中外新型農業經營主體對比及發展建議

楊培　張楠　王磊　趙海燕

摘要 通過中外新型農業經營主體的對比，發現我國新型農業經營主體在經營規模、從業人員素質、專業化和綜合化水平、政策扶持力度等方面與發達國家存在較大差距。對此，借鑒國外成功經驗，提出了促進我國新型農業經營主體發展的建議：加快和完善農村土地流轉，通過多種形式培育新型職業農民，健全農村社會化服務體系，加大對農業經營主體的政策扶持力度。

關鍵詞 家庭農場；合作社；農業企業；土地流轉

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-246-04

Abstract Comparison of Chinese and foreign agricultural management body shows that there is a big difference between Chinas new agricultural management body and that of developed countries， especially in the business scale， personnel quality， professional and comprehensive level， policy support. By referring to foreign successful experience， suggestions for promoting development of Chinas new agricultural management body were put forward： speeding up and perfecting rural land transfer， cultivating new professional farmers through various forms， improving rural social service system， strengthening policy support degree for agricultural management body.

Key words Family farm； Cooperatives； Agricultural enterprises； Land transfer

2015年11月國務院頒布的《深化農村改革綜合性實施方案》提出，健全新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系等，促進農業經營制度改革，而新型農業經營主體作為我國新型農業經營體系的重要組成部分，對完善我國農村基本經營制度，深化農村改革起著舉足輕重的作用，是我國農業現代化的主導力量[1]。在新型農業經營主體中，專業大戶和家庭農場是農業生產的基本主體，農民合作社為生產經營主體提供社會化服務，龍頭企業是農產品加工和流通領域的基本主體[2]，但與國外發達國家相比差距較大。我國農業經營主體中傳統的家庭分散經營戶數多，經營耕地面積小，效益低下；發達國家家庭農場數量多，農民合作組織普遍，每個家庭農場經營土地面積大，農業單產高，農民合作組織聯合程度高[3]。

新型農業經營主體作為一種新的農業組織形式，土地規模、勞動力素質、政策扶持等基本要素在促進其發展的過程中顯得愈加重要[4]。目前國內學術界對新型農業經營主體主要集中在特點、功能等方面，而對于國內外新型農業經營主體要素對比研究較少，筆者通過中外新型農業經營主體要素的對比研究，在我國“農情”的基礎上，借鑒國外發展的成功經驗，從提高經營者主體的規模化水平、完善社會化服務體系、加強政策扶持力度等方面，為我國發展新型農業經營主體提供一定的理論支撐。

1 中外新型農業經營主體對比

1.1 經營規模大小不一 規模效應理論的倒“U”形曲線說明在農業勞動生產中，農業經營效益的高低與土地、資金、設備等基本要素的投入呈現先正后負的數量關系，經營規模越大所面臨的風險就越大，經營規模小所帶來的邊際效用就小，為獲得最大的效用，關鍵在于“度”的把握。尤其作為弱質型產業的農業經營主體而言，經營規模的大小更是難以把握。

由于國外農業現代化水平高，目前其農業經營主體規模普遍實現了“大度”化經營，而我國正處于傳統農業向現代農業的轉型階段，經營主體規模正由“小度化”向“適度化”轉變。以家庭農場為例，國外農場經營面積少則幾十公頃，多則上千公頃，加拿大10%的家庭農場的經營面積在500 hm2以上，美國6%的農場面積達到800 hm2以上，德國家庭農場經營一般為70 hm2，俄羅斯家庭農場在50 hm2左右，法國各類家庭農場平均面積42 hm2，而2012年我國家庭農場的平均規模為14.6 hm2，是我國當年人均耕地面積的27倍[5]。從表1可以看出，國外家庭農場面積是我國家庭農場面積的2～21倍不等，國內外家庭農場經營規模相差甚大。

究其原因，首先受地理地形因素的影響，國外家庭農場的用地規模普遍大于我國。上述國外地區的地理特征均以大規模的平原為主，其中美國可耕地面積居世界第一，為家庭農場的規模化發展提供先天條件。而我國各種地形交錯分布，南方多丘陵，北方多山地，平原地塊較為分散，經營主體只能根據地區的差異發展適度規模化經營，這就從根本上決定了國內外家庭農場規模的差異。

