論《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》存在的問題與完善

摘 要 《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》對(duì)我國的締約工作做出了巨大的進(jìn)步。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，一些問題也逐漸暴露出來，這些問題阻礙了新時(shí)期我國締約工作的開展。我們需要針對(duì)這些問題提出合理的解決方案，以期更好地保護(hù)所涉主體的利益和促進(jìn)國家的發(fā)展與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》 特別行政區(qū) 條約 國際組織

作者簡(jiǎn)介：徐雛，武漢大學(xué)法學(xué)院國際法專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-035-02

《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》對(duì)我國的對(duì)外締約工作做出了不可多得的貢獻(xiàn)。但是，隨著我國締約工作的不斷發(fā)展，只有短短21個(gè)條文的《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的需要。不足之處集中在以下幾個(gè)方面：

1.只集中規(guī)定了程序性事項(xiàng)。顧名思義，《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》是一項(xiàng)針對(duì)締結(jié)條約中的程序性事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的法律，其并未涉及的條約的效力、適用、解釋和實(shí)施等實(shí)體性內(nèi)容。在我國加入1969年《維也納條約法公約》之后，已經(jīng)由該公約進(jìn)行了規(guī)制。但是“其第三條和第四條的內(nèi)容是關(guān)于締結(jié)條約的機(jī)關(guān)及其權(quán)限的，實(shí)際上屬于實(shí)體法的范疇” ，可以看出這部法律名義上是程序法，但還是涉及了少量實(shí)體法的東西，卻在實(shí)體法層面又不完善，還需要借助《維也納條約法公約》的相關(guān)內(nèi)容，這就增加了在實(shí)踐中探尋法律依據(jù)的途徑和麻煩，不如直接進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的整合與完善，使其成為實(shí)體與程序兼?zhèn)涞耐暾姆伞?/p>

2.條約的批準(zhǔn)不夠及時(shí)。由于并沒有明確的條約批準(zhǔn)時(shí)限的規(guī)定，這導(dǎo)致了一些很重要的國際條約即使經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)間的討論和協(xié)商，卻至今仍在是否批準(zhǔn)的結(jié)論上一直沒有定論，典型代表就是生效于1976年的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》。又比如，生效于1980年的《維也納條約法公約》，中國是隔了十七年才批準(zhǔn)加入。生效于1967年的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，中國是隔了十二年才批準(zhǔn)加入。這其中固然有其它因素存在，但是不可否認(rèn)的是沒有明確時(shí)限的限制，也在客觀程度上拖延了我國批準(zhǔn)條約的進(jìn)度。因此批準(zhǔn)和加入條約的時(shí)效底線還是一個(gè)亟待解決的問題。

