟發展關系進行切合實際的理論探討的，是以熊彼特為主要代表的演化經濟學者。在演化經濟學者的眼里，經濟演化是多樣性和選擇不斷相互作用的結果（菲思佩奇，2008）。創業者們不斷結合社會科技水平和市場需求進行的創新試錯可以克服技術創新過程固有的不確定性，由此將會帶來經濟的持續增長和產業結構的不斷升級。因此激活大眾的創業和創新基因，對于最優創新路徑的選擇和經濟轉型發展具有重要意義。

2. “雙創”的管理理論基礎。國家創新系統理論：在國家創新系統中，中小企業是一個重要的創新來源。學術界普遍相信，中小企業具有針對技術變化的快速反應優勢，在將新技術帶入市場的過程中較之大型企業更具靈活性與創新性（Rothwell，1989）。

創新模式變遷理論：企業組織的重構，信息通信技術的擴散，使得主流創新模式從封閉式創新轉變為開放式創新（Chesbrough，2003）。在互聯網時代，企業更多地從外部獲得創新信息，與外部伙伴進行協作創新，因此企業的顧客、供應商都成為了企業創新的合作者。這種聯系緊密的社會創新網絡結構為創業者提供了豐富的創業空間和機會。

產業創新理論：高技術產業技術發展迅速的特點使其成為技術創新的熱門領域。但在高技術領域進行創新一般要求創業者具備較新的知識結構以及較高的人力資本，因而并不適合成為一般大眾的創業目標。圖茲曼和阿查（2008）的研究表明在中低技術產業中同樣存在著普遍的創新。中低技術產業的創新驅動力主要來自市場需求變化和新利基市場的定位發掘，更依賴于流程創新降低成本。因此，在中低技術產業中熟悉流程技術的一線工人群體中，在產品和服務市場中的大眾用戶群體里，都蘊含著開展相關創業創新活動的巨大潛能。

三、 發達國家支持創業創新的相關實踐

1. 美國支持創業創新的實踐。美國是國際上的科技領先國家，初創企業在美國國家創新體系方面具有獨特的地位。由于文化傳統與歷史因素，美國國會與政府十分關注初創企業的發展，不僅從法律法規和經濟政策層面優化創新系統，還從金融創新、市場中介服務體系構建等市場機制方面多方著手，不斷完善國家創新體系對小企業創新成長的全方位支持。

20世紀80年代，美國制造業在歐洲與日本的強力競爭之下失去了在國際市場上的統治地位。為了恢復美國制造業的國際競爭力，美國國會先后出臺了《貝赫-多爾大學和小企業專利法案》、《小企業創新發展法案》等一系列旨在完善知識產權保護、扶持小企業技術創新的公共法律，為美國小企業的成長提供了法律保障和支持（Wessener，2002）。

美國行政機構，特別是聯邦機構出臺了眾多直接支持小企業創新的科技政策措施，比如由美國小企業管理局負責綜合協調，由國防部等多個聯邦機構分別具體實施的小企業創新研究計劃（SBIR）和小企業技術轉移計劃（STTR）；由美國商務部國家標準與技術研究院負責管理實施的先進技術計劃（ATP）。在這些科技計劃框架內，美國聯邦機構不僅直接資助小企業的原創性技術創新，還通過促進小企業與聯邦機構和實驗室的合作研發實現聯邦政府技術的市場化。通過這些分散實施的科技計劃，美國的公共機構不僅實現了機構自身的公共任務和目標，還促進了國內小企業對競爭前技術的市場化創新，效果十分顯著。此外，美國《聯邦采購法》還規定，聯邦政府23%的采購份額必須給予中小企業，進一步加強了對中小企業經營業務的政府支持。

美國小企業在技術創新方面所取得的成就還與美國發達的創新市場服務體系密切相關。在技術援助服務方面，聯邦實驗室和高校會以當地政府的技術擴展項目為中介，針對地理臨近區域小企業所遇到的技術問題提供技術援助服務。在金融服務方面，美國建立了發達的股票主板市場以及多層次股票交易市場，為初創企業提供多重融資渠道。同時美國擁有全世界規模最大的私人風險資本部門，為創業企業提供了規模巨大的風險資本支持。最后，美國還存在發達的技術服務中介體系，比如專業技術信息供應商、提供知識產權法律服務的專業法律機構、技術經紀商等，這些中介服務機構在美國小企業創業創新的成功實現過程中也起到了重要作用。

2. 德國支持創業創新的實踐。德國經濟之所以多次位居歐洲第一，并在制造業等領域具有世界競爭水平，與其注重創新的傳統密切相關。中小企業的創業創新已成為德國經濟持續保持增長的重要動力。德國聯邦政府從法律法規、產業政策、稅收政策、金融機構、技術援助等多角度對小企業創新發展提供大力支持。

