推動山西農業轉移人口市民化的措施研究

摘 要：山西省“十三五”發展藍圖已經繪就，給農業轉移人口市民化畫下了濃濃的一筆，面對新常態下全省經濟發展壓力的與日俱增，推動農業轉移人口市民化的任務比以往任何時候都要艱巨，迫切需要充分發揮政府的主導作用，采取更加積極的政策措施，形成全社會廣泛參與的大好局面，用健康可持續的農業轉移人口市民化，在全省新型城鎮化建設的征程中奮力譜寫中國夢的山西篇章。

關鍵詞：新型城鎮化農業轉移人口成本分擔機制

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-205-04

在新型城鎮化的建設過程中，構建科學合理的農業轉移人口市民化成本分擔機制，加快推進農業轉移人口市民化，一直以來被認為是以人為核心城鎮化建設的重要舉措和抓手，而這一過程與政府、企業、個人的利益密切相關。當前，在山西資源型經濟下行空前巨大的背景下，全省的“十三五”規劃綱要依然提出，要實現300萬農業轉移人口市民化，到2020年，戶籍城鎮化率要達到45.4%的宏偉目標。因此，加快探索農業轉移人口市民化的措施，全面推進農業轉移人口市民化的進程，具有鮮明的時代價值和深遠的戰略意義。

一、理論綜述

長期以來，國內外學者從理論高度對農業轉移人口市民化的相關理論做了大量的研究，其中不乏存在一定的分歧。本章將對現有較流行的觀點進行客觀梳理，以求更好地服務于本文的研究需要。

（一）農業轉移人口市民化的內涵

研究加快農業轉移人口市民化的措施，首先要弄清楚什么是農業轉移人口及如何判斷農業轉移人口實現真正意義上市民化的判斷標準。當前，國內有關農業轉移人口的概念尚且不多，較一致的是大多數觀點均賦予了農業轉移人口新的內涵，超脫了傳統意義上的農民工概念，更具有時代的感召力與更大的包容性。較權威的觀點均從廣義和狹義兩個方面研究給出了界定，如城市藍皮書《中國城市發展報告》（2013）認為，從廣義來看，農業轉移人口具有兩方面的含義：一是地域上的轉移，即從農村地區轉移到城市的人口，多數屬于進城務工人員及隨遷子女、失地農民等；二是戶籍意義上的轉移，即農轉非的人群。而狹義上的農業轉移人口指的就是農民工。還有一些主流觀點也認為，農業轉移人口大致分兩類，一類是戶籍仍在農村，但已經經歷或感受著城市的生活，在城鄉間進行著“候鳥式”的流動；另外一類則是已實現了戶籍意義上的城鎮人口。關于農業轉移人口市民化的內涵，國內不同學者的觀點不盡相同，但總體上看，核心意思殊途同歸。本文認為“農業轉移人口市民化”就是農業轉移人口在身份、地位、生產、生活方式等各個方面逐步轉變成為真正的城鎮居民，即其戶籍所在地由農村遷到城鎮，并真正融入城市社會。這既體現了過程——農業轉移人口如何轉變為城鎮居民，又反映了結果——農業轉移人口真正轉變為城鎮居民。

（二）農業轉移人口市民化成本構成

通過對農業轉移人口市民化內涵的研究可以發現，農業轉移人口市民化的成本伴隨在市民化的全過程，有些可以量化，有些難以量化，但總體來看，分析市民化的成本構成是構建科學成本分擔機制的重要前提。劉政永、孫娜（2014）認為，農業轉移人口市民化社會成本分為，政府負擔城市內的基礎設施成本、社會保障成本和住房保障成本，企業承擔的部分社會公共服務成本，農民自身承擔私人生活成本和職業技能成本。本文認為，農業轉移人口市民化的成本分擔主體應包含政府、企業和個人三個方面，涉及到基礎設施成本、公共服務成本、住房成本、教育成本、社會保障成本、生活成本等六大領域。

二、農業轉移人口的形成軌跡

建國以來，在經歷了長期的工業化和城鎮化歷程后，通過廣大的農民群體在時間和空間上的流動，我國現已積累了大量的農業轉移人口，其中部分已經實現了完全的市民化。但是，從發展歷程來看，改革開放是探尋農業轉移人口市民化軌跡的重大的歷史起點，伴隨著戶籍制度的不斷放松，我國農業轉移人口大致經歷了四個不同的發展階段。