3.缺少對(duì)香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)締約權(quán)的規(guī)定。在《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》批準(zhǔn)實(shí)施的時(shí)候，香港和澳門地區(qū)都還沒有回到祖國的懷抱，也因此法律的制定者們難以預(yù)料到其締約權(quán)的相關(guān)問題。而隨著香港和澳門的回歸都已經(jīng)達(dá)到或者將近達(dá)到18年和16年，在相關(guān)法律規(guī)范里對(duì)其締約權(quán)加以規(guī)制就顯得尤為必要了。一是正如前文所述，無論是憲法還是相關(guān)的基本法，都蘊(yùn)含著對(duì)于這兩個(gè)締約權(quán)予以尊重和保障的思想，都體現(xiàn)著明確和規(guī)制締約權(quán)的要求，這也為其具體體現(xiàn)在條文當(dāng)中準(zhǔn)備了條件。二是經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，無論是中國政府還是兩個(gè)特別行政區(qū)政府，都在締結(jié)條約方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2012年1月1 日，僅雙邊協(xié)定一類，香港回歸后根據(jù)中央授權(quán)自行締結(jié)并生效的就有 124 項(xiàng)。 這些豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都為其締約權(quán)明文化的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。三是目前的兩個(gè)基本法對(duì)于特別行政區(qū)的締約權(quán)只是作了原則性和框架性的規(guī)定，在很多具體問題上并未涉及。條約締結(jié)的主管部門在處理特別行政區(qū)的締約問題時(shí)其實(shí)是無法可依的，這種法律上的空白和漏洞不僅會(huì)使得我國在國際社會(huì)上處于尷尬的境地，還會(huì)為我國日后條約締結(jié)和法律的發(fā)展埋下隱患。在這樣的形勢(shì)之下，將條約締結(jié)權(quán)利加以明文化，就可以有效避免不利后果的發(fā)生，也為我國展現(xiàn)一個(gè)負(fù)責(zé)任的良好的大國形象打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.未明確規(guī)定條約的解釋主體。《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》對(duì)于不同文字文本之間的解釋和作準(zhǔn)問題有明文的規(guī)定，“但我國《締結(jié)條約程序法》對(duì)條約國內(nèi)法位階、解釋主體、解釋效力、解釋規(guī)則、解釋的權(quán)力制約及程序等相關(guān)內(nèi)容并無規(guī)定” 。這種解釋機(jī)制的混亂所導(dǎo)致的結(jié)果就是本該由全國人大常委會(huì)對(duì)條約進(jìn)行解釋的時(shí)候，最高人民法院和最高人民檢察院以“通知”、“規(guī)定”的方式進(jìn)行了解釋，而本該更適宜由最高人民法院來出臺(tái)相關(guān)規(guī)定的時(shí)候，卻是全國人大常委會(huì)開展了解釋的工作。這種情況不僅導(dǎo)致了我國條約解釋工作開展的混亂與進(jìn)程緩慢，降低了工作的效率，還不利于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公信力度的提升，會(huì)對(duì)我國的法制化建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面的影響。

5.缺少和國際組織締結(jié)條約的具體規(guī)定。第二次世界大戰(zhàn)后，國際組織作為新興的國際法主體，在全球社會(huì)扮演著日益重要的角色的同時(shí)，開始大規(guī)模地涉足條約的制定和執(zhí)行事項(xiàng)，他們的締約能力也得到了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。而《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》仍舊集中在與外國進(jìn)行締約的程序性事項(xiàng)的規(guī)定方面，并未涉及與國際組織締約的事宜。隨著我國與國際組織間合作的開展與深入，國際組織在締結(jié)自身特色方面的條約上的優(yōu)勢(shì)性日益顯著，這種法律上的空白將不利于合作的持續(xù)開展和條約的形式與內(nèi)容等事項(xiàng)的確定，因此也就呼吁我們重視國際組織的締約能力，增添在與國際組織締結(jié)條約時(shí)的相關(guān)具體規(guī)定。

除了以上五個(gè)主要的問題，《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》在和我國的國際法優(yōu)先原則、內(nèi)容過于原則化而空泛等事項(xiàng)上也存在著空白和不足。這些問題隨著我國條約締結(jié)實(shí)踐的深入發(fā)展而愈演愈烈，亟待我們來進(jìn)行解決。

而為了能夠行之有效地解決這些問題，更好地完善與發(fā)展《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》，我們可以采取的措施有：

1.與《維也納條約法公約》相一致，與憲法相符合。無論是制定還是修改與條約相關(guān)的法律規(guī)定，都需要保持和《維也納條約法公約》相一致的原則和底線。1969 年的《維也納條約法公約》和 1986 年的《關(guān)于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》早已獲得了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，被譽(yù)為“國際條約法典”。即便是尚未批準(zhǔn)和加入的國家，也無不將其奉為圭臬，作為習(xí)慣國際法而廣為遵守。因此，我國為了解決現(xiàn)有問題而在修改《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》過程中，也一定要保持與《維也納條約法公約》相一致，由此才能獲得國際社會(huì)的認(rèn)可與支持。

