農村土地制度改革背景下宅基地使用權申請取得制度的改革與完善*

張　波

(梧州學院，廣西梧州　543002)

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·三農問題·

農村土地制度改革背景下宅基地使用權申請取得制度的改革與完善*

張波

(梧州學院，廣西梧州543002)

摘要農村村民依法向當地集體經濟組織申請取得宅基地使用權才能合法使用宅基地，宅基地使用權申請取得制度的改革與完善是宅基地制度改革與完善的前提與基礎。理論界與學術界對宅基地使用權取得予以高度重視，但主要觀點散見于用地標準、“一戶一宅”等方面論述中，鮮有系統的、全面的關于宅基地使用權取得制度改革與完善的論述。文章對宅基地使用權申請取得的概念進行了剖析，闡述了十七屆三中全會以來農村土地及宅基地制度政策的演變。從申請取得資格的認定、申請原則與面積標準、審批與監管等方面對存在的問題進行了分析。在總結宅基地取得制度研究的基礎上，結合當前深化農村土地制度改革的實際，從明確集體經濟組織成員資格的認定標準、合理認定申請取得資格，完善申請取得原則與面積標準，嚴格申請取得的審批、加強監管等方面提出改革與完善的建議，以期為當前我國農村土地制度的改革提供一些參考，進而為我國深化改革與農村經濟與社會發展做出貢獻。

關鍵詞農村土地制度改革宅基地使用權申請取得改革與完善

0引言

農村宅基地為農村村民提供了住房保障，使農村村民“居者有其宅”，是維護農村村民生存權的體現。現行農村宅基地制度的設計是以實現宅基地的保障功能為基本目標，采取嚴格保守的宅基地政策。隨著農村經濟與社會的發展、城鄉一體化不斷向前推進與農村社會保障體系逐步完善，宅基地的保障功能逐漸被弱化。現行的宅基地制度已不能適應新形勢的發展需要，取得主體確認不合理、“一戶多宅”、面積超標、未批先占、少批多占、“占而不用”等現象屢見不鮮，農村村民的宅基地權益很難得到有效保障，也增加了農村宅基地管理的難度，急需改革與完善。只有依法取得宅基地使用權才能合法使用，申請取得是農村村民依法取得宅基地使用權的合法方式，改革與完善宅基地使用權申請取得制度是農村土地制度改革的重要環節。理論界與學術界高度重視農村土地與宅基地制度改革的研究，宅基地申請取得制度改革的研究是當前學術界與理論界研究的重點與熱點問題之一。對宅基地申請取得制度學者們一致認為應當予以改革與完善，對取得的模式[1]、用地標準[2]、“一戶一宅”制度[3]、宅基地的審批[4]等與宅基地取得有關的問題進行了論述，并提出了可行性的改革與完善的建議。文章結合當前農村宅基地制度改革的實際，在分析宅基地申請取得存在問題的基礎上，提出改革與完善的建議，為我國農村土地制度的改革提供一些參考，進而為我國深化改革與農村經濟與社會發展做出貢獻。

1宅基地使用權申請取得概念的理解

根據1963年中央頒布《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，第一次在規范性的、正式的文件中使用“宅基地使用權”這一概念，明文規定將農民宅基地所有權轉變為使用權。1982年《憲法》正式以憲法的形式確認宅基地所有權歸農村集體所有。當前，在我國農村村民只能取得宅基地使用權，而不能取得所有權。宅基地使用權具有福利與社會保障雙重功能，為保障廣大農民群眾的安居、維護農村社會穩定起到了積極的作用。農村村民只有依法取得宅基地使用權，才能在宅基地上合法建造住宅及附屬設施，否則屬于違法使用宅基地。

