農村土地流轉信托化的法律機制構建

董浩潔　楊宏

摘要 從法律層面厘清了土地流轉信托的概念，明晰了土地流轉信托委托人、信托人及受益人的權利與義務，分析了我國土地流轉信托在實踐中存在的問題，如委托人權利缺乏維護，受托人過失缺乏追究，受益人權利缺乏保障，信托財產缺乏獨立性，政府角色缺乏公立性，金融信貸缺乏暢通性。對此，提出了構建土地流轉信托機制的設想：單獨制定農村土地流轉信托法律法規，加快土地流轉信托確權登記頒證制度，強化政府的宏觀調控職能，建立土地流轉信托基金，加強金融合作，推行農村土地信托責任保險。

關鍵詞 土地流轉；土地信托；委托人；信托模式

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-243-03

Abstract The concept of land transfer trust was clarified from legal perspective， rights and obligations of the trustor， trustee and beneficiary were discussed， existing problems in land transfer trust were analyzed， such as the principal rights lack of maintenance， the trustee negligence lack of accountability， the beneficiary rights lack of protection， trust property lack of independence， government role lack of publicity， financial credit lack of smoothness. The idea of constructing land transfer trust mechanism was proposed： establishing separate rural land transfer trust laws and regulations， accelerating land transfer trust ownership registration certification system， strengthening the government's macrocontrol function， establishing land transfer trust fund， strengthening financial cooperation， implementing liability insurance of rural land trust.

Key words Land circulation； Land trust； Client； Trust model

農村土地流轉是我國歷屆政府關注的重點領域，土地信托化正是與中國特色社會主義市場經濟道路的方向和內涵相一致的、前所未有的新模式和通達的新路徑。土地流轉信托化以“信”為基礎，以“托”為手段，以“三權分離”為原則，依托土地承包經營權進行土地流轉。當前我國多省份土地信托化提速，為提高農村土地生產力，實現農業的規?；a助力，也為深化土地改革尋找到了最好的突破口。筆者從信托法律關系的核心即當事人權利義務出發，分析實踐中信托主體錯位、責任不明確等現實問題，探索構建符合我國農村實際的土地流轉信托法律機制，以推進土地流轉信托良性發展，最大程度上維護農民利益。

1 土地流轉信托的概念

土地流轉信托是指以土地集體所有權和農民土地承包經營權穩定不變并且農村土地農業用途不改變為前提，由委托人以信任關系為基礎，將土地使用權在一定期限內通過簽訂土地承包經營權信托合同移轉給受托人（信托公司），受托人以自己的名義管理、使用該土地或者處分土地的使用權，并將實現的土地收益歸屬于土地信托合同所指定的受益人或者用于特定目的的一種土地流轉行為[1]。

在實踐中，委托人分為第一委托人（即農戶，也就是土地承包經營權人）和第二委托人（通常為地方政府或土地合作社）。信托合同在形式上，當事人是第二委托人和受托人，但實質上，第二委托人代表第一委托人的利益，農戶才是最初和真正意義的委托人。目前各地主要采用政府信托和商業信托兩種模式，核心問題（收益權）的處理上幾乎一致，差別主要在于第二委托人不同。政府信托模式地方政府是形式委托人，以政府信用為基礎，具有較強的公信力[2]。商業信托模式的形式委托人是土地合作社，由農戶將土地經營權入股成立。這兩種模式受益人大多是農戶自身或其指定的親屬。

2 土地信托當事人的權利和義務

2.1 委托人

2.1.1 委托人的權利。委托人是信托財產的所有者。應享有的權利主要包括：

（1）知情權。根據我國《信托法》第20條規定，委托人有權知曉其所委托的土地承包經營權的管理運用、處分及收支情況。也就是說，委托人可以要求受托人對有關委托的事宜做出說明，可以對信托財產賬目進行抄錄、查閱、復制等，可以處理與信托事務有關的各類文件等。

（2）請求權。根據《信托法》第21、22條和《土地承包法》第17條的相關規定，受托人違反信托目的處分信托財產或者因違背管理職責、處理信托事務不當致使信托財產受到損失的，委托人享有請求撤銷不當管理權、恢復原狀權和賠償權；若出現設立信托時未能預見的特別事由，致使信托財產的管理方法不利于實現信托目的或者不符合受益人的利益時，委托人還可以向受托人提出要求調整該信托財產的管理方法，重新管理和處置信托財產。