其次是土地制度，國外的土地市場化程度高，國內的土地正處于流轉階段。美國土地屬于私有制，土地可以作為商品在市場上進行買賣，家庭農場主通過土地租賃市場獲得土地經營權[6]。土地交易的市場化不僅能使農場主靈活調整土地經營規模，而且可以通過土地交易避免市場波動帶來的巨大風險。與之相比較，我國農村土地屬于公有制（集體所有），經營主體通過承包獲得土地，近年來國家鼓勵土地向種養大戶和家庭農場流轉[7]，經營權、使用權、所有權的“三權分置”在一定程度上實現了農戶的規模經營，但使得土地權屬模糊，加之土地管理有待規范，家庭農場的規模化發展遲緩。

農業經營方式差異是國內外經營主體規模差距大的主要原因之一，國外農業已是“現代化完成”階段，我國正處于“現代化轉型”階段。美國是世界上農業最發達國家之一，其農業生產技術和生產方式世界遙遙領先，家庭農場的規模化和專業化經營在確保農產品標準化和批量化生產的同時，也提高了農場生產效率和管理水平。目前我國農業現代化水平正逐步提升，但與發達國家仍差距甚大，農業經營方式仍以傳統的小規模散戶為主，同時受多重因素制約，農業機械只停留在輕、小水平，大型農業機械設備利用率較低。

1.2 經營主體素質高低不一 經營主體的素質關系著農業經營效率的高低。人力資本理論認為農民素質對于傳統農業改造具有重要價值[8]，主要是因為具備較高素質的經營主體會綜合運用科學文化、法制意識、經營管理能力、道德情感以及政治參與等多方面優勢，將其直接作用到農業生產經營活動的各個環節，在提高農業生產水平和勞動生產率的同時，確保農業經營活動的高效益運行。

國外的農業已處于發達階段，而我國的農業正處于發展中階段，主要在于農業生產力的差距大，數據表明國內外農業經營主體文化素質相差甚遠是導致生產力水平差距大的首要原因。日本農民高中畢業的占75%，荷蘭90%的農民受過中等教育，德國70%以上受過農業職業教育，英國78%的農民受過大學、中學及良好的職業技術教育。《中國農村統計年鑒》顯示，2013年我國農村勞動力初中及初中以下文化程度的占84.4%，其中山東、河南、四川等幾個農業大省中農村居民家庭勞動力文化程度在中專及以上學歷僅在5%左右（表2），這就意味著我國新型農業經營主體的技能素質和科學文化素質遠低于發達國家。

農業經營主體素質的高低究其原因是農民教育和就業觀念不同導致的。

就教育性質而言，國外發達國家對農民開展職業型培訓，而我國對農民開展工程型培訓。日本的職業農民教育從高中畢業生開始，通過3～4年的學習、實踐，使其成為合格的農民。歐洲國家的教育針對不同階段的農民分別采取普通教育、職業教育和成人教育等多類型教育形式。改革開放以來，我國對農民的培訓先后有“綠色證書”工程、“陽光”工程、“雨露計劃”、“溫暖”工程和“藍色證書”工程，及現在的“青年”工程[9]，教育雖取得了一定的成效，但由于培訓的短期性和形式化，以及政府、學校、科研單位、農業培訓機構等各培訓主體之間工作的嚴重脫節，使得教育效果不顯著。

教育性質的差異是導致農業經營主體素質差異的客觀因素，而國內外對“農業”“農村”“農民”就業觀念懸殊則是主觀原因。在發達國家，農業生產經營活動是一件世代相傳的崇高事業，且農業準入門檻高，必須是通過職業教育考核或者擁有多年的農業生產經驗的人才能從事該行業。在我國，由于長期以來城鄉經濟的二元制結構使得人們對于農業職業的歧視觀念根深蒂固[10]，而受過農業中高等職業教育的人才通常不從事相關領域工作。另外，隨著城鎮化進程的加快，農村大量青壯年勞動力涌入城市，導致農村人力資源單薄，經營主體仍以低文化的農村勞動力為主。