根據崔建遠教授對土地承包經營權與宅基地使用權取得的論述，不難得出如下結論：宅基地使用權的取得分為原始取得與繼受取得。原始取得是依照法律與政策的規定，最初或初始取得宅基地使用權而不依賴于宅基地所有權人或使用權人的意志而取得宅基地使用權，也就是說不以他人既有的權利為依據而取得宅基地使用權。我國目前已不存在通過法律與政策的直接規定取得宅基地使用權的情形，即不存在宅基地使用權的原始取得。宅基地使用權的繼受取得又稱傳來取得，是基于權利人既有權利而取得宅基地使用權的現象。繼受取得主要是通過法律行為從宅基地所有權或使用權人那里取得對宅基地的使用權，又分為移轉繼受取得與創設繼受取得。移轉繼受取得主要是指通過轉讓、繼承、贈與等流轉方式取得，創設繼受取得主要是指通過申請方式取得宅基地使用權[5]。長期以來，我國嚴格限制宅基地使用權的流轉，根據現行的法律規定，通過轉讓、繼承及贈與等流轉的方式取得宅基地使用權可能性不大。當前，宅基地使用權是由農村村民通過向集體經濟組織依法申請的方式取得[6]。宅基地使用權的取得方式見圖1。

圖1　宅基地使用權的取得方式

一些學者在論述宅基地使用權取得時將原始取得或初始取得的概念與申請取得混淆，把原始取得當作申請取得論述。該文認同崔建遠教授的觀點，認為申請取得是創設繼受取得的一種，這也是該文使用“申請取得”而沒有使用“原始取得”的原因所在。為此，可以將宅基地使用權申請取得定義為：農村集體經濟組織成員以“戶”為單位通過申請、審批的形式取得在集體所有的宅基地上建造房屋及其附屬設施的一種宅基地使用權繼受取得方式。

2十七屆三中全會以來農村土地及宅基地制度改革政策的演變

1949年新中國成立以來，我國農村土地制度經歷了一系列演變。農村土地制度改革與變遷，直接決定了我國經濟與社會發展的進程，同時對國家的城鎮化、工業化甚至對現代化的實現都具有深刻影響[7]。現行的農村宅基地制度，始于1956年高級農業合作化， 20世紀60年代初步形成了宅基地制度與政策的框架， 20世紀80年代強化了宅基地使用權的管理制度， 90年代末逐步收緊農村宅基地流轉[8]。通過改革與變遷，農村宅基地從農村村民私人所有變為集體所有，農村村民只取得宅基地的使用權，不享有處分權，也不享有收益權。

2003～2015年，中央“一號文件”連續13年聚焦“三農”(農業、農村、農民)問題[9]，強調“三農問題”在我國現代化建設中的重要地位。2008年黨的十七屆三中全會拉開了農村土地制度改革的序幕，包括宅基地制度改革在內的農村土地制度改革正式啟動。隨后出臺了一系列涉及農村土地制度改革的政策，為農村土地制度改革與宅基地制度改革提供政策依據(表1)。當前，我國農村土地制度改革已進入實質性的試點階段。

表1　黨的十七屆三中全會以來主要涉及的政策內容

序號時間政策文件涉及主要內容12008年黨的十七屆三中全會關于推進農村改革發展若干重大問題的決定抓緊完善相關法律法規與配套政策,規范推進農村土地管理制度改革。完善農村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權22013年黨的十八屆三中全會中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定明確了農村土地制度改革的方向與任務。保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度32014年國家新型城鎮化規劃深化土地管理制度改革。保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,在試點基礎上慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,嚴格執行宅基地使用標準,嚴格禁止一戶多宅42015年3月1日實施不動產登記暫行條例建立不動產統一登記制度,將宅基地使用權納入不動產登記與調整范圍52015年中央一號文件關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見穩步推進農村土地制度改革試點。分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。依法保障農民宅基地權益,改革農民住宅用地取得方式,探索農民住房保障的新機制62015年1月關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見改革完善農村宅基地制度。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題,要完善宅基地權益保障與取得方式,探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式;對因歷史原因形成超標準占用宅基地與一戶多宅等情況,探索實行有償使用;探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地;改革宅基地審批制度,發揮村民自治組織的民主管理作用72015年2月十二屆人大常委會十三次會議關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定授權國務院在33個試點縣(市、區)行政區域,暫時調整實施《土地管理法》、《城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定,進一步表明包括宅基地制度改革在內的農村土地制度改革試點已經進入實質性試點階段

