《旅游法》實施背景下黃金周景區經營管理對策研究

馬曉路　張哲樂　黃磊

摘要 分析《旅游法》的頒布和實施對旅游景區的經營和管理存在的影響及對整治黃金周期間景區存在制度約束，為黃金周景區的經營管理提供了4項建議：計算科學合理的景區旅游容量、探討有效的分流客源的方法、加強對游客安全工作的預警機制、探尋擺脫“門票經濟”的依賴途徑，以期使景區的經營管理日趨完善，促進黃金周旅游市場和諧有序發展。

關鍵詞 旅游法；黃金周；旅游景區；管理；對策

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-292-02

Abstract The effects of promulgation and implementation of tourism law on the management of scenic spots were analyzed， especially for the main problems that exist during the Golden Week. Four suggestions for the management of Golden Week tourist attractions were proposed： calculating scientific and reasonable scenic tourist capacity， exploring the effective method of dividing source， strengthening the early warning mechanism for the safety of tourists， searching ways to get rid of the “ticket economy”， so as to make more perfect management of scenic spots， and promote the harmonious and orderly development of Golden Week tourism market.

Key words Tourism law； Golden Week； Tourist attraction； Management； Countermeasures

2013年10月1日《旅游法》正式實施，對旅游者、旅游規劃與促進、旅游經營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監督管理、旅游糾紛處理、旅游法律責任等相關內容作了全面、科學的規定。其中對景區超過最大承載量接待旅游者、景區對旅游者負有的安全責任及景區門票價格等問題進行的規定對黃金周期間景區擁堵、游客安全事故及環境嚴重破壞、門票漲價等突出問題給予了制度上的約束，對促進我國旅游業全面協調可持續發展具有重大意義，旅游秩序進一步得到了規范。但是，《旅游法》實施之后，黃金周期間旅游市場仍然存在一些問題，《旅游法》實施的規范作用還需進一步提高，景區經營管理的有效性也面臨一定挑戰。因此，筆者分析《旅游法》對黃金周景區帶來的影響，從景區經營管理的角度進行探討，旨在為完善景區經營管理，促進黃金周旅游市場和諧有序發展提供借鑒。

1 《旅游法》對黃金周景區經營管理的影響分析

1.1 “景區最大承載量”的規定未能解決黃金周擁堵問題

雖然《旅游法》第四十五條規定了景區不得超過最大承載量接待游客[1]，然而，2013年“十·一”黃金周的情況卻未得到明顯改善，部分景區未嚴格按照最大承載量接待游客，例如，《旅游法》出臺后，九寨溝設定的最佳游客接待量為2.8萬人，最高游客接待量是4.1萬人，但2013年“十·一”黃金周期間，九寨溝游客在10月4、5日每天均達到5萬多人。大部分景區雖然按照最大承載量進行接待，但是在黃金周期間存在的游客體驗度降低、景區環境遭受破壞問題仍然沒有得到明顯改善。業內人士分析發現這項規定存在如下問題：

1.1.1 核定最大承載量的主體不確定。《旅游法》規定景區最大承載量的核定部門為景區的主管部門，而就目前而言，景區主管部門分多個級別，有當地人民政府主管、文化部門主管、文物部門主管、建設部門主管、城管部門主管、旅游部門主管等多種類型，使得景區最大承載量的核準工作也變得復雜。在現實的操作層面，最大承載量將由景區自身或者其他專業機構進行評估、測算得出，然后交由景區主管部門進行審核確定，由此可見，景區自身將擁有對游客承載量的最初設定權，相關景區主管部門如何科學合理的承擔“核定”職責，尚需進一步明確。

1.1.2 核定最大承載量的計算標準不一。目前主要有兩個標準涉及旅游容量測算的問題。分別是《風景名勝區規劃規范》和《自然保護區生態旅游規劃技術規程》，這兩個規范給出了風景名勝區和自然保護區的旅游容量測算規范，并不能囊括旅游區的所有用地或是資源類型。而很多景區的游客承載量與政府公布的游客承載量也有很大出入。

1.1.3 違法行為的舉證困難。《旅游法》第一百零五條還規定，“景區在旅游者數量可能達到最大承載量時，未依照本法規定公告或者未向當地人民政府報告，未及時采取疏導、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅游者的，由景區主管部門責令改正，情節嚴重的，責令停業整頓一個月至六個月”。景區的最大承載量雖然規定要向社會公布，但實時數據由景區掌握，每天進入景區的游客數量只有景區方面清楚。因此，除非景區主動上報，監管部門難以對景區超負荷運營進行及時處理，也極少有游客會因為景區內游人過多而投訴的案例。與強迫購物、零負團費等投訴熱點相比，“景區超負荷”對游客切身利益的影響相對比較隱性，因此問題在游客面前暴露得不是特別明顯。

