云南省鄉鎮社會治理機制創新的調查與研究

郭穎梅，朱曉麗

（云南農業大學經濟管理學院，昆明650201）

云南省鄉鎮社會治理機制創新的調查與研究

郭穎梅，朱曉麗

（云南農業大學經濟管理學院，昆明650201）

鄉鎮是我國最基層的政權組織，鄉鎮行政管理效能直接影響著黨在人民群眾中的形象?，F行的鄉鎮行政管理處于“權小責大能弱”的窘境，呈現出體制設計的僵硬化、組織結構的離散性、組織職能的弱質性的特點，嚴重弱化了農村基層政府的執行力，必須謀求鄉鎮行政管理體制和社會治理模式的創新。以云南129個縣（市）的467名鄉鎮領導干部為樣本，通過問卷調查與團隊焦點訪談，從鄉鎮基層領導視角探析鄉鎮政府管理工作的新難點，從簡政放權、擴權強鎮；發布鄉鎮政府的權力與責任清單，推進政府管理法治化建設；健全完善以公共服務型政府職能為基準的鄉鎮領導干部的績效考核機制等創新措施入手，探究鄉鎮管理體制的創新，以期提高邊疆民族地區的鄉鎮政府管理效能。

鄉鎮政府；干部；行政管理

0　引言

以簡政放權為重點，以深化行政審批制度為突破的行政改革，積極推進社會治理機制創新是本屆政府最醒目的治國綱要。2015年4月1日的國務院常務會議上，李克強總理用“大道至簡，有權不可任性”予以詮釋，并強調“各級政府都要建立簡政放權、轉變職能的有力推進機制，明確時限”。2016年3月8日習近平總書記在十二屆全國人大三次會議期間，強調“簡政放權，既要放也要接，‘自由落體’不行”。

以簡政放權為核心的行政體制改革已經構筑了頂層設計，但能否落腳，關鍵在于基層。鄉鎮是我國最基層的政權組織，重在民治，通過簡政放權把社會治理權力回歸于鄉鎮政府，才能避免行政體制改革倒在“最后一公里”。

1　制約云南省鄉鎮社會治理機制創新的障礙因素

為探索云南省鄉鎮社會治理機制創新，云南農村干部學院分別于2015年3月3日、5月12日、9月13日、11月23日先后四次對來自全省129個縣（市）的農村基層執政骨干專題研修班學員進行了問卷調查與訪談。課題組回收有效調查問卷467份，并與56名鄉鎮長（黨務書記）進行了團體焦點座談。結合調研資料，剖析新政治生態環境下制約云南省鄉鎮社會治理機制創新的障礙因素，進而探索提升云南省鄉鎮社會治理效能的對策建議。

通過對云南省467名鄉鎮長（黨委書記）的調研，發現目前的鄉鎮行政職能設計與職權配置已經嚴重制約行政體制創新和社會治理模式的轉變，主要表現為以下五個方面。

1.1鄉鎮政府職能定位模糊

現行的鄉鎮已經不復為一個職能完備、職責清晰的政府。鄉鎮政府管理與縣政府管理部門派出機構之間的“條塊分割”現象突出，導致鄉鎮政府成為一級殘缺的政府機構。調研中，90%以上的學員普遍反映鄉鎮與縣級政府職能部門派駐鄉鎮的機構職責關系處理不科學：設在鄉鎮的一些行政機構，有的理應下放給鄉鎮政府管理，卻被上級職能部門把持；有些需要由上級職能部門業務指導和行政管理的鎮事業單位，卻被上級職能部門當做“包袱”甩掉。對于縣（市）政府直接管理，但機構設在鄉鎮的公安、稅務、工商、土地、教育、衛生等站所，均屬于上一級政府相關職能。調研中，一位來著曲靖的學員把這種職能設置現象戲稱為“看得見，管不著”。職能定位模糊已然成為制約鄉鎮治理模式轉變的首要因素。

1.2鄉鎮管理權責不對等，依法行政滯后

目前實施的條塊管理使得名義上擁有鄉鎮治理權力的鄉鎮政府被架空，鄉鎮政府呈現“空殼化”。鄉鎮行政管理的職能權力與承擔責任的不協調，鄉鎮政府職能設置、權限的不明確，使得管理出現真空，體制日顯僵化。

調研中，96.8%的學員急切反映目前鄉鎮管理體制存在著“責任無限大、權力無限小”的權責不對等現象，對片面強調“屬地管理”原則深有疑慮。由于鄉鎮一級政府無執法權，而具有執法權力的基層執法人員素質、執法手段、執法能力欠缺以及編制不足原因，導致依法行政并不如意。還有一部分鄉鎮領導反映，鄉鎮政府工作人員由于年齡老化導致的人浮于事以及頻繁借調導致的人手不足兩種現象并存，致使鄉鎮行政效率偏低。一位來自紅河州的學員總結鄉鎮行政管理體制有“三亂”：人事關系亂、鄉鎮與縣委會關系亂、鄉鎮與村委會關系亂。