在農村土地制度中，宅基地制度關系到農民基本的居住條件，是農村土地制度的重要內容。由于宅基地使用權申請取得是目前宅基地使用權的合法取得方式，宅基地使用權取得制度是否完善，直接影響農村村民宅基地權益能否真正實現，也會影響宅基地使用權流轉、宅基地管理、宅基地集約利用等方面的改革與完善。農村宅基地制度改革離不開宅基地取得制度的改革，農村宅基地申請取得制度的改革與完善是當前農村土地制度改革乃至全國深化改革的應有之義。

3宅基地使用權申請取得存在的主要問題

隨著市場經濟的完善與發展、城鄉一體化的推進與農村土地制度改革的開展，宅基地使用權申請取得的現行法律與政策的規定嚴重滯后，存在諸多問題，在實踐中被突破的現象時有發生，有待改進與完善。該文主要就以下問題進行闡述。

3.1宅基地申請取得資格的認定不合理

現行法律與政策對申請主體具有嚴格的身份限制，只有本集體經濟組織成員才能申請取得宅基地使用權，包括城鎮居民在內的非本集體經濟組織成員沒有資格申請取得。農村村民被認定有本集體經濟組織成員資格也就享有了宅基地使用權申請取得的資格與權利。在集體經濟組織成員資格的認定上我國現行法律沒有統一而明確的認定標準。農村集體經濟組織成員是動態的，穩定性相對較差，遷移住所、生老病死、結婚離婚等情形都會使農村人口變動，導致在認定問題上很難有清晰確定的邊界，增加了集體經濟組織成員資格認定的難度。

當前，大部分農村主要是以戶籍身份作為認定集體經濟組織成員身份的依據，也是確認宅基地使用權申請主體資格的主要依據。以此進行認定，雖然比較簡潔、容易操作，但存在明顯的缺陷，導致本應申請取得宅基地使用權的“農民”沒有資格申請，沒有必要申請取得的“農民”卻無償取得。如：一些人在城市有固定住房、有穩定工作而且也享有城市社會保障，因持有“農業戶口”就有資格申請； 一些剛剛將戶籍遷出農村進入城市的農村村民，卻因為具有“非農戶籍”喪失申請無償取得的資格。

3.2申請取得的原則與標準存在缺陷與不足

《土地管理法》確立了“一戶一宅”、面積不能超過省級人民政府限定標準的宅基地申請取得原則與標準，為保障農村村民“住有所居”起到了積極的作用。隨著我國農村土地制度改革的開展與不斷向前推進，“一戶一宅”、面積限定的申請取得原則與標準顯現出缺陷與不足，不能適應市場經濟的步伐[10]。

3.2.1“戶”作為法律關系主體資格缺位，影響宅基地使用權的享有與行使

根據“一戶一宅”的申請取得原則與政策，農村集體經濟組織成員不是以個人的名義申請取得宅基地使用權，而是以“戶”為單位申請取得。在法學領域，“戶”原本不是一個規范性的法律概念。因此，法律也沒有對“戶”的具體內涵進行準確界定，也沒有法律明確將“戶”作為法律關系的主體。但在實踐中，農村宅基地使用權與房產證都是以“戶”為單位登記并發放，以“戶主”個人為登記名義人。這樣的做法從形式上看解決了宅基地使用權人的權利主體問題，往往被理解成宅基地使用權的權利人是登記時記載的“戶主”，也極易造成其他家庭個體成員權益的損害，不利于宅基地使用權的享有與行使。

3.2.2分戶的原則與標準不明確，導致住宅數量與面積不斷增加

以“戶”為單位申請取得宅基地，申請取得的審批也以“戶”為單位審批。隨著農村經濟發展、“農戶”收入的提高，農村村民建房能力提高，建新房、住新居成為廣大農村村民迫切的愿望之一。法律沒有明確規定分戶的原則及條件、各地對“分戶”原則與條件也缺乏明確的界定。符合條件的“農戶”通過申請可以無償、無期限取得宅基地使用權，為了能夠多占宅基地、提高居住條件，農村村民往往會想方設法分戶，出現“能分則分”或者“能分必分”的現象。隨著農村人口向城市遷移，農村常住人口減少，“農戶”數量卻不斷增加，農村人均住房面積不降反而在增加[11]。中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃(2014～2020年)》明確指出， 2000～2011年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了203萬hm2。