法律法規支持。德國聯邦政府自20世紀60年代末制定了如《改革中小企業結構的基本綱領》、《中小企業組織原則》、《關于提高中小企業的行動計劃》等諸多涉及中小企業創業創新的法律法規。20世紀70年代，德國各州又相繼出臺了《中小企業促進法》和《中小企業增加就業法》，以促進和鼓勵中小企業創業，提高中小企業的技術創新能力。2010年，聯邦政府通過了《創意·新·增長——德國2020高技術戰略》，以不斷提高中小企業的研發參與度和中級創新能力，盡快開展中小企業創新項目（ZIM）和中小企業持續創新的啟動基金，并積極推動標準化與標準化活動，向中小型企業提供平等的準入機會。

產業政策支持。德國聯邦政府成立的聯邦卡特爾局和托拉斯局，通過監督大企業是否利用其市場勢力，采取不正當、不公平的競爭手段打壓中小企業，保護國內的中小企業。德國政府機構還積極精減審批程序，降低中小企業與政府打交道的成本。

財稅政策支持。德國政府通過提高中小企業營業稅起征點，降低所得稅稅率等方式對中小企業實施稅收減免優惠政策。同時政府撥放專款支持中小企業參加各種展會，幫助其拓展市場，并對失業者創辦的中小企業提供資金、培訓等幫助。

金融機構支持。美國股票市場的風險投資部門在中小企業創業創新融資中占據主導地位，相比之下德國的金融支持更多依靠銀行提供。聯邦政府主要通過德國復興信貸銀行和德國平衡銀行兩大政策性銀行向中小企業發放創業創新援助貸款。

技術援助支持。德國的高校、非高校科研單位、政府研究機構和中小企業間有密切的合作，通過技術合作研發等形式向中小企業提供技術援助。特別是德國的高校，將創業教育視為大學教育的重要組成部分，對學生開設培養其自主創業能力的創業課程。

3. 日本支持創業創新的實踐。日本是國際上創業支持政策體系較為完備的國家之一，其創業支持政策是隨著國內經濟的發展狀況不斷進行動態調整的。日本經歷了從發展中國家到發達國家的發展歷程，其小企業技術創新模式也經歷了模仿創新到自主創新的演變過程，相近的文化背景和相同的創新模式變遷選擇使得日本的相關實踐對我國“雙創”戰略的實施具有較強的借鑒意義。

日本政府從20世紀60年代開始就先后根據經濟形勢制定了一系列支持中小企業創業發展的法律，為中小企業創業發展提供了統一的法律規范和利益保護機制，其中最大規模的立法活動發生于20世紀90年代后半期。1995年以后日本密集出臺了《關于促進中小企業創造性事業活動的臨時措施法》等相關法律鼓勵中小企業進行技術研發、進軍新興產業，以中小企業的創業創新來應對國內宏觀經濟衰退和大企業解決就業能力下降的問題。這些極具針對性的立法使得日本中小企業進入了創業高峰期。

在稅收政策方面，日本政府通過減免企業所得稅、提供優惠稅率、法人債務清償優惠、機器設備購置特別折舊等多種方式對中小企業進行稅收優惠。

在金融支持方面，日本政府金融機構和創業投資公司為中小企業創業發展提供金融支持。前者主要包括政策性銀行和政府設立的專門面向中小企業的金融機構，其以低于商業銀行利率向創業企業提供較長期的間接融資支持。后者主要包括地域分布廣泛、分支機構眾多的中小企業投資育成公司、創新財團、風險投資公司等機構，其主要為創業企業提供直接融資和企業管理相關的服務。

值得注意的是，日本的小企業創新模式經歷了從模仿創新到自主創新的模式演變，實現這一飛躍的路徑是小企業與學術界和政府三者之間形成的合作創新即日本的產學官協同創新（李俊江、彭越，2015）。

為了實現產學官協同創新，日本實行了對教育制度的大膽革新，激活了大學的創業活力。日本通過《國立大學法人法》將國立大學轉為“獨立行政法人”打破了國、公、私立大學界限，優化科研經費的配置。鼓勵大學技術研究成果向民營企業的轉移，促進教育科研機構發揮自身科研優勢參與科技創業。

四、 制約我國創業創新實踐的因素

當前，我國經濟進入GDP增速回落的新常態時期，“雙創”戰略的及時提出與實踐將成為推動全民創業，促進經濟發展的引擎。但實際中，我國依然存在不少制約“雙創”戰略推行的因素。只有消除制約因素，才能為我國的創業創新實踐提供有益的社會環境。

