檢察機關撤回起訴制度研究

孟衛紅　陳可人

摘 要 檢察機關撤回起訴制度是檢察機關行使自由裁量權的重要表現形式之一，在起訴便宜主義、控審分離和公訴權完善的理論基礎上不斷發展。當前我國立法沒有明確規定撤回公訴制度，但司法解釋對這一制度予以規定。本文運用比較和實證分析的研究方法，以期厘清當前司法實踐中檢察機關撤回起訴制度的問題，尋求正確的規制路徑。

關鍵詞 檢察機關 撤回 起訴

作者簡介：孟衛紅、陳可人，重慶市璧山區人民檢察院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-049-02

一、檢察機關撤回起訴的原因分析

司法實踐中各個地區的實際情況不同，引起撤回起訴的原因也眾多。分析當下檢察機關撤回起訴的原因，主要集中在以下幾個方面：

（一）證據因素

“訴訟的核心在于證據，案件的變數和指控難度的增大主要反映在證據上” 、“證據是刑事訴訟的基礎和靈魂，沒有證據，就沒有刑事訴訟” 等以上說法都旨在強調證據對于認定案件事實的重要性。證據嚴重影響了案件質量，案件質量有問題，證據是主要因素。近年來，檢察機關撤回起訴的案件有上漲的趨勢，究其原因，主要是因為作為認定事實基礎的證據出現問題。概括起來，大致有兩方面：一是將訴前證據不足的案件提起公訴；二是案件提起公訴后，證據發生變化。

1.證據不足：證據不足是檢察機關撤回起訴的最重要原因。在庭審過程中，法院經審理后認為：檢察機關起訴的案件證據不足，案件事實缺乏證據認定。此時，檢察機關在補充偵查仍舊證據不足的前提下，多采取撤回起訴的方式處理。在C市范圍來看，近幾年的撤回起訴案件多數都是因為證據不足而撤回的。

例如羅某搶劫、盜竊一案，在陳某等同案犯的證言，證實有一個叫“羅七”、“羅某”的人一起實施搶劫、盜竊，但未對此人的基本情況進行描述。當時，偵查機關也未讓上述人員進行辨認，現陳某等同案犯均已被執行死刑。此外，目前刑滿釋放的羅某某系開車人，在羅某被抓獲后未能辨認出本案羅某就是與其一同作案的行為人。羅某在偵查機關交代與陳某等人坐出租車在主城區只盜竊過衣服，否認檢察機關指控的搶劫事實。本案雖有證據指向被告人羅某是陳某等人所說伙同他們一起犯罪的“羅七”，但該證據未達到確實、充分，法院無法據此作出有罪判決，檢察機關只能因證據不足而撤回起訴。

2.證據變化：證據變化是導致撤回起訴的又一證據原因。在刑事訴訟過程中，據以認定案件事實的證據不是絕對靜態存在的，反而是相對動態的。因此，同一案件在刑事訴訟活動的不同階段，證據很可能會發生變化。 同時，書證、物證、視聽資料等相對固定的證據在搜集、封存、保管等過程中都可能遭到改變或破壞。可變性最強的言詞證據等，發生變化的可能性就更大。更有甚者，新的刑事訴訟法下非法證據排除規則的建立，可能將審查起訴階段認為具備證據合法性的證據予以排除。如此看來，動態變化下的證據給審查和認定證據工作帶來嚴峻挑戰。 證據的動態變化，就必然動搖有罪指控的證據基礎，造成定罪證據不足。因此，司法活動中存在著因證據變化撤回起訴，將有罪指控撤回無罪的情形。

（二）檢法兩家意見分歧

證明標準，是指承擔證明責任的訴訟一方對待證事實的論證所達到的真實程度。 根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第160條、第172條、第195條的規定，公訴案件的證明標準是“事實清楚、證據確實、充分”。根據相關規定，證據確實、充分必須滿足以下三點要求：第一，定罪量刑的證據都有證據證明；第二，據以定案的證據均須經法定程序查證屬實；第三，綜合全案證據，對所認定的事實已經排除合理懷疑。因此，可以看出司法工作中對證據的要求極其嚴格，證據是否確實、充分，除了依賴于立法的明確規定，還依賴于作為案件承辦人的檢察官、法官所作出的具體判斷。