與憲法相符合是作為國內(nèi)法律體系的要求。憲法是一國的根本大法，任何組織與個(gè)人不得與之相違背，不得有超越憲法和法律的特權(quán)。我國有關(guān)機(jī)構(gòu)在締結(jié)條約和修改條約方面，都要牢牢符合憲法的要求，在其范圍內(nèi)有效行使。憲法作為一國國內(nèi)法律體系金字塔的最頂端，對(duì)任何法律都具有約束力。《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》的修改要牢牢符合憲法的規(guī)定，不得做出超出和違背憲法范圍的事項(xiàng)。

2.規(guī)定條約的批準(zhǔn)時(shí)效。當(dāng)然，條約的批準(zhǔn)需要考慮條約本身的內(nèi)容、一國當(dāng)今所處的政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)、國家和社會(huì)未來的發(fā)展規(guī)劃等諸多方面的因素。但是值得注意的是，一項(xiàng)重要的條約倘若長(zhǎng)期擱置，對(duì)于整個(gè)國家的發(fā)展來說也會(huì)產(chǎn)生不利的影響。因此建議有關(guān)機(jī)關(guān)可以按照條約的重要性并結(jié)合國家現(xiàn)階段的發(fā)展程度劃分為“非常重要”、“重要”、“一般”等不同程度，并按照程度的不同制定不一樣的時(shí)間表，以期在規(guī)定時(shí)限到來之前做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的明確答復(fù)，不延誤國家下一步發(fā)展的時(shí)機(jī)。

3.增加對(duì)于香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的締約權(quán)的規(guī)定。由前文我們可以得知，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)所享有的締結(jié)條約的權(quán)力，是由憲法、兩個(gè)聯(lián)合聲明以及兩個(gè)基本法所共同確立的，具有正當(dāng)性和合理性。但是，在對(duì)締約權(quán)進(jìn)行明確確認(rèn)的同時(shí)，也要對(duì)其行使的范圍進(jìn)行界定。根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》和《中葡聯(lián)合聲明》，中央人民政府保留外交和國防事務(wù)，在其它事務(wù)方面特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)。因此，在外交和國防事務(wù)上，《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》是不能有所涉及的。而又由于兩個(gè)特區(qū)的基本法都明確規(guī)定，中央人民政府僅保留的事項(xiàng)只為前述兩項(xiàng)，故在其余的事項(xiàng)中，只要不損害中華人民共和國的主權(quán)和利益，都是可以進(jìn)行明確規(guī)定的。

明確了規(guī)定的事項(xiàng)之后，在如何進(jìn)行規(guī)定上，可以選擇的方法有三種。一種是最為兜底的方法，即在現(xiàn)成的《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》后面，直接增加“特別行政區(qū)的締約權(quán)能，參照本法規(guī)定”之類即可。另外一種是分別增補(bǔ)的方法，即在一些具體規(guī)定的程序性事項(xiàng)上增加特別行政區(qū)在該事項(xiàng)上的具體做法即可。最后一種是單獨(dú)立法式的方法。在《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》以外，單獨(dú)為特別行政區(qū)的締約權(quán)限進(jìn)行法律立法活動(dòng)，既充分吸收了我們同外國締結(jié)條約過程中的優(yōu)秀實(shí)踐活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，又更好地針對(duì)特別行政區(qū)的單獨(dú)狀況予以規(guī)制。以上三種方法，在靈活性和實(shí)際成效上是依次遞增的，但是在創(chuàng)制難度與實(shí)施阻力上也是依次遞增的。我們要結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，正確估量實(shí)施的障礙與成效，選擇一個(gè)最適宜的方法來獲得最高的“性價(jià)比”。

在締約程序之外，加強(qiáng)中央政府與兩個(gè)特別行政區(qū)之間的互動(dòng)與聯(lián)系也是尤為必要的。法律規(guī)定表明了香港和澳門特別行政區(qū)既可以參與到中央政府的締約工作當(dāng)中，也可以由中央政府來協(xié)助兩個(gè)特別行政區(qū)開展締約工作。這種雙效互助的體制有利于增進(jìn)雙方的溝通和友誼，增強(qiáng)共同對(duì)抗外來的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。這種高效互通機(jī)制也最好得以在完善后的《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》里進(jìn)行規(guī)制與落實(shí)。

