中美氣象信息化管理體制比較分析

文|周勇、胡愛軍、龔江麗

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中美氣象信息化管理體制比較分析

文|周勇、胡愛軍、龔江麗

目前，我國氣象信息化建設中存在的數據分散、信息孤島和應用林立等突出問題，都不只是單純的技術問題，還與氣象信息化建設的管理體制密切相關。

所謂信息化管理體制是指信息化管理機構的設置及其管理權限的劃分。在政府信息化管理體制方面，美國是世界上最為先進的國家之一，建立了較為完備的制度，積累了大量實踐經驗。因此，研究美國政府，特別是相同行業領域的美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）的信息化管理體制，借鑒其經驗，取長補短，對于提高我國氣象信息化建設管理水平很有意義。

一、概述

（一）美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）的信息化管理體制

NOAA信息化管理體制的突出特點是采用了首席信息官（Chief Information Officer，CIO）制度，在總部設置首席信息官及其辦公室（Office of the Chief Information Officer，OCIO），在美國國家氣象局（NWS）、美國國家海洋局（NOS）、美國國家海洋漁業局（NMFS）等下屬單位設有助理首席信息官（Assistant CIO）。

NOAA首席信息官直接接受NOAA執行理事會（NOAA Executive Council）和NOAA執行小組（NOAA Executive Panel）的領導，承擔有關收集、管理和使用NOAA的信息和信息技術資源（包括NOAA高性能計算和通信基礎設施等）的法定職責。NOAA首席信息官同時也是NOAA首席信息官理事會（NOAA CIO Council）的主席，該理事會成員包括：NOAA副首席信息官（NOAA Deputy CIO），美國國家氣象局（NWS）、美國國家海洋局（NOS）、美國國家海洋漁業局（NMFS）等NOAA下屬單位的助理首席信息官。NOAA首席信息官理事會是決策機構，負責推進全NOAA范圍的信息技術應用和NOAA信息化項目投資審查。NOAA首席信息官理事會還負責根據工作需要，組建相關的常務委員會（standing committees）和工作組（working groups）。這些常務委員會和工作組往往針對信息化建設的某一具體領域而設立，具有建議權但無決策權。

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NOAA首席信息官辦公室下設高性能計算和通信處、網絡安全處、國土安全項目辦公室、無線電頻率管理處、服務交付處、投資組合與治理處、NOAALink項目辦公室、資源管理處等8個部門（圖1）。其主要職責是：負責管理NOAA的所有信息和信息技術資源（包括NOAA每年13億美元的IT項目組合投資預算）；負責提供任務必須的企業級IT服務，如：電子郵件、網絡托管、可控計算、網絡、安全監控，以及安全事件響應等；負責通過NOAA高性能計算和通信（HPCC，High Performance Computing and Communications）項目，為整個NOAA的研究和預報業務提供低成本的超級計算支持。

圖1 NOAA首席信息官辦公室（OCIO）組織結構示意圖

（二）中國氣象局的氣象信息化管理體制

目前，我國政府普遍采用的是“信息化領導小組+信息化辦+信息中心”三位一體的運行模式。中國氣象局的信息化管理體制即屬于這一類型。

2015年2月，成立了“中國氣象局氣象信息化領導小組”（又稱“氣象信息化工作領導小組”），由鄭國光局長任組長，矯梅燕副局長、宇如聰副局長任副組長，成員由相關職能司和業務單位的主要領導組成。領導小組的主要職責是：負責貫徹落實中央網絡安全和信息化領導小組的重大戰略、決策、部署和工作要求，全面領導全國氣象信息化工作，統籌協調涉及氣象業務、服務、科研、教育培訓、行政和管理等氣象工作各方面的氣象信息化重大問題，制定發展戰略、總體規劃和重大政策，推動氣象信息化工作整體發展，不斷增強氣象信息安全保障能力。領導小組下設辦公室，掛靠預報與網絡司，負責按照領導小組的部署要求，承擔氣象信息化頂層設計工作，包括擬定氣象信息化行動方案，組織“十三五”氣象信息化“金云”工程設計，開展氣象信息化標準體系設計，承擔領導小組日常工作。

此后，2015年6月、9月和11月又陸續成立了氣象信息化領導小組工作組和氣象信息化標準體系、基礎設施資源池、公有云設計、政務管理信息化、流程再造、衛星系統集約整合、探測系統集約整合等7個專項工作組（圖2）。氣象信息化領導小組工作組由矯梅燕副局長任組長，主要職責是：根據領導小組的部署安排，統籌協調氣象信息化的組織實施，包括組織開展氣象信息化行動方案、專項實施方案和氣象信息化“十三五”規劃及其工程建設方案的編制工作；協調落實氣象信息化建設和管理任務；組織氣象信息化實施進度和質量的督查評估工作。