第一階段：初步形成階段，從改革開放至1988年。隨著家庭聯產承包責任制的全面推開，我國廣大農村地區的生產力得到了極大的解放，農業生產效率和糧食產量得到大幅提升，出現了大量的農業勞動力剩余，成為當時進城務工人員的主力軍。據統計，第一階段末期進城務工的農村人口總規模達到了2000萬左右。

第二階段：快速擴張階段，大致延續到1994年。在這一階段，我國的經濟發展水平實現了飛速的發展，城市形成了更大規模的勞動力需求，同時，城市的生產、生活條件得到了極大的改善，成為吸引外來務工人員的最主要原因。后來，隨著上世紀90年代中后期全國范圍內國企改革的推進，形成了大量的工人下崗潮，城市的就業壓力越來越大，進城務工人員的增幅才得到了有效的緩解。據統計，此時的進城務工人員數量已達到7000萬左右。

第三階段：平穩發展階段，大致延續到了20世紀末。在此階段，國內沒有明顯的利好因素出現，現有的務工人員數量基本能滿足城市建設和發展的需要，因此，務工人員規模基本處于平穩的發展階段，沒有出現大幅的波動。

第四階段：健康有序階段，進入21世紀至今。在這一階段，隨著國家特色城鎮化建設的全面推進，國家越來越重視城鄉統籌、“三農”等建立在城鄉二元結構上的諸多突出問題，出臺了一系列的扶持措施，進城務工人員的權益得到了更大程度上的保護，實現了健康有序的發展。據相關數據，2015年，我國戶籍人口城鎮化率不足40%，要達到70%～80%的水平，仍需實現4億以上農業轉移人口的市民化。

三、推動農業轉移人口市民化的意義

城鎮化建設是經濟社會發展到一定階段的必然產物，是判斷一個國家綜合經濟實力和居民生活質量的重要指標之一。因此，在新的歷史條件下，堅持以人為本，加快推動農業轉移人口市民化，促進城鎮化水平向更高階段邁進，具有重要的戰略意義。

首先，推動農業轉移人口市民化是促進城鎮化向高級階段邁進的現實要求。從二者關系來看，前者是實現后者的重要抓手，正因如此，中央城鎮化工作會議把推進農業轉移人口市民化擺在了突出的位置，作為新型城鎮化建設的首要任務。傳統意義上狹義的城鎮化，或者說初級階段的城鎮化，僅僅表現為城鎮在數量和空間上的單純擴張，把城鎮規模的盲目擴張作為衡量城鎮化水平的標準，把人的概念遠遠拋開。而現實情況是，離開了人的城鎮化就像失去了靈魂的人一樣，缺乏了必要的支撐，是扭曲的、不可持續的。過去多年的規模型城鎮化建設形成了大量的農業轉移人口，積累了沉重的歷史欠賬，必須加快推進農業轉移人口市民化，在消化歷史欠賬的同時，促進城鎮化向更高階段和更高水平邁進。

其次，推動農業轉移人口市民化是促進社會和諧穩定的重要抓手。從大量的政府、專家、學者的各類調研報告可以看出，廣大的農業轉移人口有著強烈的市民化意愿和需求，推動農業轉移人口市民化是符合百姓訴求的重大民生工程。隨著經濟社會的不斷發展，傳統的進城務工人員、農民工的觀念也發生了變化，實現了由過去的“進城掙錢、回鄉生活”到“進城發展、實現自我”的根本性轉變。他們向往城市的生活、向往城市的發展空間，渴望被城市包容、被城市接受，渴望成為真真正正的市民，渴望通過更大的舞臺實現自身的價值追求。因此，推動農業轉移人口市民化，最大程度上滿足廣大農業轉移人口的市民化愿望，對于維護社會的和諧穩定有著重要的意義。

第三，推動農業轉移人口市民化可以倒逼現代農業的快速發展。長期以來，我國大量的農民被過多的束縛在農村、農業上，然而耕地是有限的、農村也不是社會的全部，隨著人口特別是農村人口規模的不斷擴張，有限的耕地和農村難以承載過多的農業人口，客觀上造成了農業生產率的低下狀況一直未能得到全面的、根本性的改善。因此，必須加快推動農業轉移人口市民化，讓更多的農民從土地上解放出來，從事非農業的生產活動，倒逼現代農業的快速發展，最大程度上提高農業的生產效率。

最后，推動農業轉移人口市民化是兌現省委省政府承諾的關鍵舉措。目前，山西省“十三五”的藍圖已經勾畫，既是全省上下未來五年共同的行動綱領，又是省委省政府對全省人民的莊嚴承諾，一個一個的宏偉目標等待著五年后全省人民的監督和考核。其中，明確提出到2020年要實現300萬農業人口市民化，戶籍城鎮化率要達到45.4%，因此推動農業轉移人口市民化，努力提高我省的戶籍城鎮化率，是兌現省委省政府承諾的關鍵舉措。