4.保持全國人大常委會(huì)的解釋權(quán)，明確司法機(jī)關(guān)的解釋權(quán)。由于我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定了全國人大常委會(huì)的解釋權(quán)利，因此要保持其解釋的權(quán)利不動(dòng)搖。由于其在實(shí)踐中真正對(duì)條約的解釋次數(shù)過少，可以規(guī)定其為條約的原則性事項(xiàng)等方面賦予更多解釋的權(quán)力，引導(dǎo)重心向原則性事項(xiàng)遷移。對(duì)于司法機(jī)關(guān)，由于其在實(shí)踐當(dāng)中進(jìn)行解釋的次數(shù)較多，但是又沒有明確的法律制度予以承認(rèn)和完善，因此可以在條文中明確司法機(jī)關(guān)的解釋權(quán)利，使其行為“合法化”、“有法可依”，這樣可以更好地實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)生活的聯(lián)系。這樣就能更好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和具體案件的靈活自由。在具體的事務(wù)當(dāng)中，全國人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督，由此形成原則性與靈活性兼具、強(qiáng)制性與自由性共存的解釋體制，也有利于避免混亂解釋現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。

5.增加和國際組織締結(jié)條約的具體規(guī)定。國際組織作為新興的國際法主體，要加強(qiáng)對(duì)其的重視和關(guān)注。體現(xiàn)在條約的締結(jié)上，就可以在與外國締結(jié)條約的具體事項(xiàng)上后面直接增加“與國際組織締結(jié)條約，參照其規(guī)定”之類的話語即可。這樣既體現(xiàn)了國際組織與國家同等的國際法主體地位，又更好地避免了法律上的空白。并且，在實(shí)際操作中，可以針對(duì)不同類型的國際組織，在不同的情形之下，有選擇性地規(guī)定和適用條文，更加有利于靈活性的體現(xiàn)。

6.傾聽更多所涉利益方的意見。這一點(diǎn)在民事和商事條約領(lǐng)域尤為重要。我們要?jiǎng)?chuàng)建更加開放活力的機(jī)制來吸納所涉及利益方的意見和建議，力圖避免國家機(jī)關(guān)“獨(dú)斷專權(quán)”的現(xiàn)象。為了能夠更好地使所涉各方參與其中，可以建立和完善咨詢與聽證制度，使其在制定一些涉及個(gè)體利益的事項(xiàng)時(shí)傾聽所涉利益主體的意見與建議。在制定每一個(gè)事項(xiàng)的同時(shí)，成立專門的委員會(huì)或者調(diào)查組，深入到所涉行業(yè)和個(gè)人中去，形成調(diào)研報(bào)告，從而可以反饋所涉利益各方的意見。還可以在修改后的《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》里直接明文增加對(duì)于所涉行業(yè)主體意見傾聽的相關(guān)規(guī)定。將所涉利益的行業(yè)和個(gè)人納入其中，不僅有助于保護(hù)他們的個(gè)人利益，也有利于維護(hù)國家整個(gè)行業(yè)的穩(wěn)定與秩序，從而更好地保護(hù)國家和社會(huì)的利益。

《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》完善與改進(jìn)的措施也并不只局限于上述這些，面對(duì)著層出不窮的新問題，我們都要積極面對(duì)，妥善想出解決辦法。相信隨著這些問題的不斷解決，我國會(huì)對(duì)條約法領(lǐng)域形成新的認(rèn)識(shí)，獲得深入發(fā)展，以期更好地保護(hù)我國公民的個(gè)人利益，維護(hù)國家與社會(huì)的整體利益。

注釋：

曾令良.論我國《締結(jié)條約程序法》的完善.政治與法律.2014（9）.5.

徐樹、李浩然.論香港特別行政區(qū)參與國際條約的理論與實(shí)踐.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào).2012 （11）.30.

馮壽波.論我國條約解釋主體制度的完善——以修訂我國《締結(jié)條約程序法》為視角.政治與法律.2014（9）.11.