（二）中美氣象信息化管理機構特點和職能比較

此外，預報與網絡司信息網絡處和資料處等機關職能部門也在中國氣象局原有行政管理體系內，繼續承擔氣象信息化的部分管理職能。

二、中美氣象信息化管理體制的比較

（一）中美氣象信息化管理機構和職位對應關系

從表面上看，中美兩國氣象信息化管理機構和崗位設置不存在一一對應的關系，但從職責分工的角度來分析，兩者大致存在以下對應關系（表1）：

圖2　中國氣象局氣象信息化管理組織結構示意圖

表1　中美氣象信息化管理機構/職位對應關系

1. NOAA的首席信息官和中國氣象局的氣象信息化領導小組工作組組長都是本單位負責信息化工作的最高分管領導。其區別在于：NOAA的首席信息官是專職的，可以投入全部精力在信息化工作中；而中國氣象局的氣象信息化領導小組工作組組長是由中國氣象局分管預報和服務業務的副局長兼職擔任，更有助于保障信息化與業務發展緊密結合，同步、協調進行。

以下再從信息化管理機構的特點、擁有權力及其來源、主要職能等方面對NOAA和中國氣象局的信息化管理體制進行比較（表2）。

2. NOAA首席信息官理事會和中國氣象局氣象信息化領導小組都是本單位信息化工作的決策機構。兩者區別在于：前者由NOAA首席信息官出任主席，其成員是NOAA各下屬單位的助理首席信息官，整體上具有較強的信息技術專業知識背景；而后者以中國氣象局局長為組長，成員也是相關職能司和下屬單位的“一把手”，覆蓋更廣的知識面和業務領域，領導和決策能力更強。

3. 與NOAA首席信息官辦公室相對應的是中國氣象局的多個機構和部門。就其在管理體制中的定位而言，它大致對應于氣象信息化領導小組工作組和辦公室；就其職責而言，還涵蓋了預報與網絡司（信息網絡處和資料處的職責）、綜合觀測司（無線電頻率協調）、計財司（項目預算管理），以及信息中心（重大信息化項目辦公室）的職責。

（4）在水泥土施工中應考慮延遲時間的影響，水泥劑量越高，延遲時間的影響就越大。在實際施工中，應盡可能縮短從摻加水泥到壓實的間隔時間，以保證水泥石灰綜合處治土達到應有的強度。

1.金融結構通過技術創新影響產業升級的作用機制。張杰和劉志彪發現金融結構影響技術創新主要是通過影響實體企業的技術創新活動和高研發、高創新密度產業的金融資源配置來實現的，但是這種作用機制存在顯著的階段性和“門檻效應”。[10]Brown et al則通過分析歐洲高新企業R&D投入發現，金融市場主導的金融結構相對銀行主導的金融結構在促進技術創新上更有優勢。[11]

探索是有益的，同樣也是需要付出的。家道家政從清潔服務領域進入母嬰護理領域，最需要的是專業人才、技術與管理。家政服務從業人員具有流動性大，范圍分布廣的特點。每年，既有德陽本地人員到北上廣等大城市從業，也有從大城市回來就業的本地人員。雖然本地有很多家政服務人員，但是很多人的專業技術急需提升，而大城市的人才回流，正好彌補了專業人才不足的困局。在這樣的背景下，家道家政在推出母嬰服務的第一時間，成立了家道家政職業培訓學校，聘請醫院的婦產科及兒科醫生、護士長和經驗豐富且語言表達能力強的資深月嫂作為專業的師資，探索出家道母嬰職業技能培訓之路。

在組建依據上，NOAA首席信息官及其辦公室是依照美國聯邦法律設立的。美國2002年《電子政務法》規定：聯邦各部門、各州的每個部門都設立相應級別的首席信息官,定期向上一級首席信息官匯報工作，并聽從上一級首席信息官的指揮與協調。而中國氣象局的氣象信息化領導小組及其辦公室、工作組等機構是從自身發展需求出發，參照中央和其他部委相關組織機構的方式設立的。我國雖曾在2009年的《中華人民共和國電子政務法（專家建議稿）》中提出“國家機關、事業單位和團體組織應當明確一名主管負責人擔任本單位的首席信息官，統籌規劃、協調和管理本單位的電子政務工作”，但該法案至今未頒布實施。