1.3鄉鎮管理的事權與財權不匹配，職能轉變緩慢

1994年的分稅制改革極大地調動了各級政府和市場主體的積極性，20余年過去了，隨著財權的大幅上收，事權的層層下放，鄉鎮政府財權與事權不匹配的矛盾日益突出。鄉鎮政府的收入自農業稅取消后，基本上來自于上一級財政的轉移支付，而縣鄉兩級政府的職責并未明確劃分，使得鄉鎮領導干部在傳統工作中舉步維艱，在公共服務、社會管理等領域就更難有充裕的精力開展工作，職能轉變力不從心。

調研中，85.2%的學員反映“經費匱乏”“缺乏財力”是制約鄉鎮社會治理的瓶頸。訪談中有一位來自怒江的學員認為，“目前的鄉鎮財政屬‘無米之炊’，呈現‘三多三少’的工作狀態：事多人少、責多權少、苦多樂少”。鄉鎮政府權責不對等、財權與事權不匹配的組織管理現狀，禁錮著鄉鎮的治理創新。

1.4惠農項目推進不順暢，績效反饋缺失

農村基礎設施建設滯后已然成為制約農村經濟社會發展的“瓶頸”，爭取各類惠農項目經費投入、加強產業轉型升級是鄉鎮領導干部的重要工作內容之一。

調研中，有78.6%的學員認為由于“項目經費投入不足，項目評審、預算、實施機制過于理想化，與鄉鎮實際不相符，導致項目推進不順利”，與預期目標差距顯著。由于縣鄉財政困境，學員們普遍反映“項目實施中的配套經費最難保證”“項目爭取難、項目實施難上加難”“政策設計理想化，遙控指揮、不能落地”。一位來自大理州的學員認為項目管理過程中，“形式主義花費多，導致真正用于項目建設的經費非常有限”。更為重要的是項目實施后的評價機制尚不健全，缺乏有效的反饋改善流程，也是制約鄉鎮自治的重要因素之一。

1.5群眾參與性低，“旁觀者現象”突出

鄉鎮社會治理的本質是還權于民，推進鄉鎮從“管理”邁向“治理”，充分發揮公眾主體作用。簡政放權的實質是讓直接治理民眾的權力回歸縣（鄉）政府。但調研中，學員們反映，“在即使是讓群眾受益的公共建設和事務管理中，農民群眾整體表現出的不認同、不參與、不熱情的冷漠態度，甚至伴隨抵觸對抗情緒”，也嚴重挫傷了鄉鎮干部的積極性。一位來自臨滄的學員評價當下鄉鎮施政環境面臨三變：“農村變、農民群眾變、農村干部變”。學員們認為“惠農政策不斷施行，雖然農民受益越來越多，但農民的責任感卻逐漸喪失”。一位來自曲靖的學員充滿憂慮地指出，“當下農村居民的信仰危機已經到了令人堪憂的境地，迫切需要強化政黨對農村群眾的影響力和傳遞作用”。如果農民群眾缺乏主體參與精神，鄉鎮行政改革仍然局限于管理，非治理層級。

通過對調研資料的梳理分析，現行的鄉鎮政府普遍處于“權小責大能弱”的困境，鄉鎮體制的僵化性日益顯現，成為制約實現鄉鎮政府由建設型向服務型政府、法治型政府轉型的障礙因素。

2　提高云南省鄉鎮社會治理效能的對策

現行鄉鎮管理體制的僵硬性、組織結構的離散性、組織職能的弱質性，嚴重弱化了農村基層政府的執行力，必須從頂層設計上謀求鄉鎮行政管理體制和社會治理模式的創新。筆者結合云南省實際，提出以下五個方面的改革策略。

2.1發布鄉鎮政府的權力清單，推進政府管理法治化

亨廷頓指出，“職能是衡量組織適應性的重要標志”。要進一步明晰鄉鎮政府職能，立足于權責清單制訂。權力清單和責任清單有助于厘清地方政府的權責邊界，是政府管理工作制度化、規范化的表現。自2015年以來，云南省積極推進省各級政府部門權力清單和責任清單工作，2015年11月4日，云南省人民政府召開新聞發布會，以“兩單合一”“一表兩單”向社會完整發布省級政府部門權力清單和責任清單。

未來，為進一步理順省市縣鄉四個行政管理層級的權責關系，要遵循“權力清單全覆蓋”的原則。開展鄉鎮政府職權清理，按照權責統一、權力法定的原則，逐步制訂鄉鎮一級政府的權力清單和責任清單，實現“清權責、確權責、配權責、曬權責”，有利于依法制權、依法辦事，推進農村基層政府法治化建設。

