人大立法三十六年回顧

摘 要 改革開放以來，全國人大及其常委會立法數量和立法速度都有較大增長。在通過法律的方式上，呈現由立法為主轉向修法為主的趨勢。改革初期通過的法律中，大部分現已失效。隨著法治建設的發展和深入，立法經驗和立法技術得以積累，繼而使法律的有效率逐步增長。法律有效率的增長加強了法律的穩定性和可預見性，是法治進步的體現。然而，值得注意的一個問題是，在人大三十六年的立法活動中，立法步伐整體上是落后于政治改革的。也就是說，這些年來，推動立法活動的動力來源是國家的改革。在事實層面，法律，一直被當作改革的工具在發揮作用。行政引導法律不應該成為常態，法律亦不該成為政治的附屬，成為實現變革的工具。法治本身，即是目的。

關鍵詞 改革 人大立法 法治

作者簡介：黃彬，華東政法大學。

中圖分類號：D920.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-011-03

黨的十一屆三中全會在決心加強經濟建設的同時，制定了加強民主建設與健全法制發展的戰略方針。從此開始，法治建設積極與改革發展齊頭并進。經過實踐檢驗的經驗和政策，通過法律制定的形式得以固定下來。

受我國立法體制決定，人大立法在我國的立法活動中扮演著重要的角色。這其中，處于立法核心地位是全國人大和全國人大常委會，在我國的立法活動中發揮主導作用。所以，本文將論述對象限定為全國人大及其常委會的立法活動。

一、人大36年立法數量分析

（一）立法數量（表1和圖1①）

自1979年以來，至2015年底，全國人大及其常委會共制定法律582件（含決定），其中新制定法律272件，修改法律310件。從表1和圖1中，可以直觀了解到近36年全國人大及其常委會制定法律的基本情況。

自1979至1982年間，由全國人大及其常委會頒布的法律為34件，年均8.5件，其中新制定23件，修改11件；1983-1992年，全國人大及其常委會共頒布法律110件，年均11件，其中新制定89件，修改21件；第三階段1993年-2002年，全國人大及其常委會共頒布法律196件，年均19.6件，其中新制定101件，修改95件；2003年-2015年，全國人大及其常委會共頒布法律242件，年均18.6件，其中新制定59件，修改183件。

其中，第三階段的立法數量較第一第二階段顯著增加。出現這種現象的原因有兩個。首先，黨的十四大于1992年召開，建設社會主義市場經濟體制的方針正是在這次會議中被提出。隨后，在“市場經濟就是法制經濟”的思想主導下，關于市場的立法工作逐步開展起來。這十年間，約有三分之一的法律直接涉及完善市場法制。其次，為加入世貿組織，按照國際通行規則和世貿組織的基本要求，我國對與對外貿易有關的法律進行了修訂完善，從而使我國對外貿易法律與國際接軌。②

宏觀上看，通過法律數量整體呈現上升趨勢，這反應出我國立法速度在加快。

（二）新制定法律和修改法律各占比例（圖2）

圖2顯示的是每年通過法律中新制定與修改法律的比例，直觀的結論是修改后通過的法律所占比例呈增長趨勢。其中，1979- 1982年間，新制定和修改法律各占（0.676，0.324）；1983-1992年間，新制定和修改法律各占（0.809，0.191）；1993-2002年，新制定和修改法律各占（0.515，0.485）；2003-2015年間，新制定和修改法律各占（0.241，0.759）。新制定和修改法律的比例反應出新法產生的路徑。如果比例大于0.5，則說明新制定法律數量大于修改法律數量，這時的新法產生路徑是立法為主，修法為輔；如果比例小于0.5，則說明新制定的法律數量大于修改法律數量，這時的新法產生路徑是修法為主，立法為輔。

1979-1997年間，每年新制定法律數量顯著大于修改后通過法律數量（1982、1983年除外），這一階段新法產生路徑為立法為主，修法為輔；1998-2014年間，每年修改后通過法律數量大于新制定法律（2003、2005年除外），其中2000、2001、2004、2007、2008、2009、2010、2011、2012、2013、2014、2015年，修改后通過法律數量顯著大于新制定法律（修改后通過法律數量比例超過65%）。通過觀察這些數據，可以得到初步結論，我國新法產生路徑，從立法為主，轉向修法為主。這也從數據上印證了我國“修法時代”的到來，可以說，從2000年開始，修法的比重開始顯著超越新制定法律比重，并在之后的年份一直占較高的比重。尤其是自2007開始，在全國人大及其常委會通過的法律中，修法所占的比重一直保持在60%以上，并逐年增加，至2012年，修該后通過法律占所有通過法律的比重超過80%，這種情況同樣發生在2013年、2014年以及2015年。