表2　中美氣象信息化管理機構特點和職能比較

在組成成員方面，NOAA首席信息官及首席信息官辦公室成員有固定職位，人員專職、穩定；而中國氣象局氣象信息化領導小組不是常設機構，成員均由各單位“一把手”兼職擔任，信息化工作組和領導小組辦公室成員也以兼職人員為主，少數專職人員也大多是短期（1～2年）承擔此項工作。

雖然我國有《勞動法》法定工作時間的8小時的保護，但是在用工管理的過程中，我國新生代農民工有七到八成以上的人日工作時間超過8小時，并且加班成為常態。即使在這樣長的工作時間和不太好的環境下，其薪酬水平也不是太高，很多時候維持在較低的水平狀態，據調查，有80%左右的新生代農民工月收入多年來維持在2000～3000元，有些地方的農民工收入水平甚至低于國家規定的城鎮單位在崗職工的月平均工資水平。

綜上所述，在我國當前的網架建筑施工技術應用過程中，針對施工技術應用中的要求在不斷轉變，并且在施工技術的處理中，針對大跨度鋼結構施工中的技術應用提出了新的要求，借助鋼結構網架施工技術處理能夠處理好頂棚高空散裝施工質量，對于保障整體的施工效果具有重要性影響。通過本文的研究和分析，將大跨度鋼結構網架頂棚高空散裝施工中的技術應用難點，以及對應的技術施工關鍵要素進行了分析，通過技術實踐分析得出，在整個施工技術應用過程中，其技術應用難點分為以下幾方面：一是網架結構較高、跨度大，受天氣影響；二是網架節點較多，需要在冬季施工；三是施工場地限制因素較多，需要交叉性作業。

在履行職責的能力方面，NOAA首席信息官及其辦公室擁有強有力的項目和預算控制能力、橫向協同能力和縱向監管能力。這主要得益于美國較為健全的法律制度體系，通過法律手段強化了政府首席信息官與首席財務官（Chief Financial Officer，CFO）分工協作的關系、投資審批制度，建立了各級、各部門首席信息官溝通交流機制。中國氣象局氣象信息化領導小組組長由局長親自擔任，同樣對財務預算具有很強的控制能力，但目前尚未進入常態化運作（如：NOAA首席信息官理事會每兩周召開一次例會），負責日常事務的工作組和領導小組辦公室對投資控制能力有限。由于我國尚無類似美國政府CIO制度的法律法規，雖然在《中華人民共和國電子政務法（專家建議稿）》中曾提出建立“（首席信息官聯席會議制度）國務院電子政務主管部門與地方各級人民政府電子政務主管部門負責定期召集首席信息官聯席會議，研究、討論電子政務推進過程中的重大問題”，但未獲批準執行，所以在信息化建設和管理方面，與水利、環保、農業、林業、工信部等其他政府部門的協調互動沒有形成一套制度。此外，電子政務技術和應用水平不高，也影響了對全國各級氣象部門信息化建設的縱向監管能力。

在工作規程方面，美國聯邦政府的相關法規已有明確規定，僅以首席信息官的監督機制為例，監督的內容非常廣泛，主要包括對電子政務建設的安全、進展、合法性和財務等進行監督，而且監督方式也多樣化，包括上下級相互監督、平級監督、國會對政府的監督、政府機構內部監督、政府CIO組織機構內部監督和公眾監督等。我國雖已設立了氣象信息化管理機構并明確了其職責，但尚未建立完整的工作規程。

就決策權及其權利來源而言，NOAA首席信息官的職權源自于美國克林格-科恩法案、聯邦信息安全管理法案（FISMA）、信息質量法、隱私法和電子政務法等一系列法律文件，信息化建設決策權不局限于領導授權；中國氣象局信息化辦的職權來自于領導授權，因此，其職權不可能高于對其授權的領導。

本文所設計體溫實時監測系統與傳統手持式水銀溫度計測溫相比，本系統具有無線組網，最多可以連接65 536個數據采集節點；高精度，在35～39℃內精度能夠達到±0.06℃，39～41℃內精度能夠達到±0.2℃。本文所設計的基于支持向量機改進型卡爾曼濾波算法為傳感器數據采集系統設計濾波器提供了一種新的思路，對數據采集系統的設計具有一定的參考借鑒意義。

在戰略規劃的編制上，NOAA目前已經制定并處于有效期的信息化發展戰略規劃包括：《N O A A I T戰略規劃（2010～2017）》、《NOAA網絡優化戰略規劃》、《NOAA信息資源管理戰略規劃》、《NOAA地理空間（信息系統）戰略規劃》、《NOAA高性能計算戰略規劃》等，基本覆蓋了NOAA數據管理、網絡、通信、高性能計算、信息系統等信息化建設的各個領域。中國氣象局已經編制并發布執行的信息化規劃和設計主要有《氣象信息網絡系統發展規劃（2011～2015年）》、《氣象信息網絡系統總體設計（2012年版）》、《氣象信息化行動方案（2015～2016年）》等，各業務單位和省局也陸續制定了相關的信息化實施方案，還有部分專項方案正在籌備制定中。