1.1.4 旅游者對景區承載量的反應較冷淡。相關研究[2-3]表明，與各個景區公布承載量的積極態度相比，游客的反應顯得有些“冷淡”。對景區的承載量并不關心，對承載量的核定方式及結果持懷疑態度。

1.2 “限定景區門票價格”等規定在一定程度上遏制了景區門票隨意漲價 《旅游法》出臺前，景區門票價格隨意上漲的現象屢見不鮮，各大漲價景區籍由“景點擴建、提升服務、成本上升”的原因，頻頻漲價， 到2007年國家發改委下發通知規定“旅游景區門票價格的調整頻次不低于3年”之后，不但未能阻止景區門票漲價的步伐，而且使其身陷“三年必漲”的怪圈。2012年“五·一”小長假前夕，國內各景區門票“瘋漲”， 2013年4月，湖南鳳凰古城開始收取148元門票的做法更是引發各方熱議。有媒體對全國（不含港澳臺）130家5A級景區的旺季門票價格進行統計發現，其中近半數景區門票已超百元，超過一成的景區門票超過200元。每到“五·一”“十·一”黃金周“漲價”成為各地景區的慣常做法，引發了公眾對黃金周的景區經營能否良性發展的擔憂[4]。

《旅游法》針對門票隨意漲價的焦點問題做了比較細致的規定，包含四層含義：第一，明確了在公共資源基礎上建設的有公益性質的景區，要逐步地實現免費或者大幅降價。以公共資源為支撐建立的景區是指利用自然資源景觀及人文景觀資源為基礎的景區，主要包括通過申報獲取世界遺產稱號、知名風景區、各級自然保護區、各類文物保護單位、森林公園、地質公園、歷史文化名城等。第二，規定在以公共資源為依托基礎上建設的盈利性景區的門票和景區內的游覽場所、交通工具等另行收費的項目開發，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。意味著今后公共性質的景區門票價格將由政府部門來控制。第三，擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見。第四，景區提高門票價格必須提前六個月公布。隨著旅游法的實施，關于景區門票的一系列問題將得到一定程度的解決。此外，對于消費者有爭議的通票、套票問題，旅游法中也有明確規定：首先，套票的價格不能高于套票中所含景點公示價的總和；其次，消費者在游覽時也可以不選擇套票，只選擇自己想去的景區（點）[5]。

1.3 “明確景區對旅游者負有安全責任”的規定使景區安全得到更多重視

《旅游法》的出臺對于景區與旅游者之間想要通過法律手段解決景區內發生的安全事故，給予了法律依據。特別是在黃金周，旅游事故發生的幾率大大提升，《旅游法》的實施更進一步地強化了景區管理者及從業人員的安全意識。資料顯示，很多旅游地及旅游景區都在黃金周期間加大了對旅游安全事故的防范和部署。

2 旅游景區在黃金周期間的應對措施

2.1 計算科學合理的景區旅游容量

景區最大承載量即景區旅游容量，是在一定時間條件下、一定旅游資源空間范圍內的旅游活動能力，即滿足游人最低游覽要求，包括心理感應氣氛以及達到保護資源的環境標準，是旅游資源的物質和空間規模所能容納的游客活動量。合理的景區承載量，可先采用“面積法、線路法”等“理論計算方法”，然后引入多重指標體系和多元利益主體，包括游客代表、當地居民、專家學者和景區經營者共同組成的中立評估組織，從各個方面對景區容量進行科學評價，最終取各方計算出的最低值作為景區的最高承載量。再次，還需結合每年（季）監測的景區實際接待量來進行對比，根據景區、全市乃至區域旅游發展情況，不斷調整景區容量閾值，動態、合理、科學地控制景區游客數量，從而實現保護旅游資源、完善服務質量的多重目標。另外，還可借鑒國內外成熟景區的經驗，再根據每個景區的具體情況來進行計算。

2.2 探討有效分流客源的方法

從游客在黃金周期間的出游趨勢看，散客將占有越來越大的比重，目前散客多采取的是自助或半自助旅游的方式，其大多通過網絡預定景區門票，通過官方微博、微信、短信平臺等方式獲知旅游景點的信息。針對這一趨勢可重點采用以下方法分流客源：首先，景區可借助電視、廣播、官方微博、微信、短信平臺等方式，實時公布數據，及時傳遞信息給游客，便于游客規劃和及時調整出行方案。其次，景區可在出入口、重要地段、停車場等地方安裝相關的數字信息瞬時流量顯控設備，以便及時統計客流量。并且對一些容易發生擁堵的地段進行重點監控，及時疏導，以期有效解決由游客擁堵所帶來的問題。再次，在黃金周期間，在景區的主要通道、地段及景點，應增派人員維持秩序和疏導游客。然后，對于熱門景區，在黃金周來臨前可啟用門票預約系統，通過預售門票獲知游客總量，在即將達到最大承載量時，停售門票，同時，門票預約系統還可獲知團隊游客以及散客的數量。最后，旅游業發達國家所采取的，有如“實名預約制”“一票多地”和“一票多日”的“通票制；限制參觀人數與限制參觀時長的“雙限制”等方法也可值得借鑒。

