“村民自治拆遷”合法性分析

呂超　韓少沖

摘 要 隨著我國城市化建設的快速推進，針對農村集體土地的征收和地上物拆遷活動日益增多。為了避免社會矛盾激化，加快拆遷效率，不少地方在拆遷實踐中采取了“村民自治、民主決策”的手段，以期突破拆遷瓶頸，打破拆遷僵局。本文通過分析村民自治拆遷的特點，厘清法律屬性、分析法律依據，以證明自治拆遷行為的合法性。

關鍵詞 村民 自治拆遷 集體土地 使用權 收回

作者簡介：呂超，天津商業大學法學院民商法碩士研究生；韓少沖，天津市北辰區人民檢察院助理檢察員，研究方向：檢察理論及實務。

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-063-02

起初，自治拆遷是不少地區為破解城中村或舊城區拆遷改造難題，鼓勵拆遷片區村民或居民參與到拆遷改造工作的宣傳發動、規勸協調等活動，推動拆遷工作順利進行。后來在四川省成都市北城拆遷改造工作中發展出“群眾主體、公開公正、依法依規”的拆遷工作方法，于2013年4月被《人民日報》1版以“拆遷自治、群眾做主”為題刊載，這是首次由權威官方媒體提出“群眾自治拆遷”的概念：怎么改，規劃由政府部門統一定；改不改，選擇由拆遷群眾自治定。①此后，經過各地的不斷借鑒、發展，在農村拆遷改造工作中實際踐行了“村民自治拆遷”的工作方法。

一、 “村民自治拆遷”的概念和特征

（一）“村民自治拆遷”概念

“村民自治拆遷”是指，在城市化進程和農村集體經濟發展中，基于公共利益的需要，村集體組織自主并推動的，通過整體收回宅基地使用權及拆除地上房屋，并給予村民回遷安置房以及一定數額的經濟補償的方式，除去集體土地所有權上的一切負擔的行為。在法律性質上屬于農村宅基地的收回。

（二）“村民自治拆遷”特征

1.村委會的主導性。村民委員會作為體現村民自治的基層群眾性自治組織，在村民自治拆遷過程中發揮著主導作用，對內協調村民關系，對上通報拆遷情況，對外與開發公司簽訂相關協議。在整個拆遷過程，村委會牽頭制定宅基地上房屋拆遷補償方案并主持召開村民會議或授權召開的村民代表會議多數表決通過方案，與村民簽訂拆遷補償合同，自行收回集體土地及地上房屋，從而除去集體土地所有權的一切負擔，為后續的城鎮化發展或新農村建設開辟陣地。

2.村民的自愿性。村民自愿是拆遷的前提和關鍵。要充分尊重村民意愿，積極爭取村民支持，只有在絕大多數村民自愿的基礎上，才能啟動拆遷工作。

3.程序的民主性。宅基地拆遷補償方案的制定與通過、拆遷對象確定、補償款發放等各個環節都要由村民代表會議討論表決，做到拆不拆村民定、補償方案村民議、改造過程村民督，確保村民自治貫穿拆遷整個過程。

二、“村民自治拆遷”的合法性分析

（一）法理基礎

村民宅基地上建房的權利來源于宅基地使用權，而宅基地使用權在性質上屬于一種用益物權。《物權法》第153條規定，宅基地使用權的取得、行駛和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。依據《土地管理法》等法律規定，宅基地使用權的取得，通常采取審批的方式，其程序大致包括三個步驟，即使用權申請、土地所有人同意、行政審批。②根據合同基本原理，村民向村委會提出宅基地使用權的申請，即為發出了要約，而村委會作為集體土地所有權人的同意，即為作出承諾。二者作為宅基地使用權合同的雙方當事人，達成意思表示一致，宅基地使用權合同即為成立。依據《合同法》 第44條第2款的規定，法律、行政法規規定應當辦理批準、登記等手續生效的，合同自批準、登記等相關手續完成時生效。依此，在宅基地使用權設立合同中，縣級人民政府的批準就是這一合同生效的特別要件，且這一批準應屬行政確認，而非行政許可。③既然宅基地使用權基于合同而取得，且具有一定福利性，則該所有權擁有者也就有權根據需要收回。④當宅基地使用權被村集體收回，并給與村民適當補償后，宅基地上房屋也就失去了權利基礎，需要被拆除。

（二）法律依據

1.《土地管理法》第2條規定“中華人民共和國實行土地全民所有制和勞動群眾集體所有制。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。第8條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地屬于農民集體所有”。也就是說宅基地是村民或個人住宅占用集體所有土地，宅基地屬于農民集體所有，公民個人只有使用權，沒有所有權。農民集體作為該土地所有權的主體，只要是農民集體為了集體的需要、集體的發展可依法對土地進行集中整理。

2.《土地管理法》第10條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”?！洞迕裎瘑T會組織法》第24條規定“宅基地的使用方案經村民會議討論決定方可辦理”。上訴兩條法律說明農民集體為了改善全體村民和群眾的生活條件，加快村集體經濟發展，有權對村內宅基地進行集中整合、開發利用。通過召開村民代表大會，研究討論具體宅基地整合開發的實施方案。

3.《土地管理法》第65條規定“為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權，并對土地使用權人應當給予適當補償”。本條法律明確了農村集體經濟組織（即村委會）為了村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的，經原批準用地人民政府批準，有權收回土地，土地使用者的需要應當服從社會公眾共同的需要。按照《土地管理法》，“村民自治拆遷”是以村委會為主體經各級政府批準，對群眾居住條件進行改善，以提升群眾生活質量和水平，為村集體長遠發展創造條件，符合村民利益需要。《物權法》第42規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。“村民自治拆遷”，一般先要制定完備的拆遷補償方案，保障拆遷群眾的生活，維護其合法權益，進行合理補償，符合相關法律要求。

4.《村民委員會組織法》第29條規定“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則”?！段餀喾ā返?條規定“物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益”。實行民主集中制，少數服從多數，是民主的內在要求，村民有權參加涉及公共事務和公益事業等問題的討論決定。“村民自治拆遷”實踐中往往需要征得90%以上的群眾同意，充分尊重群眾意愿。

三、結語

當前，國有土地及地上房屋的拆遷工作已經有《國有土地上房屋征收與補償條例》作為依據。而關于農村拆遷實踐中大量存在“村民自治拆遷”現象，并無明文規定，規范不統一、多有亂現象。本文希望通過法理基礎和法律依據的分析，一方面論證“村民自治拆遷”的合法性，另一方面，為“村民自治拆遷”整理出適用的法律，促使依法拆遷。

注釋：

①梁小琴.拆遷自治.群眾做主.人民日報.http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2013- 04/ 05/nw.D110000renmrb_20130405_9-01.htm.

②江平.民法學.北京：中國政法大學出版社.2007.386.

③賀日開、李震.宅基地使用權收回的性質研究.湖南警察學院學報.2014（5）.10.

④張澤斌.宅基地使用權收回的法理和法律依據分析.法制視點.2014（7）.141.

參考文獻：

[1]王澤鑒.債法原理.北京：北京大學出版社.2009.

[2]王利明.物權法研究（修訂版·下卷）.北京：中國人民大學出版社.2007.

[3]湛中樂.我國土地使用權收回類型化研究.中國法學.2010（2）.

[4]蔡立東.宅基地使用權取得的法律結構.吉林大學社會科學學報.2007（5）.

[5]鄭尚元.宅基地使用權性質及農民居住權利之保障.中國法學.2014（2）.