在人員來源方面，美國已經建立了比較健全的政府首席信息官選拔和培養機制，《克林格-科恩法案》（Clinger-Cohen Act，又稱《信息技術管理改革法》）規定了首席信息官應當具備的核心能力，如：領導能力、溝通能力、人際技能、戰略思維結合務實作風、為同事所信任、建立聯盟的能力等，同時規定了各政府首席信息官由該政府機構的“一把手”任命，并直接向“一把手”負責。NOAA首席信息官即依據此法律規定選任。我國尚無此類法律條文，氣象信息化領導機構的成員主要由上級領導根據其個人工作表現、業務技術能力和所在崗位擇優選派。

信息化總體架構（Enterprise Architecture，EA；又稱“企業架構”或“組織架構”）是中美兩國氣象信息化管理差異最大的一個方面。美國政府高度重視信息化總體架構，1999年美國聯邦CIO理事會根據《克林格-科恩法案》的要求開發了聯邦總體架構框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF），2002年美國管理和預算辦公室（OMB）又在FEAF基礎上開發了聯邦總體架構（Federal Enterprise Architecture，FEA）。聯邦信息化總體架構在進行跨機構業務分析，識別機構內部或跨機構的重復投資、差距和機會等方面發揮了重要作用。NOAA在首席信息官辦公室內設置了首席架構師（Chief Enterprise Architect）職位并單獨設有NOAA總體架構委員會（NOAA Enterprise Architecture Committee，EAC）配合首席信息官工作，以保證信息化總體架構理論和方法有效地應用到NOAA的信息化建設中。而在我國的氣象信息化建設中，目前此領域還屬空白。

從內部機構設置上看，NOAA首席信息官辦公室下設6個處和2個項目辦公室，覆蓋計算、通信、數據、安全、服務、投資、項目、投資等信息化建設的各個領域；而中國氣象局氣象信息化工作組目前下設7個專項工作組，主要針對當前氣象信息化工作中的薄弱和重點領域。

三、美國氣象信息化管理體制帶來的啟示

總體而言，在氣象信息化管理體制方面，美國的職業化、專業化程度較高，我國起步較晚但發展健全的速度較快。與美國同行相比，中國氣象局“一把手”親自出任信息化領導小組組長，其地位明顯高于美國政府機構“一把手”領導下的首席信息官。此外，中美氣象信息化管理體制有所差異的一些方面，是由于兩國國情不同造成的，難于借鑒，例如在政府信息化建設的法制環境方面，絕非中國氣象局一家政府機構所能決定。因此，我們關注的重點是美國氣象信息化管理體制中優于我們、又能夠學習和借鑒的方面。

一是要有固定的機構和穩定的人員隊伍。信息化建設非一日之功，信息作為一種基本的資源類型，跟資金、人力、設備一樣，需要加強管理，需要發揮作用，需要防止流失和浪費，因此，必須確定固定的管理機構，專人管理。

二是要有全面系統的工作規程。只有明確了各管理機構的職責和各項工作的流程，并以規章制度的形式確定下來，才能切實發揮信息化建設機構的作用，提高管理效率和效能，避免執行過程中主觀隨意變更。

三是要有整分結合的戰略規劃。信息化建設的周期長、投資大、涉及面廣、不確定性強，因此既要有整體性的戰略規劃，又要有分領域的專項規劃，才能全面把握氣象信息化建設的進程，保障各領域均衡、協調發展。

四是要有嚴格的項目和預算控制。如果缺乏對信息化項目和預算強有力的控制，無論是美國的首席信息官還是中國的信息化辦，都難以把規劃和設計落到實處。這是信息化管理體制能否正常運轉、發揮實際效益的關鍵。

此外，信息化總體架構理論和方法在美國政府（包括NOAA）的信息化建設實踐中起到了不可或缺的作用。通過信息化總體架構，可以把握業務和信息技術之間的關系，把技術與治理關聯起來，從而提供一個連貫的管理計劃。此外，信息化總體架構還有助于幫助高層領導聚焦戰略、避免風險、加強績效管理。這一方面也很值得我們關注和學習。