法律法規體系和行政管理機制薄弱。我國的法律法規體系建設相對比較滯后，部分涉及中小企業的法律條文規定模糊，對中小企業權利沒有提供較好的司法保障。知識產權相關法律執行力度欠佳，未能為中小企業的創新努力提供保護和激勵。此外，我國的行政審批事項過于繁瑣，以致初創企業的行政審批負擔過重。

財稅政策支持不足。我國政府對中小企業稅收優惠不足，公共財政支出較小。缺乏支持科技創新和服務創新的小企業發展支持公共基金，對小企業初創階段生存和發展的直接財政支持力度較小。政府面向初創企業的政府采購較少，未能發揮政府采購對小企業發展的帶動作用。

科技管理體制不健全。我國政府在鼓勵和促進政府、科研單位與創業創新企業技術合作研發與技術轉移的力度不足，還沒有完全建立政府、科研單位與企業“三位一體”的科技研發體系。高校對在校大學生的創業創新教育也比較缺乏。

市場服務支持體系不完善。由于初創企業一般無資信、無固定資產，國內銀行很少愿意給予信貸支持，且創業板、新三板股票市場和風投市場發展滯后，以致國內金融體系很難滿足初創企業的融資和風險分擔需求。國內可以提供如知識產權法律服務的專業法律機構以及技術信息咨詢服務的技術服務中介產業的發展比較緩慢，難以為初創企業提供有效的法律保障與技術中介服務。

五、 發達國家實踐對我國的啟示

“雙創”表面上看只涉及發揮人民群眾在創業創新方面的主觀能動作用，但實際上其背后蘊含創新創業體制機制的結構性改革與創新，要求通過建設運行流暢的國家創新系統實現對創新活動全方位的支持。從美國、德國和日本經驗可以發現，美德日三國支持創業創新的實踐在法律法規、公共政策、服務體系等方面均遵循著同樣的基本原則，但特定國家需要根據本國的經濟社會、政治文化等實際國情選擇具體的實踐措施。因此，我國必須立足于我國的基本國情，根據發達國家實踐中體現出來的共通性原則，設計和建設我國對“雙創”戰略的國家支撐體系。

完善支持“雙創”的法律法規體系和行政管理機制。加強“雙創”支持體系的頂層設計，頒布促進中小企業創業和技術創新的專門法律，在立法中明確支持“雙創”的法律目標，為市場主體的創業創新提供明確的法律保護。完善知識產權保護與運用的法律法規，切實保護創業創新主體的知識產權，提高創新主體的創新激勵。繼續簡政放權，取消和下放非必要的行政審批事項，切實減輕初創市場主體的行政審批負擔，降低企業創業的行政壁壘，為初創企業提供更為寬松的發展空間。

健全財稅政策體系，優化財稅支持結構，發揮財稅政策對“雙創”的支撐作用。完善支持小企業技術創新的財稅支持機制，在稅收優惠等間接手段的基礎上，整合現有政府小企業發展基金，重點新設以科技創新和服務創新為主營業務的小企業發展支持公共基金，加大對小企業創業創新初始階段生存和發展的直接財政支持力度。但需要注意的是，政府對小企業的資助必須設定資助期限和資助額度的上限，避免出現小企業持續以政府資助為生存依靠情況的出現。因此，政府的直接資助只能給以符合產業政策、處于種子期和初創期的小企業，并為小企業獲得后續市場融資創造條件。改革政府采購政策，在合適產業向初創企業適當傾斜，為初創企業提供穩定的市場需求。

深化科技管理體制改革，強化國家科研系統對"雙創"戰略的支撐作用。促進政府科研事業單位向創業創新企業的技術轉移，鼓勵科研人員參與初創企業的合作創新，促進技術相關不可編碼隱性知識的擴散。將技術創業和技術轉移活動納入科研事業單位的人事考核評價體系，理清政府知識產權的保護邊界，允許科研人員獲得公共知識產權創造的部分收益，全面激發科研人員的創業熱情和創新活力。支持國家實驗室和高校以自有技術為紐帶，積極創建技術衍生企業。高校要加強創業創新教育，完善在校大學生創業的支持辦法，鼓勵畢業大學生參與創業浪潮。

構建并完善支持“雙創”的市場服務支持體系。深化金融體制改革，加快推進支持“雙創”的金融體系建設和金融服務創新，促進創業板和新三板股票市場的發展，推行新股發行注冊制，減少政府對企業上市的審批。鼓勵以提供專利申請、訴訟等知識產權法律服務的專業法律機構的發展，為初創企業提供充分的法律保障服務。擴大技術交易市場規模，促進技術經紀、技術信息咨詢服務等技術服務中介產業的發展，建立信息暢通、覆蓋全面、服務高效的技術中介服務體系。

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