3.2.3“一戶一宅”的申請原則有待改進與完善

(1)根據《土地管理法》、《物權法》及規范性文件的相關規定，普遍理解一戶有且只能擁有一處住宅，不允許同一農戶出現占有與使用兩處宅基地的現象。隨著農村宅基地制度改革不斷開展，對宅基地使用權流轉的限制將會逐步放寬，農村宅基地“入市”流轉已是大勢所趨。在不久的將來，農村村民除了通過申請取得，因繼承、贈與、轉讓等流轉方式也可以合法取得宅基地使用權。在實踐中可能出現兩種情形：第一，農村村民因繼承、贈與、轉讓等流轉的方式取得宅基地使用權在先，由于已經采取流轉方式取得一處宅基地使用權就不能依申請再取得宅基地使用權。第二，農村村民申請取得宅基地使用權在先，流轉取得宅基地使用權在后，導致“一戶兩宅”甚至“一戶多宅”，與“一戶一宅”制度相背，申請取得的宅基地可能被收回。上述兩種情形，集體經濟組織成員宅基地申請取得權并沒有真正享有與行使，實際上剝奪了該權利，顯然是不公平的。

(2)農村集體組織成員只有一次申請取得宅基地的權利，出租、出賣住房后，不能再申請取得宅基地。按此理解最明顯的缺陷就是，農村村民特別是進城農民怕永久失去宅基地可能導致將來回到農村“無處安身”，他們選擇將宅基地與住房閑置，造成土地與房屋資源的浪費，也導致農村村民土地與房產的財產權益的受到損害。

(3)《土地管理法》第62條一般被理解為每戶都應當有權申請取得一處不超過規定的面積標準的宅基地，而且必須為每戶都提供一處宅基地[12]。過去，農村經濟發展水平不高，農民收入水平普遍較低，“農戶”建房能力與愿望不強，基本能夠保證每一農戶按照限定的面積標準申請無償取得一處宅基地。按此理解與執行，一方面，隨著農村村民收入的提高，建新房、擴大居住面積的期望增強，農村宅基地存在占地面積越來越大并且增長速度快，出現宅基地利用率低、閑置率高等土地資源浪費現象。另一方面，很多村莊已無預留或者沒有空閑土地用于建造住房，宅基地供應緊張，“每戶一宅”很難落實，“一戶一宅”申請取得制度也將會變成“一紙空文”，農村村民的居住權很難得到保障。

3.3宅基地使用權申請取得的審批不嚴、監管不到位

根據《土地管理法》、《關于加強農村宅基地管理的意見》等法律與規范性文件的相關規定，申請取得宅基地，先向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經鄉(鎮)審核后，報縣(市)審批。經依法批準的宅基地，農村集體經濟組織或村民小組應及時將審批結果張榜公布，最后由鄉(鎮)人民政府逐宗落實到農戶。涉及占用農用地的，還必須依法向省級人民政府申請辦理農地轉用審批手續。鄉(鎮)人民政府的審核工作主要是由國土資源管理所負責辦理。大部分農村屬于“獨門獨院”、分散居住，宅基地申請取得數量大、分布廣，導致鄉(鎮)國土資源管理所管理的范圍大、涉及的村莊較多，申請取得的審核工作量大、難度大。各地鄉(鎮)國土資源管理所普遍存在工作人員數量有限、人才缺乏的現象，主要是對村委會提交的申請資料進行審核，很少到實地進行實質性的審查。申請取得的審核工作基本上都交由各村委會去完成，村委會的審核意見基本也就成為了最終審批結果。申請取得由縣級人民政府審批可以說“有名無實”或者說“名存實亡”。

從政府土地管理部門到村民都缺乏對審批的有效監管，甚至是監管缺位[13]。一方面，村委會對“農戶”申請取得宅基地持寬容的態度，只要本村村民申請取得宅基地，一般都不會在申請取得的程序上設置障礙，都會審核通過，導致審核不嚴。另一方面，有些村委會由村支書或者個別村干部說了算，有的村委會、村干部甚至與土地管理部門的干部串通，為了謀取私利、徇私枉法，導致不依法進行審核批準。以上是當前宅基地管理失范的主要原因，也是農村宅基地“建新不拆舊”、“一戶多宅”、“少批多占”，甚至違法占用耕地等“亂象”的重要原因。