四、完善氣象信息化管理體制的建議措施

建議從建立固定的機構、保持人員的穩定、健全工作制度、構建完整的戰略規劃體系和嚴格控制投資計劃等五個方面改進中國氣象局的信息化管理體制。

（一）建立固定的機構。在成立“中國氣象局氣象信息化工作領導小組”之前，國家層面缺乏具有權威性、強有力的管理機構，是氣象信息化管理體制存在的根本問題。領導小組及其辦公室成立后，這一問題得到初步解決。但上述機構，包括此后成立的工作組，都屬于非常設機構，與氣象信息化建設的長期、持續性是不相適應的。因此，健全氣象信息化管理體制，首先應該考慮從“三定”（定職能、定機構、定編制）方案中尋求制度保障，設置常設機構承擔目前氣象信息化辦公室（非常設機構）的職責，并借鑒NOAA首席信息官辦公室的機構設置方式，按氣象信息化建設的不同領域分設二級機構。此外，把信息化辦的部分管理職責賦予信息中心，提高信息中心的地位和作用，也是可供選擇的方式之一。

（二）保持人員的穩定。目前氣象信息化管理機構中以兼職、短期（1-2年）工作人員為主的情況是難以適應氣象信息化建設需要的。因此，在落實“三定”方案后的下一項重要任務，就是要組織起一批能夠長期穩定從事氣象信息化管理工作的專職人員。在人員的選用上，采用公開招聘還是上級選派的形式并不重要，重要的是人員知識結構要合理搭配，既要熟悉專業技術、業務流程，又要熟知信息技術和項目管理，并具備較強的組織協調能力。

中低速磁浮的軌道狀態對列車運行的安全性和舒適性有很大影響[1]，因此，需要對軌道的狀態進行及時的監測和維護。由于中低速磁浮F型軌道和傳統軌道交通工字型軌道形面相比差異較大，因此傳統軌道交通的軌道檢測設備不能滿足中低速磁浮的軌道檢測要求。此外，用于軌道施工驗收階段的測量方法一般需要較長時間，而且精度得不到保證，因此有必要尋找適合中低速磁浮軌道不平順檢測的方法[2]。

（三）健全工作制度。美國等發達國家在電子政務和信息化建設方面已經制定出了較為完備的法律體系，而我國在很多領域還處于無法可依的境況。這在客觀上增加了我國氣象信息化建設的管理難度，但同時也留出了較大的靈活操作空間。靈活性固然有好的一面，但也容易產生諸多弊端，例如容易引發信息化建設決策和執行過程中的隨意性。因此，建章立制，把氣象信息化建設管理職責、分工、工作流程等以規章制度的形式確立下來，并公開發布，方便辦事人員查閱和參照執行，非常必要且緊迫。

（四）構建完整的戰略規劃體系。與NOAA發布的一系列信息化發展戰略規劃相比，我國氣象信息化發展戰略規劃的編制工作還有很大的改進空間。首先是內容體系，在信息安全、數據管理等方面尚需補充專項規劃；其次是版本體系，要隨信息技術和政策形勢的不斷發展變化，滾動修訂；再次是評測體系，對前期規劃的執行情況要有跟蹤評測，為改進規劃設計和執行工作提供依據。

To understand detailed characteristics of jet noise from singlestream exhausts,for a given nozzle,the spectral characteristics of the parametric variations can be examined in two ways:(A)fi x NTR and vary NPR and(B)fix NPR and vary NTR based on the nozzle operating conditions defined in Table 2.

問卷設計以城市天際線的視覺美觀程度為依據。審美心理中形成的總體體驗被稱作審美愉快，這種感受是美感的認識活動和美感的情感活動綜合作用的結果[13]。因此，問卷將愉悅感作為評價依據，引導受訪者根據愉悅感強弱對各段天際線的美學特征進行相應評價。評價根據李克特量表形式將愉悅程度由強到弱劃分為5級：非常愉悅、比較愉悅、愉悅、比較不愉悅、非常不愉悅，分別賦值為5、4、3、2、1。

（五）嚴格控制投資計劃。自從《中華人民共和國氣象法》頒布實施以來，盡管國務院有關部門和地方各級政府都加大了對氣象事業投入力度，為氣象事業發展提供重要經費保障，并取得明顯成效，但地區發展不平衡的問題非常突出。因此，必須加強信息化項目和預算的集中控制，避免各地方、各部門“錢少不為、錢多妄為”，保障氣象信息化建設統籌、協調發展，節省投資、提高效益。

此外，安排開展對信息化總體架構（EA）理論和方法的研究，引進和培養一批專門人才，將有助于把氣象信息化管理推上一個新臺階。

作者單位：中國氣象局發展研究中心