2.2調整財政轉移支付體系，增加鄉鎮財力保障

要緩解鄉鎮財政壓力，需要調整財政轉移支付體系，具體措施有兩個方面。

2.2.1以事權決定財權，增加項目配套經費投入

按照分稅制的要求，以事權決定財權，建立科學、公平、透明的轉移支付體系，完善鄉鎮財政體制。地方留存部分適度向鄉鎮傾斜，惠農項目提供一定比例項目實施配套經費，化解鄉鎮財力不濟，改善項目實施績效。

2.2.2探索縣域范圍內鄉鎮橫向財政轉移機制

在縣域治理范圍內，區分不同鄉鎮的主體功能定位，探索探索縣域范圍內各鄉鎮之間的橫向財政轉移支付機制，對異地招商實現稅收共享機制，既有利于保護生態環境，又能調動鄉鎮政府的積極性。

2.3試點“簡政放權，擴權強鎮”

在全省范圍內選擇一批鄉鎮作為試點，實施簡政放權，擴權強鎮，下放管理權限，具體做法有兩個方面：

2.3.1試點鄉鎮，推行“擴權強鎮”的社會治理模式探索

鄉鎮政府貼近基層群眾，掌握大量具體信息，擴權不僅能夠調動基層政府的積極性，也能提高行政效率。對試點鄉鎮確立省直管縣及鄉鎮自治管理制度，重心下移，賦予試點鄉鎮部分縣級政府的經濟社會管理權、執行權、人事權。

2.3.2賦予試點鄉鎮政府較大的行政管理權

強化對試點鄉鎮的公共服務職能，核定職能機構及人員編制，管放結合，委托受理部分執法職權，化解鄉鎮政府“有權管不了，無權不能管”的困境，理順縣鄉兩級政府的權力關系。

2.4完善鄉鎮政績考核機制，促進服務型政府建設

鄉鎮政府確立了由建設型向公共服務型職能轉變目標，對應地要建立與之相適配的政府績效考核機制，具體做法有三個方面：

2.4.1調整政績考核指標，強化公共服務職能指標

鄉鎮政府政績考核指標設計雖然體現了多元化，但側重經濟性指標。調整鄉鎮政府政績考核指標，轉變唯“GDP論英雄”的考核觀，建立以公共服務型政府職能為基準的考核指標體系，加強對制度創新、法治建設、經濟可持續發展、生態保護、民生改善、鄉風文明等公共服務指標的重視度，按照地區差異、分類管理原則，設置不同指標類別及權重。

2.4.2建立全程性多元化政績評估制度

利用電子政務系統，通過問卷調查、人員訪談、投訴電話、舉報信箱、網上評論等手段多渠道收集信息，提供過程評價依據。引進鄉鎮政府服務對象即社會公眾的評估，以群眾滿意度為重要評價指標，嘗試引入專業獨立的機構參與評估，實現官方評估與民間評估并重、過程評估與結果評估并重的全程性多元化評估制度。

2.4.3加強惠農項目的可行性論證，強化績效評估機制

要充分體現惠農項目的意義及價值，重視項目的可行性論證，避免“遙控指揮”，保證項目預算科學合理，鄉鎮政府與群眾等利益相關者要參與。項目實施后，要加強績效評估及反饋，綜合評價項目實施成效，建立持續改善制度。

2.5支持社會組織建設，提高公眾參與管理力度

互聯網時代，即使是農村社會，農民群眾權利意識的覺醒和參與渠道也在不斷發展。建設服務型政府意味著政府要“問需于民、問計于民、問政于民”，支持社會組織建設，建立有效的公眾參與管理策略，進一步體現決策民主化，改變農民群眾在公共事務管理中的“旁觀者現象”。

政府改革與治理轉型無可避免，傾聽來自云南省129個（市）鄉鎮領導學員一線“聲音”，收集其訴求與意愿，結合云南省實際，以資為探索深化鄉鎮政府行政管理體制改革，推動行政權力下移，擴大鄉鎮的財權社會管理權，建立權責明確、責權相符、事權一致、有能有為的法治型、服務型、效能型政府提供參考。

主要參考文獻

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［2］陳剩勇.政府改革論［M］.北京：北京大學出版社，2014.

［3］魏禮群，汪玉凱.中國行政體制改革報告（2014-2015）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2015.

［4］陳剩勇，張丙宜.強鎮擴權：浙江省近年來小城鎮政府管理體制改革的實踐［J］.浙江學刊，2007（6）：37.

［5］黃小勇.中國行政體制改革研究［M］.北京：中共中央黨校出版社，2013.

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.13.120

D63

A

1673-0194（2016）13-0211-03

2016-03-31

云南農村干部學院決策咨詢項目（JCZX201512）。

郭穎梅（1972-），女，云南農業大學副教授，碩士生導師，主要研究方向：組織行為與人力資源管理。