4宅基地使用權申請取得制度改革與完善的建議

4.1公平合理地認定申請取得資格

4.1.1明確集體經濟組織成員資格的認定標準

農村村民被認定具有集體經濟組織成員身份，才有資格申請取得宅基地。統一、明確集體經濟組織成員資格的認定標準，確保認定結果的公平與合理，也就確保了宅基地使用權申請取得資格確認的合理性。不能簡單以戶籍作為認定與確認的唯一標準。現階段，可以考慮以戶籍為原則，考慮以是否在集體經濟組織所在地長期生活、居住及生產為判斷與認定的標準，關鍵應當是以是否確實需要以宅基地作為居住保障為主要標準，也就是以符合“保障性”功能真正實現作為認定的關鍵因素。對于戶籍在本集體經濟組織所在地，并且長期生產、生活居住的，應當認定有資格申請取得宅基地。

4.1.2合理地對宅基地申請取得資格進行認定

持有集體經濟組織所在地“戶籍”的人不一定都有申請取得的資格，還應以其是否重復享受社會保障福利待遇進行認定。對于已經充分享受城鎮社會保障待遇的，沒有申請取得資格。對于遷入本村落戶的外來人員，應設置條件限定其申請取得的邊界范圍，如：對于遷入、嫁入等情形落戶在本村的，在其他集體經濟組織已申請取得宅基地的，在退出前沒有申請取得資格； 若沒有在原集體經濟組織申請取得宅基地或已將退回的，在現居住所在地有資格申請取得[14]。

對于戶籍不在集體經濟組織所在地的居民，不代表一定沒有資格申請取得宅基地。以下幾種情況應當保留宅基地使用權申請資格：第一，農村子女考上大學，將戶籍遷出，仍然需要原戶籍所在地提供的土地承包經營權、宅基地使用權等作為基本生活保障。他們的集體經濟組織成員資格并沒有喪失，應有資格申請取得。第二，剛進城落戶的“農民”并不必然喪失宅基地申請取得的資格。根據黨的十八屆三中全會、2014年7月30日公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》等文件精神，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。因此，對于剛進城落戶擁有“非農戶籍”的“農民”，其在城市無房居民、沒有固定工作與收入的，仍然需要包括宅基地使用權在內農村的社會保障，宅基地申請取得主體資格應該予以暫時保留[15]。

4.2完善申請取得的原則與標準，多種形式保障申請取得權的落實

4.2.1賦予“戶”法律關系主體資格

“戶”最初主要是為了宅基地申請取得與管理的方便而認可的單位，實際上申請取得的主體是本集體經濟組織成員。然而，實踐中已經習慣將“戶”作為宅基地申請取得的主體看待，已被廣大農村群眾認可； “戶”的概念也頻繁出現在《土地管理法》、《物權法》、十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發[2007]71號)等法律及非法律性的規范性文件中。實際上“戶”已經成為通用的法律概念，只是沒有被法律明文規定成為法律關系的主體。2015年4月20日，中國法學會民法典編纂項目領導小組發布的《中華人民共和國民法典·民法總則專家建議稿(征求意見稿)》第60條規定，“農村集體經濟組織成員得以戶的名義取得宅基地使用權。”這也說明了立法已經考慮將“戶”作為法律關系的主體寫進法律，“戶”應當賦予宅基地使用權申請取得的權利主體資格[16]。在宅基地使用權登記時，也應該以“戶”的名義進行登記，不再以戶主的名義登記，符合申請取得條件的家庭成員是宅基地使用權的共同共有人，所取得的宅基地使用權共同享有與行使權利、承擔義務，這樣更有利于保障集體經濟組織成員宅基地權益。