司法工作人員的價值觀念、事實判斷能力主要受到其出生環境、知識水平、社會經驗積累等因素的影響，因此，就相同的證據，在能否認定案件事實，不同的司法工作人員就可能出現不同的判斷結論。究其原因，還是因為公訴案件的證明標準太過抽象，不能準確把握，無法達成統一標準。由此，檢察機關將依照自身的證明標準認定為犯罪的案件提起公訴后，人民法院可能認為案件存在證據不確實、不充分的缺陷，在意見分歧無法協調的前提下，檢察機關就可能將案件撤回。

（三）檢察機關自身的起訴錯誤

檢察機關從事公訴工作的辦案人員受到證據標準、環境、客觀因素等的制約，在辦案過程中因證據把握失誤會導致起訴錯誤，最終撤回起訴。如C市某偏遠縣城的一樁案件，縣檢察院以被告人譚某等16人犯聚眾斗毆罪向縣法院提起公訴。開庭審理后，法院認為本案應當認定為故意傷害罪，由于無法分清直接致傷的行為人，只應當追究組織、邀約者以及準備工具的被告人，現有證據無法認定曲某等5人系組織、邀約者或直接致傷的行為人，故檢察機關將曲某等5人撤回起訴。實踐證明，檢察機關在審查人員較多的共同犯罪案件時，應認真審查各被告人在共同犯罪中的具體行為，嚴格區分各行為人在共同犯罪中的作用和地位，注重運用刑法總則和刑事政策，依法審慎作出決定。本案中，在只有兩名被害人受輕傷，且無法認定具體致傷的行為人的情況下，對譚某等16人提起公訴，對事實證據及刑事政策的把握上存在偏差。正因為檢察機關自身審查工作的偏差，出現了指控犯罪事實的錯誤，導致起訴被撤回，產生了不良的影響。

二、撤回起訴存在的問題

通過對當前撤回起訴的情況研究發現，存在的主要問題如下：

（一）立法上的嚴重缺失

我國現行《刑事訴訟法》并未對撤回起訴制度作出相應的具體規定，僅僅是依靠兩高的司法解釋對該項制度進行了相應的解釋。這樣一個基本法規定缺失的制度，無法具有權威力和執行力，權力行使的過程中也容易出現濫用的情況。當前我國的司法實際中是以司法解釋來規定撤回起訴制度的，司法解釋的效力遠不及法律本身。因此，我國撤回起訴制度的基本法立法化是一個亟待解決的問題。同時，我國撤回起訴現有相關規定不夠全面，也還存在不科學合理的地方。例如，現行規定中沒有限定公訴撤回以及再次起訴的次數。當前的司法實踐中，檢察機關撤回公訴后，只要符合再次起訴的條件，檢察機關可以再次提起公訴。這就容易導致檢察機關濫用公訴撤回權，造成公權力的濫用，也嚴重影響被告人的權益，阻礙司法公正的實現。

（二）濫用撤回起訴權現象頻發

根據《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定來看，撤回起訴的案件只能是檢察機關錯誤起訴的無罪案件或因證據、法律法規發生變化導致不符合起訴條件的案件，但在實踐中卻出現了大量規定情形之外的撤回起訴案件。當下有檢察機關濫用撤回起訴職權，為了避免出現過多的無罪案件，將法院準備判決無罪的案件采用事先撤回起訴的方式進行規避；甚至有個別檢察機關將本應是特殊情況下矯正錯訴的撤回起訴制度變成處理困難案件的常態。

（三）辦案人員審查工作存在漏洞

司法實踐中，審查起訴過程中仍有個別辦案人員存在重有罪證據、輕無罪證據的有罪推定思想傾向。這就導致司法實踐中出現無罪證據審查不嚴格卻提起公訴的情形，不光影響案件質量，也嚴重影響司法的公信力。從各地的案例來看，因證據不足或法院認為難以定罪而撤回起訴的占撤回起訴案件的多數，這都不排除辦案人員審查不嚴格、細致的原因。

（四）外在壓力干涉辦案公正

司法獨立是保證司法公正的關鍵性因素。公權力與司法權之間是相輔相成的，但是司法實踐中仍存在公權力干涉司法權獨立運行的現象，嚴重阻礙司法公正的實現。在撤回起訴案件中，有個別案件就存在因公權力等外在壓力的影響，而阻礙司法工作人員獨立、公正地處理案件的情形。

