土地利用規劃法律制度完善之研究

摘 要 目前，我國的人地緊張問題嚴重影響我國農業安全保障和城市化發展進程，土地利用規劃的編制、實施和用地審批三個環節中往往出現規劃編制不合理、貫徹實施不力、審批不夠規范等現象，致使我國的土地資源利用效率低下。本文正是基于這一現狀，針對我國土地利用規劃法律制度中的不足之處提出立法和制度方面的建議，包括完善法律體系、加強規劃制度建設、實現公眾參與等，力求達到科學合理規劃、有效貫徹執行的目標。

關鍵詞 土地利用率 土地利用規劃 公眾參與

作者簡介：王舒婷，中南財經政法大學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-042-02

一、前言

土地作為人類生存與發展的重要基礎，其利用、配置和管理直接影響著社會經濟的可持續發展。因此，必須制定科學合理的土地利用規劃，按照規劃對土地進行綜合開發和管理。現階段我國的土地利用總體規劃體系由五個級別構成，編制規劃的主體是各級人民政府，由各級人民政府報有批準權的人民政府批準實施。土地利用總體規劃分為宏觀控制性規劃和實施性規劃。全國、省級、地（市）級的規劃屬于宏觀控制級規劃，其主要的任務是在嚴格控制城市、城鎮和村莊用地規模和確保耕地總量總體不變的前提下，進行合理安排各類用地；上級土地利用總體規劃指導和控制下級土地利用總體規劃和專項用地規劃，其主要手段為規劃指標和規劃分區；縣、鄉級土地利用總體規劃屬于實施性規劃，主要的任務是根據上級土地利用總體規劃的指標和分區，對土地利用區進行劃分，明確主要用途和作用條件，為政府審批農地轉用、劃定農田保護區、單位和個人進行土地開發、整理等提供依據。在上下級，對于跨省、市、鄉的土地利用總體規劃，還可以按經濟或自然區進行編制。

土地利用總體規劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經濟平穩較快發展，緩解了生態環境破壞加劇的趨勢。但是必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些如人均耕地少、優質耕地少、后備耕地資源少、局部地區土地退化和破壞嚴重、違規違法用地的形勢依然嚴峻等突出問題。 我國的土體建設規劃依然任重而道遠。

二、土地利用規劃制度的主要問題

土地利用規劃制度是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。我國的土地利用規劃暴露出多方問題。

立法上，存在立法不全面，法律與規劃缺乏權威性，且相互矛盾之處甚多、缺乏公眾參與機制等問題。

統籌上，存在規劃程序缺乏科學性、規劃主體的自由裁量權過大、區域間統籌不協調等問題。

實施上，由于法律權威度不足，穩定性差，實施過程中的隨意變更現象嚴重；規劃實施缺乏程序性的保障措施，沒有完備的監督機制和評價體系，違法案件的查處懲罰力度也不夠；沒有形成嚴格的規劃責任體制等等問題日益凸顯。

三、國外土地資源規劃制度比較研究

土地利用規劃法律制度在國外已有二百多年的歷史，由于各國土地制度和社會經濟制度的不同，形成了不同的土地利用規劃法律制度模式，尤以日本最具代表性：

日本的土地利用規劃管理模式是政府控制型，即分工合理、職責分明、高度統一的規劃管理體制，具有高度的指令性和強烈的干預性。日本的規劃管理機構由省、廳及委員會組成，形成了從中央到地方各級政府的管理體制，具有對規劃的強烈干預和政治參與性，既體現了作為規劃主體的人們對規劃較高的參與度，又體現了較為完善的規劃管理法規體系的權威性。

日本的國土規劃、區域規劃和城市規劃都是完全納入法制軌道的，一切大小相關問題均有特定法律予以規制，以保障日本城鄉統籌規劃的正常和有序地運作。日本城鄉土地利用規劃系統具有很強的統籌性，上至國土規劃和區域規劃，下至城市和町村規劃，個個規劃層面相互協調。

國外成功的土地利用規劃制度幾乎都有配套的完善的法律保障體系，保證了土地利用規劃的順利進行。英國多次制定和修訂有關法律法規，先后頒布40多部法律法規。美國各個層次的規劃主要通過各項法律來凝聚和保障實施。其他許多國家都有專門的土地區劃法。此外各國都制定了嚴格的法律程序，建立了有關制度，并普遍采用規劃許可等控制手段，保證規劃的實施。借鑒國外成功經驗，我國應完善土地利用規劃法制體系，規范規劃目標和任務、規劃體系和內容、規劃編制審批以及組織實施等方面內容，同時還需要對各級政府、部門在規劃中的權限和責任予以明確界定，尤其應著重完善規劃編制程序和規劃實施的法制監督制度。