四、農業轉移人口市民化成本測算

準確把握山西省農業轉移人口市民化的成本，是構建合理的成本分擔機制，部署與我省經濟社會發展水平相適應的市民化步驟與進程的重要依據。

（一）基本要求

測算山西省農業轉移人口市民化的成本要符合以下基本要求：

首先，全面覆蓋。在測算過程中要全面考慮我省農業轉移人口的多樣化現狀，既有純農業的人口，又有城中村的群體；既有轉移到大城市、市中心的需求，又有轉移到小城市、小城鎮、城市郊區的需求；既有勞動力人口的轉移，又有隨遷子女、老齡人口的轉移；既有……，又有……，要把可能涉及到的情況盡可能充分的考慮，確保測算結果最大程度上符合我省實際。

其次，大膽假設。由于農業轉移人口實際情況的多樣性和復雜性，測算過程涉及到大量的數據收集，其中有些數據在現有統計年鑒或相關部門數據中有統一的收集口徑，能得到比較準確的體現，但很多未體現的數據受客觀條件的限制，很難甚至是不可能完全采集到。因此，要將數據采集主要放在主要人群、重點樣本上，對于其他情況要大膽假設，賦予合理的權重即可。

最后，靜動結合。在農業轉移人口市民化六大領域的成本中，有些成本屬于靜態、一次性的（如購買住房），有些成本屬于動態、逐年投入的（如基礎設施維護、教育等）。因此，測算模型的設計要盡可能考慮動態的部分，簡單的算術計算會造成結果與實際在一定程度上的偏離。

（二）成本測算

1.基礎設施成本。可定義為政府應對城鎮人口增加而在市政公用設施建設、維護方面的新增資金投入。根據基礎設施成本的定義，可采用計算公式如下：

基礎設施成本=■

為了有效測度基礎設施成本，可構建回歸模型如下：

inft=β0+β1Upopt+ut（1）

其中，inft表示市政基礎設施建設、維護投入；Upop表示城鎮人口數；β1表示在其他變量不變時，城鎮人口每增加一人，需要政府在市政公用設施建設、維護方面的資金投入。根據2014年山西省城鎮人口數據，可預測2014年山西省農業轉移人口市民化的基礎設施成本為11827元。

2.公共服務管理成本。從財政角度，農業轉移人口市民化的公共服務管理成本主要變現為城鄉之間的在上述領域的財政支出差額，而非城鎮財政支出的單方面增加。根據公共服務管理成本定義，可采用計算公式如下：

公共服務管理成本=財政城鄉人均公共服務支出差額（不含教育支出）

根據歷年《山西省統計年鑒》和《中國城市建設統計年鑒》，可推算2014年山西省財政城鎮人均公共服務支出10270元，財政農村人均公共服務支出3338元，則2014年山西省農業轉移人口市民化的公共服務成本為6932元。

3.住房成本。住房成本可定義為，政府為農業轉移人口提供保障性住房所需要增加的財政投入及農業轉移人口在城鎮購買商品房而支付的房款費用。根據住房成本定義，可采用計算公式如下：

住房成本（政府）=■×■×■=13354（元）

住房成本（個人）=■+■

+■-600×31.45+（2898.8-1480.5）

=60620（元）

因此，2014年山西省農業轉移人口市民化的住房成本為73974元。

4.教育成本。農業轉移人口市民化的教育成本，主要包括兩個方面：一是促進農業轉移人口在落戶城鎮就業的教育培訓費用；二是隨遷子女在城鎮接受同等義務教育而需要農業轉移人口支付的額外教育費用，及政府額外增加的教育經費投入。根據教育成本定義，可采用計算公式如下：

教育成本（政府）=

=■（幼兒園在園人數

×城鄉幼兒園生均教育經費支出差額+小學在校人數

×小學生均教育經費支出差額+中學在校生人數

×中學生均教育經費支出差額）+■

×勞動力轉移培訓人均投入

教育成本（個人）=城鄉家庭人均教育消費支出差額

根據表7可知，2014年山西省農業轉移人口市民化的教育成本約為553元。

5.社會保障成本。對于農村居民，主要參與城鄉居民養老保險和新型農村合作醫療保險。對于城鎮居民，主要參與城鎮職工基本養老保險、城鄉居民養老保險、城鎮居民醫療保險等。根據社會保障成本定義，可采用計算公式如下：