4.2.2明確分戶的原則與條件，嚴控因分戶導致宅基地數量與面積的不合理增加

農村一般以子女結婚成家需分戶為理由申請宅基地使用權，甚至出現夫妻以假離婚為由分戶達到騙取宅基地申請取得權利的目的。明確界定“戶”的基本內涵，避免分戶的隨意性，設置嚴格的分戶原則與分戶條件。能不分戶盡量不分戶，而不是能分則分。分戶應當按照以下原則進行：第一，對于年滿20周歲確實準備結婚，并且家庭居住面積小、不達標的“農戶”可以考慮其分戶申請取得的請求。第二，夫妻關系感情確實破裂，確實無法共同生活需要提供宅基地保障居住的，應當允許申請取得宅基地。第三，對于只有一個子女的家庭，子女在本集體經濟組織所在地居住的，子女與父母原則上共同居住，共同申請取得一處宅基地，不得分戶； 對于存在多個子女的家庭，原則上不允許每個子女都可以通過分戶申請取得宅基地，應當至少有一個子女隨父母居住。第四，遵循減人減宅基地地面積的原則。一般農村宅基地以戶為單位按“戶”的大小配置，對于分戶前已經申請取得的宅基地面積應當予以扣減，除非分戶后仍然不超過當地人民政府規定的面積標準。如果無法扣減，對于超過規定面積標準的部分按照市場價格收到有償使用費[17]。對于假離婚、借結婚名義假分戶等騙取宅基地使用權申請取得資格的，堅決予以查處，一經發現立即收回宅基地并予以罰款。

4.2.3重新審視“一戶一宅”制度，多種形式保障宅基地使用權申請取得權的落實

對于集體經濟組織成員申請取得宅基地的權益應當保護，對于通過轉讓、贈與、繼承等流轉方式合法取得宅基地的使用權人的利益同樣也應當予以保護。法律及一些規范性文件的限制性規定并非要求不論何種原因都限定每戶只能擁有一處住宅，主要是限定一戶只能擁有一處福利保障性的宅基地。為了避免出現“一戶兩宅”甚至“一戶多宅”，而有的農村村民“無宅可居”的情形，可以做如下限制：第一，將宅基地使用權無期性改為有期限使用。在農村社會保障健全達到城鄉住房保障一體化時，宅基地取得期限參照城市住宅建設用地使用期70年來確定。在農村住房保障不健全，宅基地使用權無償申請取得的情形下，申請取得的期限不宜過長，建議以30年為一個周期確定使用期限。主要原因有兩點：其一，參照農村土地承包經營權30年的期限，使農村村民的土地承包經營權與宅基地使用權兩項主要土地權益的期限保持一致。其二，農村住房結構設計、建設缺乏前瞻性，建設施工質量不高，農村房屋更新換代周期越來越短，使用十幾年甚至幾年后，就需要翻建或重建。宅基地使用30年期滿后仍符合申請取得的條件，辦理相關續期手續后繼續使用； 30年使用期滿后不再具備無償申請取得的資格，支付宅基地使用費后可繼續使用，但最長期限不超過70年。第二，對于已經通過流轉取得宅基地的，在申請取得審批時，沒有優先權，沒有宅基地、或者面積不達標的農村村民有優先申請取得權。

對禁止再次申請取得宅基地的規定，為了避免“農戶”多次無償、無期限取得宅基地使用權。根據《物權法》第154條的規定，宅基地因自然災害等原因滅失的，可以重新分配宅基地。除此之外，由于合法、合理的原因，使宅基地使用權喪失的，也應當允許再次申請取得宅基地。第一，根據現有法律與政策規定的精神，允許宅基地使用權與房屋在集體經濟組織內部成員之間流轉。集體經濟組織成員之間在房屋買賣過程中，如果房屋出賣一方只收取得與房屋所有權相對應的價款，沒有取得宅基地使用權相對應的價款，購買房屋一方實際上無償取得宅基地使用權。在此情形下，應當允許房屋出賣一方獲得重新申請取得宅基地的權利，而房屋買受一方喪失申請取得的資格。第二，進城務工的農民由于長期不在農村居民，宅基地與住房處于閑置或半閑置狀態。如果他們將已申請取得宅基地主動退回給集體經濟組織，應允許其重新申請取得宅基地。這樣做在一定程度上可以提高宅基地的利用率，也為將來他們回到農村的居住保障得到落實。