二、人大36年立法效力分析（圖3）

改革初期，和其他工作類似，我們國家的立法工作基本上也是“摸著石頭過河”這樣一種狀態。具體而言，這種狀態主要表現為兩方面：一是頒布了如環境保護法、森林法等一批試行法律。（自1988年，再未頒布任何試行法律。這些試行法律現均已失效）；另一方面，法律形式多樣，這段時間頒布的法律，有的稱為法律，有的稱為條例（如居民身份證條例、治安管理處罰條例），有的稱為決定。

自1979年至1988年這十年中，通過的法律中，現行有效的不超過百分之三十，其余的大部分法律要么失效，要么被修訂。1989年之后情況有變化，但變化不明顯，這種情形一直持續到1998年。1999年通過的法律中，現行有效的法律比例超過通過總數的50%，剩余的部分被修訂，失效法律數量為0。

在法治的建設和發展過程中，每部法律的當下狀態都對應著三種處境中的其中一種——有效，失效，被修訂。在通過的法律中，現行有效的法律所占的比例反映出法律和社會發展契合的程度。比例越高，意味著法律與當今社會的契合度越高；比例越低，意味著法律與當今社會的契合度越低。

1979年至1998年通過的法律中，現行有效的占相當少的比例，大部分法律被修改或失效。這與當時處于改革初期，社會變化急劇有關，也與法制建設初期，立法經驗和水平不夠有關。從1999年開始，現行有效的法律所占比逐漸增長，基本維持在50%以上。至2008年，比例超過90%，并持續到2015年。另外值得注意的是，1996年之后通過的法律，要么現行有效，要么被修訂，再無被廢止的情況。失效法律大多集中在1978-1995年通過的法律，這些失效的法律，其表現形式主要有兩種：其一，試行法律，如森林法（1979試行）、環境保護法（1979試行）、企業破產法（試行）；其二，決定和補充規定，這些決定或補充規定由全國人大常委會通過，經主席令形式公告，如關于禁毒的決定、關于懲治侵犯著作權的決定。

三、人大36年立法的特征

（一）立法數量多、速度快

在過去的36年里，全國人大及其常委會共通過法律582件，約合每月通過1.35件法律。全國人大常委會于1987年進行了一次法律清理工作，其中涉及到新中國成立至1978年底制定的法律、法令。這次清理結果顯示，1949年10月初至1978年底，由中國人民政治協商會議、中央人民政府委員會、全國人民代表大會及其常務委員會制定或批準的法律共134件，其中111件法律已經失效。與新中國成立的前三十年相比，改革開放36年來，由全國人大及其常委會制定和修改的法律多達582件，在立法數量和立法速度上都有大幅度提升。

（二）由“立主修輔”轉變為“修主立輔”

從完整、科學的角度出發，立法不僅包括法律的制定，還包括法律的修改、法律的廢止和法律解釋等。然而在改革初期，由于既存的用以調整社會關系的法律少之又少，尤其是在“有法可依”的既定方針的指引下，立法工作顯得尤為迫切。在這一階段，重要的是完善社會主義法律體系，也就是說多立法。然而，在改革開放后期，尤其是現在，當社會主義法律體系已初步形成，立法數量、立法層次初具規模時，制定新法律已經不被放在突出位置，取而代之的是修改法律使之更好地調整社會關系這一重任越來越受到重視。

（三）制定法律的有效率呈升高趨勢（有效率作為評價特定時間內制定的法律的當下存活率，可用仍有效的法律除以該年通過法律的總數，例如，截至2015年12月31日，1999年通過的20部法律中，現行有效的法律為12部，則截至2015年12月31日，1999年法律的有效率為60%）

隨著改革的深入和法制建設的完善，法律的有效率正逐步提高。這種提高反映出法律與社會的契合度的提升。

出現這種現象的原因有三個：其一，社會是在不斷發展變化的，通過法律的年份越晚，意味著適應當下社會情境的能力越強，表現出來的契合度也越高。其二，隨著改革的深入，立法從“摸著石頭過河”的狀態中走出來，開始有針對性和前瞻性的立法。這種轉變的具體體現就是自1988年以后，全國人大及其常委會就再沒有頒布過試行法律，此外1991年七屆全國人大常委會制定了第一個正式的立法規劃。此后，從八屆開始，每屆全國人大常委會在屆初制定五年立法規劃已成為一種慣例。其三，隨著法治建設的推進，人大及其常委會積累了立法經驗，提高了立法的水平和質量，法律的存活率從而得以提高。

（四）改革影響政策，政策推進立法

新中國成立后的一段時間，國家的治理方式主要是依靠政策而不是法律治理。這導致了在許多官員的認識中，政策的地位遠遠高于法律。這種認識一直持續到改革開放初期。在改革開放最初的一段時間，在國家治理過程中發揮極為重要作用的不是法律，而仍是政策。1979-1992年間，全國人大及其常委會制定和修改法律144件，年均10.29件；1993-1997年間，八屆人大制定和修改法律103件，年均20.6件；1998-2002年間，九屆人大制定和修改法律93件，年均18.6件。這與1992年改革開放進一步推進，1996年中央提出依法治國方略，1999年依法治國入憲有著直接的關聯。