2.3 加強對游客安全工作的預警機制

首先從淡季開始入手，加強日常安全應急演練，對從業人員開展應急救助技能培訓。其次，在黃金周來臨前，應對安全防范工作進行預案。根據以往黃金周期間的情況，有針對性地制定安全工作方案，將責任落實到具體的管理者；并對有可能產生的安全事故進行預案，以便在發生事故時能有條不紊地開展救助措施。再次，加大安全檢驗、監測和評估力度，檢查景區游覽道路、防護欄、索道等各項設施設備，排查并杜絕安全隱患。再次，應加強對相關責任人員及從業人員的“安全責任意識”教育；并對安全工作加強管理，黃金周期間可建立安全工作領導小組，實行各級領導負責制和崗位安全責任制，在景區旅游沿線、停車場、主要景點等處設置安全管理員，完善值班、執勤制度，并認真落實到位，為黃金周旅游安全工作提供有力保障。最后，如果發生了突發事件或者旅游安全事故，應立即采取必要的救助和處置措施，依法履行報告義務，并對旅游者作出妥善安排。

2.4 探尋擺脫“門票經濟”的依賴途徑

旅游業是一個完整的產業鏈條，簡單而言是由“吃、住、行、游、娛、購”幾個要素形成的產業鏈，當“景區游覽”異軍突起，就會發生產業鏈結構變異，導致其他旅游行業的萎縮。發達國家世界遺產及國家重點景區秉承的原則是：門票價格相對較低，許多著名景區不收或象征性地收取門票，門票價格不超過人均月收入的1%。我國的杭州西湖也是免收門票而良性發展的例子。2002年，杭州西湖環湖公園景點實行免費開放。雖然導致景區管理部門每年因此直接減收門票收入2 530萬元，但是免費開放和西湖綜合保護工程的實施，帶動了西湖景區商業網點經營價值的提升，通過拍賣、出租或承包景區商業網點經營權等市場化手段，不僅抵補了損失的門票收入問題，也用最小的成本理順了景區管理養護單位與政府、企業、游客間的利益關系。因此，擺脫“門票經濟”的關鍵在于改變旅游產品結構單一的現狀，發展和旅游密切相關的餐飲、住宿、娛樂、購物、交通等周邊服務產業，做到多元化的投資，獲得多元化的收益，主動改變單一性門票收入的現狀。

3 結語

2013年正式實施的《旅游法》對景區、旅行社及導游等從事旅游經營和服務的群體起到了有效的約束，為旅游的規范化和法制化提供了重要保障，同時也對游客這類旅游參與者產生了顯著的影響。《旅游法》的頒布和實施對旅游景區景點的經營和管理提出了更高要求，特別是對整治黃金周期間景區存在的問題提供了制度約束，在旅游法律和旅游轉型方面起到了積極作用。研究表明，《旅游法》的實施并未解決旅游過程中存在的所有問題，如對“景區超過最大承載量接待旅游者”的禁止規定并不能從根本上能解決黃金周擁堵問題，而需要優化和提升景區的管理。在《旅游法》實施背景下，今后的旅游景區需要科學合理地計算景區旅游容量，并探討有效的分流客源的方法，加強對游客量的合理預警機制等，從根本上擺脫對“門票經濟”的依賴，完善景區安全設施及管理，改變旅游產品結構的單一現象，讓黃金周市場實現盈利和有序的共贏發展。

參考文獻

[1]楊富斌，蘇號明.中華人民共和國旅游法釋義[M].北京：中國法制出版社，2013：131-132.

[2] 賀陳慧.四問景區最大承載量[EB/OL].（2013-11-28）[2015-12-20].http：//finance.qq.com/a/20131128/000514.htm.

[3]王忠杰.《旅游法》 解讀“景區最大承載量”[EB/0L].（2013-10-31）[2015-12-20].http：//www.to61.com/manager/jqjygl1300_41546.html.

[4]熊建，崔鵬，張文，等.經濟聚焦：景區發展不能光靠門票漲價[N]. 人民日報，2012-04-27.

[5]劉洋.《旅游法》讓景區票價更“惠民”[N].三秦都市報，2013-09-11.