（3）解任權。

根據《信托法》第23條規定，如果受托人違反信托目的處分信托財產或者管理運用、處分信托財產有重大過失的，委托人有權依照信托文件的規定或者申請人民法院解任受托人。

2.1.2 委托人的義務。委托人也要根據信托合同承擔的義務，比如要向受托人轉移土地承包經營權，要將報酬及時支付給受托人。

2.2 受托人

2.2.1 受托人的權利。受托人是信托財產的管理者，往往是法人，不包括自然人。其所享有的權利主要有：

（1）信托財產獨立管理權。受托人依約管理信托財產后，在信托期限內，委托人即喪失對土地承包經營權的使用和支配權，受托人享有獨立辦理信托事務的權利，不受委托人干涉。如果沒有意外事情發生，委托人不得阻礙受托人履行委托義務，如果委托人干涉受托人管理土地承包經營權，損害了信托財產的收益，委托人必須承擔相應的責任。

（2）信托報酬請求權。委托人要依約向受托人支付報酬，受托人就有相應的報酬請求權，但其同時也要將管理土地承包經營權獲得的收益定期交付給委托人或受益人。

2.2.2 受托人的義務。受托人取得管理土地承包經營權后，要嚴格依照信托合同和法律法規，像管理自己的財產一樣管理信托財產，做到恪盡職守、誠實信用，有責任心，不肆意使用破壞土地，為受益人的最大利益處理信托事務。要盡到如下義務：

（1）信托財產和自身財產分離的義務。受托人對信托財產具有獨立支配權，但同時也要盡獨立管理的義務，即要將信托財產和其固有財產分別管理、分別記賬，不能“混業經營”，否則易出現用土地收益補償自己財產損失的行為，從而嚴重損害委托人和受益人的合法權益，甚至會給其他利害關系人造成的損失承擔連帶損害賠償責任。

（2）親自管理的義務。受托人應當自己處理信托事務，獨立管理信托財產既是權利也是義務，如果受托人沒有親自管理土地承包經營權，而是交由其他人處理信托財產，這種做法與委托人意愿相違背。但信托文件另有規定或者有不得已事由的，可以委托他人代為處理，但要對他人處理信托事務的行為承擔責任。

2.3 受益人

受益人，顧名思義就是依據信托合同，通過信托關系可獲得信托財產收益的人。受益人只能行使受益權，但沒有管理和處分信托財產的權利。受益人可自行決定請求獲得收益或請求放棄獲得收益，委托人或受托人無權干涉。

3 我國土地流轉信托在實踐中存在的問題

3.1 委托人權利缺乏維護 土地流轉委托人享有知情權，可以了解土地的經營管理情況，受托人也應盡定期履行告知義務，將信托財產的管理運用、處分及收支情況報告委托人。而在實踐中，受托人對告知義務的履行不盡人意，委托人對自己的權利又認識不足，就獲知信息的途徑、方法不熟知，導致知情權無法充分實現。即使《信托法》規定了委托人享有各種請求權，而當土地信托不符合委托人利益，請求受托人調整管理方法時，卻容易遇到一定程度的障礙，如易被擁有專業知識的人利用說服或者受到公權力的侵害；或當委托人請求賠償時，又會陷入舉證難的困境，因為委托人只有能夠證明受托人對損害發生有不可推卸的責任，才可以要求受托人對其損害進行賠償，若不能證明受托人有故意或者過失而導致損害發生的可能時，只能在信托合同以外就損失單獨向第三方追償[3]。

3.2 受托人過失責任缺乏追究

在法律和土地信托合同規定的權限內，受托人應盡善良管理人義務，但其在處理信托事務中會存在不忠實以及缺乏勤勉的道德風險[4]，如為了自身利益最大化，可能大量使用化肥等短期內難以發現卻有損土地長期耕種的行為，委托人再次遇到賠償困境；即使法律判定受托人賠償委托人經濟損失，根據信托財產的獨立性原則，信托責任具有有限性，即在信托法律關系中，當事人因信托行為而產生的債務責任，僅以信托財產為限。目前政府對土地流轉采取的態度是支持和鼓勵，甚至還有一定的稅收優惠和政策補貼，這種公益性質對受托人的責任追究并不嚴格，僅以其“重大過失”作為賠償依據。受托人制裁措施不力，直接影響到受益人權利的實現和委托人利益的賠償。