隨著我國經濟與社會的快速發展，工業化、城鎮化的不斷向前推進，從總體上來講土地資源稀缺，人多地少、土地供需矛盾突出，很難做到每戶分得一處“獨門獨院”的住宅，應節約、集約利用土地。在宅基地申請取得方式上應當采取措施達到宅基地集約利用的目的，完善宅基地申請取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。第一，鼓勵農戶建設高層住宅，提高住宅居住的人口數量，同一家庭成員盡量做到分戶不重新申請宅基地，即：“分戶不分宅”； 甚至是多戶共同申請取得一處宅基地，即：“多戶一宅”。既可以節約利用宅基地，也可以節約農村村民建房的成本。第二，對于住戶數量少、宅基地閑置率高的村莊，在不影響生產與生活的前提下，可以考慮撤村并居，農戶可以跨村民小組甚至跨村申請取得宅基地。第三，宅基地供需矛盾突出的地區，可以考慮建設住宅小區或者公寓式住宅供農村村民居住，保障農村村民“戶有所居”[18]。

4.3規范宅基地使用權申請取得的審批，加強監督與管理

圖2　農村宅基地使用權申請取得審批流程

宅基地使用權的申請取得必須嚴格依法審批，應當規范審批程序，對于不符合批準條件的堅決不批。對于宅基地申請取得審批過程中徇私枉法、不嚴格依法審批的單位與個人，應當予以嚴懲。在宅基地申請審批過程中，國土資源管理所要做到“三到場”，實地審查申請取得主體是否符合條件、住宅建設擬用地是否符合鄉(鎮)土地利用總體規劃等； 申請被批準后，要到實地丈量批放的宅基地； 住宅建成以后，要到實地檢查是否按照申請、批準的面積與要求占有與使用土地，等等。要做好申請取得的審批工作需要配齊各鄉(鎮)土地管理部門的工作人員，引進高素質的土地管理人才，加強人才培養，打造高素質、高效率的土地管理隊伍。

建立宅基地申請取得公開監督制度，主動接受社會特別是農村村民的監督。在本集體經濟組織所在地的村或村民小組張榜公示宅基地申請取得的相關資料，包括：集體經濟組織成員的姓名、戶的成員名單與人數、分戶的須公示合法的原因、擬申請取得的宅基地選址與面積等。公示期滿無異議的，由村委會報鄉(鎮)土地管理部門審核后報縣級土地管理部門審批，見圖2。

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REFORM AND IMPROVEMENT OF THE SYSTEM OF RURAL LAND USE RIGHT APPLICATION UNDER THE BACKGROUND OF THE REFORM OF RURAL LAND SYSTEM

Zhang Bo

(Wuzhou University, Wuzhou, Guangxi 543002, China)

AbstractVillagers can obtain the right to use their housing sites only after applying to the collective economic organizations. The reform and improvement of the applying system of housing sites are the preconditions and foundation of the improvement of the housing sites. The theoretical and academic circles attached great importance to the right of the use of the housing sites, but the ideas only cover the standard of land use, one household one dwelling, and so on, which lack systematic and comprehensive statement on the reform and improvement of the applying and obtaining system of housing sites. This paper analyzed the concept of the applying and obtaining system of housing sites, illustrated the evolution of the policies of the land and housing sites reforms in rural areas since the Seventeen of the Third Plenary Session of the CPC, and discussed the problems in the qualification of applying and obtaining, applying principles and area standards, and approval and supervision, etc. Based on the studies of the obtaining of housing sites and combined with the practice of deepening reform of the land system in rural areas, this paper put forward some suggestions on the reform and improvement from clarifying the identification standard of membership of the collective economic organization, certificating the qualification of applying and obtaining, improving the principles and standards and strengthening the approval and supervision of applying and obtaining. It can provide some references on the reform of land system in rural areas and make contributions to the reform, the rural economy and the development of the society.

Key wordsrural land; system reform; the housing-sites use right; applying and obtaining; reform and improvement

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160325

收稿日期：2015-11-24

作者簡介：張波(1979—)，男，湖北襄陽人，講師。研究方向：民法學、勞動與社會保障法學。Email： 312900855@qq.com *資助項目：廣西法學會2015年法學研究課題立項項目“農村宅基地改革法律問題研究”(GFKT(2015)C04)

中圖分類號：F301.2； P273

文獻標識碼：A

文章編號：1005-9121[2016]03-0148-08