可以看到，政策的推動是立法的先導，法律和政治密不可分，立法在一定程度上是政治國家推動的。而國家推動立法的原本期望是希望法治為改革服務。

四、結論

（一）立法速度應放慢

在過去的36年里，全國人大及其常委會共通過法律582件法律，約合每月通過1.35件法律。如果加上數以萬計的地方性法規、行政法規和部門規章，我們面對的就是浩瀚的“法律海洋”。當我們面對著“法律海洋”時，不免產生茫茫無邊的感覺。

“法深無善治”一直是傳統中國立法者秉持的立法理念，直到當中國面對西方時，中國立法就失去了自身的立法理念，立法移植被迅速接納。無論是在清末民國，還是新中國成立之后，主導中國立法觀念的是法制現代化目標，力圖通過快速立法實現憲政和法治。因此中國近三十六年立法，在數量和頻率上都超越了古今中外。快速的移植立法注定是依托專業化形式，而專業化立法帶來了大眾法律認知和接受的難題，普法和法治問題并未隨著全面立法而解決。“法深無善治”的古人智慧值得我們反思。③

（二）修法應帶有前瞻性和技術性

“修法時代”的到來，需要我們對法律的修改有更深入的認識。不可否認的是，法律從制定出來的那一刻即落后于社會發展。所以，必須以前瞻性的視角來對待法律修改工作。在修改法律的過程中必須兼顧穩定與適應。同時，法律修改工作需要主動且及時呼應改革的重點環節。

此外，需要發展修法技術。通常，規則與規則之間是相互關聯的。在涉及某項需要修改的規則時，常常相關和配套的其他規則也需要一并修改。如果按照常規的法律修改程序和方法，一部部地進行修改，不可避免會地出現規則不協調的情形。在法律修改過程中，全國人大常委會可以通過一個整合的決定，將等待修改的若干法律進行一攬子修改，也即“包裹立法”。

包裹立法，是指基于共同的立法目的，立法機關將數個調整不同社會關系的不同法律文本，通過法的增加、法的刪減或法的替代等形式，整合在一個法律案中進行小幅度變動的法律修改技術。作為一種優秀便捷的法律修改機制，不僅是在大陸法系，而且還有普通法系，包裹立法均得到普遍運用。④自2010年以來，全國人大常委會共八次運用了包裹立法。實踐證明，它對提高立法質量、完善法律體系，具有重要的意義。

（三）對法律實效的關注應加強

法的運行包括法律創制、法律實施、法律監督、法律實現等一系列過程。

作為法律運行過程的開始，立法工作自然扮演者重要的角色。然而，除了關注立法的數量和質量外，法律具體實施情況，尤其是實施法律所產生的社會效果更應當引起關注。據統計，目前正在實施的法律中，能夠達到效果良好的幾乎不到一般。雖然這一統計的可信度和嚴謹性需要再商榷，但是它讓我們意識到一個很重要的問題，那就是，法律的社會效果應當引起高度關注。

因此，有必要建立一整套評估機制，用以評估法律實施后的社會實效。這需要由專門的委員會或者指定的機構來牽頭，對每一部法律實施一段時間后進行立法后評估。評估要全面，不僅要注重法律效果的分析評價，更重要的是發現法律實施過程中存在的問題以及原因所在，在此基礎上對法律進行完善。同時，實踐總結的經驗可以運用到其他法律制定過程中，從而使立法質量得以提高。⑤

（四）法治應當作為一種目的，而不是工具

改革以來，一個基本的立法思路是，先有改革的成果，然后通過立法使改革的經驗和成果固定下來。這其中，法律工具主義的色彩很濃厚。比如，對于銀行監管和食品藥品監管的職能調整，都是國家做出決定后，人大才開始修改法律以適應變動后的形勢需要。

法治國家要求政府依法辦事，其前提是人民意志的表達及法律化。任何改革的推進都應有法律依據。對改革者與其推出的改革措施而言，這是法治背景下對其提出的更高要求。在改革問題上，在現有法律沒有規定的情況下應該堅持立法先行，即，要改革就要先立法或者修法。⑥先有法律，隨后政府依據法律辦事，這是法治的基本邏輯。行政引導法律不應該成為常態，法律亦不該成為政治的附屬，成為實現變革的工具。

我們需要的不是作為實現改革的工具的法治，我們需要的是作為目的的法治。

法治本身，即是目的。

注釋：

①法律文件收集于北大法律信息網，經整理后得到數據并制成文中圖表。

②⑤朱恒順.人大立法30年：成績、回顧與展望.人大研究.2009（4）.

③趙曉耕、沈瑋瑋.專業之作：中國三十年（1979- 2009）立法檢視.遼寧大學學報.2010（5）.

④劉風景.包裹立法的原理與技術——以《關于修改部分法律的決定》為素材.井岡山大學學報.2012，33（1）.

⑥陳金釗.法治改革觀及其意義——十八大以來法治思維的重大變化.法學評論.2014（6）.