社會保障成本（個人）=■

其中，popi分別表示0-14歲、15-59歲和60歲以上人口數；Dseci表示社會保險繳費成本差額。根據表9、表10可知，2014年山西省農業轉移人口市民化的社會保障成本個人支付部分為1493元。

6.生活成本。農業轉移人口市民化的生活成本，是指農業轉移人口自身及其家庭市民化后在城鎮維持正常生活水平而額外支付的生活成本，包括在食品、衣著、家庭設備用品及服務、醫療保健、交通和通信、文化娛樂服務等項目上的額外支出。

根據生活成本定義，可采用計算公式如下：

生活成本=城鎮居民家庭平均每人全年消費性支出（不含居住、教育支出）-農村住戶每人平均生活消費支出（不含居住、教育支出）

由表11可知，2014年山西省農業轉移人口市民化的生活成本為5129元。

根據前文對基礎設施建設維護成本、公共服務成本、住房成本、教育成本、社會保障成本、生活成本等分別簡要測算的結果，可以初步推算出山西省農業轉移人口市民化的人均總成本為99908元。

五、加快山西農業轉移人口市民化的措施

（一）加快農村產權制度改革

對多數農業轉移人口而言，市民化的成本過高，遠遠超出可承受的范圍，是制約農業轉移人口市民化進程的主要障礙。因此必須加快農村產權制度改革，建立一個有效的農業轉移人口土地流轉和退出機制。首先，要加快完善農村產權制度，在農業轉移人口實現市民化的過程中，最大程度上保障農業轉移人口的土地承包權、宅基地使用權及集體收益分配權，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農業轉移人口進城落戶的條件。其次，要盡快完善農村土地流轉制度，為農業轉移人口實現資產的資本化提供保障，保障農民土地經營權的合法流轉，推動農業用地的規模化經營。最后，要健全集體收益的分配機制，確保農民依法享有合法的集體收益分配權，消除農業轉移人口市民化后對集體收益分配的擔憂。

（二）加快城鄉二元戶籍制度改革

長期以來城鄉二元的戶籍制度以及與之相匹配的各項社會福利，是制約農業轉移人口市民化進程的頑疾，必須加快戶籍制度改革，建立新型的城鄉統一的戶籍制度。首先，要加快消除戶籍制度導致的農與非農身份的不同，統一登記為居民戶口，同時廢除與之相配套的差別福利制度。其次，加快建立居住證制度，積極推行憑居住證享受與當地城鎮居民同等的公共服務和社會福利，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。最后，要積極開拓吸納農業轉移人口市民化的空間。由于大城市和發達的城鎮生產、生活等條件相對優越，往往容易成為吸納農業轉移人口市民化的主陣地，當同時也造成市民化成本的高企和大城市承載壓力的增加，因此，要積極鼓勵引導廣大農業轉移人口向小城市流動，并在此基礎上逐步實現市民化。

（三）發揮民營經濟和中小微企業的就業吸納作用

農業轉移人口實現市民化后，面臨的首要問題是生存、生活、發展，而解決這些問題最有效的途徑便是取得理想的就業。因此，要重點發揮民營經濟和中小微企業的就業吸納作用，為廣大農業轉移人口提供廣闊的就業空間。首先，要制定和實施更加積極的農業轉移人口就業促進政策，嚴格落實民營經濟發展優惠政策，優化民營企業的發展環境，提升民營企業吸納就業的積極性和能動性。其次，要加強就業技能培訓體系建設，形成全方位參與互動的技能培訓良好局面。最后，要加強農業轉移人口勞動權益保障，確保其不備社會排擠。

（四）開拓公共產品和服務供給渠道

大量的農業轉移人口實現市民化后，直接造成城市公共產品和服務需求的急劇擴大，導致政府的財政負擔大幅增加。因此，要廣泛引導民間社會力量參與到公共產品和服務供給的浪潮中。首先，要在堅持政府主導的前提下，引導和鼓勵社會資本參與公共產品和公共服務項目投資、運營和管理，提高公共產品和公共服務供給能力和效率。其次，要加快探索建立多層次的融資平臺，擴大市場營利組織進入公共服務的渠道。最后，要廣泛利用大量的社會非營利組織，充實公共服務供給隊伍。

（此文為2015年山西省轉型綜改重大課題《山西省農業轉移人口市民化成本分擔機制研究》的階段性研究成果）

參考文獻：

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[4] 劉政永，孫娜.河北省農業轉移人口市民化社會成本分擔機制研究[J].產業與科技論壇，2014年11期

（作者單位：山西省發展和改革委員會宏觀研究院 山西太原 030002，李剛，助理研究員，）

（責編：李雪）