3.3 受益人權利缺乏保障

由于農業生產受自然環境影響較大，農業產業風險性較高，難以形成持續穩定的盈利能力。那么，以農業盈利為核心的土地流轉信托，盈利主要依靠于信托公司的資金實力和農業公司的運營管理能力。若資金短缺、經營有誤，或即使沒有過錯的情況下如遇自然災害等情況造成信托財產的損失，受托人僅就其信托財產作為破產財產向受益人（農戶）償還債務[4]。這就意味著農民權利被侵害時，請求賠償的方法和途徑是徒勞和模糊的，預期的信托收益可能會因為受托人經營的失敗化為泡影。目前迫切需要解決的問題還在于，我國農民的主要生活支撐是農村土地承包經營權和農村宅基地的使用權，一個解決吃的問題，一個解決住的問題，那么農戶參與土地流轉信托后，如何在農民身份不變的情形下保障農戶的收入來源、解決農戶的住房問題，這需要政府、社會、農戶全員參與，多方聯動，出臺相關配套政策。

3.4 信托財產缺乏獨立性

信托財產的獨立性是信托制度的獨特之處。土地承包經營權一旦被設立為信托財產，即獨立于土地承包人或受益人，也獨立于受托人，該財產與受托人自有財產相區別，不得混同。在實踐中，如果受托人主觀惡意將信托財產與其固有財產相混同，或與委托人惡意串通來損害債權人利益，則更加無法保障信托財產的獨立性，同時侵害信托財產[5]。

3.5 政府角色缺乏公立性

在各試點地區普遍采用的政府信托模式中，地方政府身擔雙任，與農戶之間是受托人角色，與信托公司之間又是委托人角色，一方面是“運動員”，另一方面又是“裁判員”，免不了干涉交易主體的使用權、處置權和收益分配權。若發生處置土地導致信托收益減損的情形，農戶追究的責任主體應該是政府還是信托機構無法確定，地方政府還很有可能將責任推諉于信托公司。委托人或受益人面對此種情形，其自身的救濟手段處于被空心化的危險狀態[6]，易導致或加重政府信任危機。因此，必須在“信托原則”的指導下，改政府“主導”為“引導”，變“參與者”為“服務者”，培育農戶入股方式的商業信托模式或建立由政府扶持的具有公益性的信托中介組織。

3.6 金融信貸缺乏暢通性

土地流轉信托除了實現農業土地合理、高效的流轉目標，還希望通過配套融資來推動流轉土地的開發和利用，實現資本與農業土地資源的有機結合，解決農業行業融資難的問題。但是由于土地確權工作的滯后，農戶無法辦理有效產權證的移轉手續，這就意味著信托企業無法通過銀行進行土地承包權的質押貸款。另一方面在對農村土地進行規?；跏颊頃r，需要信托公司先期很高的投入，如果投入之后就相當于是沉沒成本，并且土地的回收存在很高的機會成本[7]，沒有哪家企業愿意去進行土地的整理，而更傾向于經營已經規?；磉^的土地。沒有優惠的信貸支持，信托企業不僅在初始投資而且在后續融資機制中易出現資金鏈的中斷，運營成本風險加大，最終損害受益人的利益，這已成為土地流轉信托持續發展的資金瓶頸。

4 構建土地流轉信托機制的設想

4.1 完善農村土地流轉信托法律法規

首先，單獨制定農村土地流轉信托法律法規，旨在進行專門化、系統化的調整，確保土地流轉信托有法可依。建立利益保障機制，突出信托人（農戶）的自主自愿，不強權，保護土地信托當事人如農戶、信托公司、農業企業或種植大戶、受益人的權益；明確界定信托各方主體的權利義務，建立信托財產流轉價格、質量評價與認定標準，規范信托合同內容；對受托人資格審查、準入條件、違反審慎投資義務的責任、監察、處罰等細化規定。

其次，還應對《農村土地承包法》《土地管理法》等相關法律法規進行適度修改和調整，使法律法規之間做到全方位、多層次的無縫對接，以法律手段規范信托當事人和政府的行為，尤其是對受托人（信托公司）獲得土地承包經營權后的法律地位作進一步解釋和明確賦予農民穩定的土地使用權，保障農村土地處分權和收益權的實現，為土地承包經營權的流轉信托化提供良好的制度環境。第三，增加行業監督規范。發揮信托行業協會的作用，規范受托人土地信托行為，提升信托企業服務意識和專業水準。

4.2 加快土地流轉信托確權登記頒證制度

農村土地確權登記頒證工作是推進土地流轉信托的基本前提之一，各級地方政府應當做好土地流轉信托等有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉登記、利益關系協調等服務，避免和減少流轉中損害農民權益的現象。

第一，普及信托理念，宣傳信托法律政策。讓農民認識到信托對于增加收入的積極作用，提高參與土地流轉信托的積極性；同時增強農民的權利意識，為土地流轉信托化的推廣打牢堅實的群眾基礎。