1.3 專業化和綜合化水平不一 專業化和綜合化是新型農業經營主體的重要特征，是衡量一國經營主體發展狀況的標準之一[11]。農業專業化與綜合化有著本質的區別，前者強調農業經營主體從事某一生產經營活動的深度，注重勞動種類和勞動對象的差異化特征，后者強調農業經營主體從事某一生產經營活動的廣度，注重勞動種類和勞動對象的同質化特征，二者的生產效率和經營效益均高于其他經營主體，是我國實現農業現代化的重要載體。

農業合作社是體現農業專業化和綜合化的主要經營主體，而國外農業合作社以綜合性合作社為主，我國主要以專業性合作社為主。以日本農協為例[12]，綜合農協具有生產指導，集中采購，統一銷售，信貸支持，社會服務，權益保障等功能，它是真正服務于農民的組織，為農民的生產和生活提供各種服務，在農村擁有著廣泛而雄厚的群眾基礎，因此為農協各類業務能順利展開提供了保障，具有較高的工作效率和經營效益。目前我國的農民專業合作社主要提供以種植業和養殖業為主相關服務，服務領域涉及農產品的生產、加工、銷售等環節，而對農業產業鏈條的“一條龍”服務較少，更加細化的勞動分工使得工作效率不佳，經營效益不高。

國外合作社以服務為宗旨，我國合作社的服務理念還比較淡薄。在日本，加入農協的農民不僅可以購買農協提供的生產資料，農業設施，同樣可以得到農業生產、農產品加工、營銷、信貸和保險方面的指導和服務，同時享受農業協會提供生存、生活咨詢和醫療服務，農民基層合作社為農民的生產和生活帶來了極大的便利和好處。與日本農協提供的服務相比，我國農民專業合作社提供的服務范圍較小，由于合作社是一個對外盈利而對內非盈利的特殊組織，又加上農業生產和市場適應的弱質性特征，使得合作社發展并非一帆風順，“服務型”合作社逐漸演變為“營利型”合作社，致使一些合作社“名存實亡”，農民并不能從合作社獲得實質性的利益和幫助，加上合作社自身的經營管理缺乏科學性，合作社的經營效益不容樂觀。

1.4 政策扶持力度及方式大小不一 國家的政策支持與客觀農業經營環境發展狀態相融合，為新型農業經營主體的發展起到了政策導向和扶持作用。

從政策扶持力度來看，國外發達國家的采取“法律+政策”雙扶持，扶持力度遠大于我國。以農業企業為例，韓國從《農業漁村發展特別措施法》允許通過收購農業用地或收購農業組織的土地所有權，到《農業用地法》中公司采購和租賃土地得到法律許可，同時通過政府補貼和貸款補貼來支持農業企業發展，寬松的政策環境使農業企業成為韓國農業經營主體一支重要力量。相較之下，隨著我國農業現代化進程的加快，國家對農業企業的重視度逐步加大，如2012年頒布的《關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》，進一步明確了扶持龍頭企業發展的政策措施，涉及保障農產品供給和食品安全、農業產業優化升級、完善農產品市場體系、增加區域經濟實力、增強企業技術創新、提升農業開放水平等領域，為我國農業企業的發展和壯大提供了廣闊的發展空間。

從政策扶持方式來看，國外對農業實行選擇性補貼，而我國的補貼更偏向于普惠性。在國外，獲得國家補貼須符合一定的條件，比如法國，農戶獲得國家補貼經營土地不能低于20 hm2，同時有5年項目發展規劃、預期收入等相關計劃等。與之相比，我國目前采取的是普惠制的扶持政策[13]，如對農業補貼主體要求標準和審核力度不高，以土地承包為例，目前是按原始承包土地的數量進行補貼，隨著農村勞動力的轉移，外出人員將土地臨時委托給他人種植，形成了“種田人沒補貼、不種田人拿補貼”的現象[14]，嚴重阻礙土地流轉的進程，挫敗種田人的積極性，沒有實現補貼的真正目的。