四、我國土地利用規劃法律制度的完善

（一）完善我國土地利用規劃制度的法律體系

依據我國法律淵源與效力的劃分，土地利用規劃法律體系應當以《城鄉規劃法》為核心，完善相關土地法律法規，逐級深入細化。

首先是作為核心統領全局的《土地管理法》，是最基本的法律，是相關的土地法律中的最高指導原則。當前的法律規定不完善，土地管理法作為調整土地關系的基本法應當建立相關的制度，彌補法律漏洞，填補相關空白。其次是《城鄉規劃法》，應以《土地管理法》為標準，重新規范規劃的實體和程序方面的各項內容特別是規劃實施的監督程序以及相關的法律責任承擔問題。而《土地利用總體規劃審查辦法》則從技術上對規劃的各項內容進行指導細化。為了保證規劃更科學的實施，需要建成一個技術規范體系，制定對不同層次的規劃、開發利用相應的技術規范，比如城鎮用地規劃、農業用地規劃等專項規劃。

（二）完善土地利用規劃法制研究

要科學配置規劃權利，主要有三方面需要完善。首先，確定各規劃主體權限。妥善解決職權混亂的現狀；其次，制約規劃主體的裁量權，目前，各規劃主體的規劃裁量權急劇加大。主要原因是規劃與其他相比具有更強的專業性和政策導向型，式的規劃的主題相對于其他專業性不強的法律法規等等就有更大的靈活性，雖然會對其目標，根據等進行相關的限制，但是其效果依然有待考證。再次，要完善土地利用規劃編制的整體程序進行嚴格控制。要將權力制衡引入規劃編制過程中，將規劃的編制，審批和監督嚴格區分，保證規劃各個階段主體的獨立性與專業性。

加強對土地利用規劃的監管，嚴格法律責任。首先，建立配套的土地利用規劃監督機制。根據國外的相關經驗，建立橫向和縱向相結合的監督機制，也就是專項的檢查與全面的檢查相結合，定期的檢查與經常性的抽查相結合，對規劃的整個行為階段進行監督，擴大監督的范圍，并且對于不合格的單位要向社會公開。其次，加大對違反規劃行為的懲罰力度。對于嚴重違法規劃的行為，可以予以定罪，對其進行刑事處罰。

（三）改善公眾參與制度

1.土地利用規劃中公眾參與的具體內容。公眾參與土地利用規劃的方式多種多樣，可利用各種方式參與其中。首先，公眾參與制度的前期準備階段。政府可通過會議、媒體等方式進行宣傳，使公眾能夠了解情況，對規劃有所認識，然后在認識的基礎上，提出自己的看法和意見。政府要更多的聽取民眾的意見。在這方面應該加強力度深入了解當地情況，征詢公眾的建議。其次，公眾參與制度的編制階段。這個階段，應該引導公眾更好的認識了解草案，提出自己的意愿和建議。政府工作人員和專家學者積極地為國內各種解答各種疑問，并和專家學者一起對規劃方案做出選擇，公眾可通過聽證會對方案進行聽證并做出選擇。再次，公眾參與制度的實施階段。在公眾參與制度的實施過程中，公民監督是其中主要的監督方式。公民監督過程之中發現問題，可以向規劃機關提出問題，規劃機關應當根據實際情況對規劃進行調查研究，發現不完善的地方，應加以改善。在此階段，公眾參與的主要內容是對規劃方案實施進行監督和意見反饋。公眾可擔任規劃實施的監管員。

2.完善土地利用規劃實時反饋機制。規劃實施反饋機制主要是通過規劃主管部門和規劃執行部門來接受主要的收集信息，并將不同信息內容向相關的部門機構進行信息的反饋。普通公眾可通過各種網絡電視來表達自己的心聲。主要有可通過公眾代表來接受和收集公眾的建議，然后交給相關部門處理。另外，也可直接到當地土地管理部門反映信息，再由當地土地部門向上反映到相關部門。當然也可通過電話、網絡、信件等方式反饋各種信息到相關部門。

3.構建土地利用規劃公眾參與代表制度。首先，由于我國現階段的特殊國情，以及現階段人口知識素質以及文化水平、受教育程度的不同，加之土地利用規劃本身具有很強的專業性和難以操作的特點，在我國實行土地利用規劃公眾參與代表是很有必要的。方便公眾更好的更專業的表達他們的意思，更能表達他們的心聲。從而更好地參與土地利用規劃。其次是由于我國的土地的國情，土地利用規劃涉及的面較廣，代表制可以提高規劃的效率。再次是基于我國的人民代表大會制度，可借鑒人大代表制度，選擇公眾代表、專家代表、各種組織，來參與土地利用規劃制度。代表參與的方式主要有群眾自薦，政府邀請，隨機選擇等方式方法。

注釋：

蔡玉梅、謝俊奇.改革開放以來我國土地利用規劃的評價.資源調查與評價.2005（3）.

但承龍、王群.西方國家與中國土地利用規劃比較.中國土地科學.2009.

張治芳.對城市規劃中“公眾參與”機制的思考.山東城市規劃.2007（2）.