（五）處理、救濟程序設置匱乏

新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》并未對檢察機關撤回起訴后的處理程序做出規定，僅在《解釋》的第117條第4項以及《規則》的第353條第4款規定：檢察機關撤回起訴后，沒有新事實或者新證據不得再行起訴。相關規定中，對于出現沒有新事實或者新證據卻不符合再行起訴的案件如何處理，對于撤回起訴后原涉案人員的身份為何，對于仍須補充偵查的案件，對于原涉案人員如何安置處理，對于確屬錯案但撤回起訴的案件，被告人如何救濟等撤訴后程序方面的內容均沒有涉及到，法律規定在這方面上基本屬于空白。

三、合理規制檢察機關撤回起訴制度

（一）撤回起訴制度模式的確立

我國檢察機關撤回起訴制度的完善，首先應當確立具體采取哪種模式進行。在筆者看來，我國應當借鑒日本和我國臺灣地區的相關制度經驗，確立以法院進行司法審查的撤回起訴制度模式。選擇這一模式的原因在于我國獨特的權力制約機制。在我國，法院的審判權力與檢察院的公訴權力是相互制約而存的，檢察院公訴權的運行必然要受到審判權的監督和制約。在刑事訴訟活動中，檢察機關撤回公訴不能隨性為之，必須接受法院的司法審查，這就要求檢察機關在個案撤回起訴時必須與法院進行溝通，須經法院的同意才能撤回起訴、終止案件的審理。因此，我國應采取法院進行司法審查的模式進行撤回起訴制度。司法實踐中我國法院以裁決的方式確定是否準許檢察機關撤回起訴，但是相關規定還不夠完善，亟待形成完整的規范模式。

（二）完善立法依據

立法上的缺失是造成當下撤回起訴制度不被重視的主要原因。我國現行的刑事訴訟法中并無檢察機關撤回起訴制度的相關規定，只有在《解釋》和《規則》中作了相應的彌補解釋。這樣的立法位階太低，有悖于現代刑事訴訟“程序法定”的基本精神原則。 因此，要完善我國的公訴撤回起訴制度，應該嚴格貫徹程序法定的原則，彌補刑事訴訟法的空白規定，通過對刑事訴訟法的修改，就撤回起訴制度作出明確的規定，為其良好的運行提供完善的立法依據。

（三）嚴格程序設計

檢察機關撤回起訴權屬于公權力的范疇，要從程序上進行嚴格的設計和規則。首先，應當將撤回起訴的提起時間限定在一審法庭辯論終結之前；同時，法院不光要審查檢察機關撤訴的理由，還應當聽取被告人及其辯護人的意見，以便公正地作出是否準許的裁定。其次，起訴一經撤回即發生效力，除非有法定情形出現，檢察院不得再行起訴。再次，檢察機關撤回起訴應向法院提出撤訴申請書，并按規定詳細闡述撤訴理由。 最后，對撤回起訴后的相關處理、救濟程序也應做具體的規定。

（四）防止權力的濫用

檢察機關撤回起訴的權力是行使檢察權的內容，是維護司法公正的重要手段。因此，要防止撤回起訴權的濫用，才能保證人民群眾在每一起司法個案中都感受到公平與正義。要防止撤回起訴權的濫用要做到以下幾點：一是辦案人員在審查案件證據時，要客觀、公正、慎重，既要重視對有罪證據的審查判斷，又要重視對無罪證據的審查核實。提起公訴的案件必須滿足事實清楚，證據確實充分的條件。對于證據有缺陷的案件，應謹慎按照疑罪從無的原則處理，避免匆忙起訴、勉強起訴的情形，影響案件質量。二是重視監督制約機制的落實，對于有分歧的案子，下級院要及時與上級院請示匯報，聽取上級院的意見，避免撤回起訴的頻發。三是加強對外的溝通協調工作，公訴部門要加強與偵查機關的協調配合，重視證據的準確性和合法性；深入了解當事人的訴求，與當事人搭建良好的對話溝通平臺，維護檢察工作的公平正義；加強與審判機關的溝通，努力讓法檢雙方在證據的采信等方面達成嚴格、統一的標準共識，盡量減少撤訴案件的發生。

注釋：

2012年7月朱孝清副檢察長在全國檢察長座談會上的講話。

樊崇義、張中.證據意識：刑事訴訟的靈魂.檢察日報.2012年6月13日，第8版.

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陳瑞華.刑事證據法學.北京大學出版社.2012.244.

彭文英.公訴撤回制度研究.山東大學碩士學位論文.2013.

候春憶.公訴撤回起訴制度辨析及規制研究.云南大學碩士學位論文.2012.

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