第二，確定土地登記機關，細化登記內容。建議由縣級以上農業行政管理部門作為登記機關，具體負責土地承包經營權信托的設定和流轉工作，以方便登記、查詢、管理和監督；同時，細化和明確土地信托登記的范圍和內容，如應包括信托委托人、受托人、受益人的姓名、住所、聯系方式以及各自的職責權利和相關利益分配，信托財產的等級、質量、用途、位置、面積、土地承包經營權的剩余年限以及經營管理方式等，保障交易安全。

第三，制定具有可操作性的信托登記程序，頒發統一標準權證。首先，要求當事人提交申請資料的完整和齊備。其次，強化登記機關審核資料的嚴謹，突出服務性，即要在法定期限內告知當事人受理并完成登記工作；拒絕受理的，應告知當事人具體原因并提供行政救濟的法律途徑。要符合完備的法律形式要件，頒發統一標準的土地承包經營權證和土地他項權利證明書。

4.3 強化政府的宏觀調控職能

政府部門應積極實現職能的轉變，由單純的“管理者”轉變為“管理者與服務者”并重，在土地流轉信托化中發揮指導、引導、監督作用。

第一，建立合理的政府調控機制[8]。政府部門應以服務為宗旨為土地流轉信托提供保障，而不是以行政命令的形式對市場進行干預。應保證社會公共利益，加強信托土地“非農化”“非糧化”的管理，確保農業用地底線和糧食安全，強化對農業用地特別是優等農業用地的保護；通過農業管理部門登記制度的登記信息，了解土地流轉動態；將土地流轉過程中的價值爭議交由第三方判定，避免價格波動向市場傳遞錯誤信息；政府應承擔土地抵押貸款中的風險評估與控制職能[9]。

第二，加大政策引導機制。政府部門應加大對農村土地信托的政策支持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面提供便利和優惠，鼓勵農民參與農村土地信托[10]；擴大老年農民退養補助制度的試點范圍，給年齡在55歲以上的農民一次性發放“離農終身補貼”，鼓勵他們離開農業，提供更多的土地擴大土地經營規模，鼓勵部分青年農民到工業、服務業去投資或就業，政府給予獎勵性的賠償和補助，等等[11]。

第三，調整農業財政資金結構。國家涉農項目資金和各地財政資金要重點投向完善農田水利、道路等基礎建設，支持農村土地綜合整治項目。運用財政補貼、貼息、擔保等措施鼓勵土地有效流轉，對開展規模經營的農戶根據不同的連片經營面積、種植作物給予不同的補貼[12]。

4.4 建立土地流轉信托基金 信托公司可嘗試建立土地流轉信托基金，為流轉土地承包企業、專業合作社、家庭農場等提供技術、銷售、農事服務等全方位的服務和資金支持，打造包括信托土地、農業生產訂單、農產品加工、金融支持、農業保險、農事服務、產品銷售、技術支持等環節在內的農業生產要素平臺?；鹂梢詠碓从谛磐胸敭a取得的收益累積、金融機構信貸資金、財政撥款等，還可以通過建立土地信托銀行，嘗試發行份額化、標準化的“土地流轉受益憑證”， 實現土地流轉信托的證券化[2]，獲得長期的、穩定的、低成本資金。

44卷5期 董浩潔等 農村土地流轉信托化的法律機制構建

4.5 加強金融合作

通過將農村信用社改為農商銀行，更好地服務于土地信托工作；開展金融機構之間的異質化服務，有利于提高金融機構信托專業化水平，提升金融系統整體服務能力；擴大抵押擔保范圍，如充分利用現行農村政策，創新農民承包土地經營權、土地信托受益權質押擔保貸款，可以解決當前農村抵押品欠缺和不足的現狀；發揮農業龍頭企業和農村經濟合作組織的作用，探索“公司+專業組織+農戶”等農業供應鏈融資服務模式；針對農業產業的弱質性，開發“信貸+保險”產品[12]，均可以達到金融機構和信托企業互利雙贏的效果。

4.6 推行農村信托土地責任保險

責任保險又被稱為第三人保險，是在被保險人需對第三人承擔損害賠償責任時，由保險人負擔補償責任的保險制度。在農村土地信托流轉中構建責任保險，即以受托人為投保人，當其違反善良管理人的注意義務及管理職責，給信托人造成損害賠償責任時，由保險人承擔補償責任，其目的在于及時地使信托人或受益人獲得損害賠償，同時分散受托人責任風險。

5 結語

總之，農村土地信托制度的實施，是與我國的國情要求相一致的，有利于實現農業規模化生產，但在制定和推廣農村土地信托制度時，要全面考慮我國各地農村的實際情況，不能采用強制的方式，要做到循序漸進，因地制宜，讓土地信托制度發揮最大的作用，農民的利益獲得最大程度的維護。

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