農業政策扶持力度和方式的不同主要是由國內外農業發展的不同階段決定的。國外發達國家已經補入農業現代化階段，擁有一系列健全的農業補貼和法律保障體系，已達到高度補貼、精準保障的程度。而我國農業正處于“發展中”階段，從2002年中共十六大提出“以工補農、以城帶鄉”以來，國家對于農業的扶持力度逐步擴大，“綠箱”政策、“黃箱”政策的實施逐步確保了農民利益[15]，但由于政策實施的階段性特征較強，與發達國家的相比仍有待完善。隨著“十三五”計劃深化農村改革方案的提出，新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系也將逐步得到發展和完善。

2 我國新型農業經營主體發展政策建議

2.1 加快和完善農村土地流轉 加快農村土地流轉效率，確保新型農業經營主體的適度規模經營。中央要求“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。各地區可根據農業土地經營狀況和農業主體的發展需求，在土地充分確權的基礎上，規范市場，采取多形式的土地流轉方式[16]，通過搭建土地流轉信息平臺，引導土地承包經營權向生產和經營能手集中；通過規范土地流轉行為，健全土地流轉程序，建立土地流轉管理監督機制，確保土地流轉雙方的權利和權益；綜合運用服務手段，加強農村土地流轉服務組織建設，實現土地的長期流轉。

2.2 多形式化培育新型職業農民 “以人為本”的生產力發展是科學發展的必然要求，提高農業勞動力素質是科教興農的必然要求。培養新型職業農民，實行人才強農戰略。一方面培養農民中的領導者和帶頭人。對一些農村能人、種養大戶、科技示范家庭農場主等進行重點培養，使其成為推動每個人致富，促進當地農村的發展的領導者和帶頭人。同時加強農民職業培訓，發展農業職業教育，創新農業技術培訓的組織形式[17]，以滿足農民發展的需要。另一方面要積極引導就業群體觀念的轉變，擴大新型職業農民的主要來源。從社會保障、項目支持、金融服務、土地轉讓、政府補貼等方面，創造良好的農業就業環境，吸引 “企業家投資農業”“農民工返鄉創業”，鼓勵“草根創業學生”涌向農村就業。

2.3 健全農村社會化服務體系 新型農業經營主體的發展，需要健全的農業社會化服務體系做保障。培育和發展多類型的農業社會化服務主體，如農業服務團隊、合作社服務公司或種植類服務組織、養殖類服務組織等一系列專業化服務組織和綜合化服務組織。拓寬農業服務領域，延長服務產業鏈條，尤其是加強農業加工、存儲、包裝、品牌創建和推廣、農業綜合信息服務等[18]，做到綜合化服務和專業化服務相統一。加強農業經營主體的服務意識，增強農民專業合作社、農業協會和農業企業以及各級農業部門服務農業、服務農民、服務農村的意識，積極落實國家的各項優惠政策，為新型農業經營主體的發展創造良好的發展環境。借鑒發達國家行業協會監督管理制度，確保農業服務的順利開展，維護農業服務市場的穩定發展。

2.4 加大對農業經營主體的政策扶持力度 2013 年中央一號文件提出“新增補貼向主產區和優勢產區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜”。可以借鑒發達國家的經驗，國家農業普惠制補貼對可適當變成條件性扶持[19]，鼓勵和支持有基礎的、有前景的新型農業經營主體，鼓勵符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目，新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜。探索各級農業行政主管部門和地方財政資金分配改革，一定條件下建立符合地區特色的扶持政策。補貼類型和補貼方式可以“因材施補”，根據各主體的土地面積、業務規模、產品類型等給予相應補貼[20]。各地區依據實際情況，在年度建設用地指標中可單列一定比例專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施，綜合運用貨幣和財稅政策工具，金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸、保險機制，對農民合作社、農業服務業務組織、農業企業采取農業稅收、農業資源價格等優惠措施，對于農業科研單位采取技術創新補貼和市場開拓補貼等，使扶持政策變得更加公開、公平、公正。

3 結語

中外新型農業經營主體對比顯示，我國農業經營主體在經營規模、經營主體素質、專業化和綜合化水平及政策扶持力度上和國外存在較大的差距。為了彌補這些差距，應借鑒國外成功經驗并結合我國具體國情，從加快土地流轉、培育新型農民、健全社會化服務體系、加大政策扶持力度著手，更好地促進我國新型農業經營主體的發展，提高農業生產效率。

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