國有資產公益性辨析

郭越鵬　孫學會

摘 要 國有資產的公益性在國內頗有爭議，許多學者持肯定態度。本文以國有資產的屬性為視角，結合社會主義市場經濟環境下資本屬性著手分析，并提出觀點，以期對國有資產改革有所裨益。

關鍵詞 國有資產 公益性 辨析

作者簡介：郭越鵬，天津商業大學法學院民商法專業研究生；孫學會，天津市北辰區人民檢察院助理檢察員，研究方向：檢察理論及實務。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-149-02

一、國有資產的屬性

（一）國有資產所有權的公權和私權之爭

公權也叫公權力，是人類共同體（國家、社團、國際組織等）為生產、分配和供給公共物品和公共服務（制度、安全、秩序、社會基礎設施等），促進、維護和實現社會公平正義，而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務進行決策、立法和執行的權力。私權即私權利，是公民、企業以及社會組織甚至國家，在自主、平等的社會生活、經濟生活中所擁有的財產權和人身權。不僅公民的權利是私權，企業的權利也是私權，一些社會組織，如團體、協會也有私權，當國家不以公權身份出現來參加民事活動時也擁有的是私權。私權是相對于公權而言的，受私法的調整。

而所有權是指物權人對物的占有、使用、收益和處分的權利。國有資產的所有權則是國家對其在企業法人中的出資所享有的權利。出資人權利受《公司法》、等私法的調整，屬于典型的私權。但由于國有資產的所有人是國家，權利行使的法定主體為政府（國資委），基于這些區別于其他資本的特殊性，導致對國有資產屬性的認識上產生了分歧。

通過以上分析可知，國家也可以成為私權利的主體。企業法人的出資人權利受私法的調整，而出資人可以是公民個人也可以是法人，甚至國家。但不論出資人的主體性質如何，其權利上均受《公司法》、《合伙企業法》等私法和企業法人章程的約束，在企業法人內部，國有資產的出資人地位同一般出資人地位平等，國家的公權不能影響企業法人內部的經營決策。因此，雖然國有資產的出資人為是國家，但是其屬性仍然是私權利，受私法的調整。①

（二）國有資產的資本屬性

1.資本具有天然的追逐利潤的屬性。公司是以營利為目的的企業組織，公司資本具有天然的追逐利潤的屬性，公司通過經營獲取利潤，以較少的經營投入獲得較大的經營收益。營利是一切企業組織存在和活動的基本動機和目的，是經營活動的出發點和歸屬點。如果某些組織不以營利為目的，投入的資金也不是以賺取利潤為目的，那么這些資金就不是資本，這些組織就不屬于營利性法人。

2.國有資產同樣具有資本屬性。國有資產作為資本的一種，同樣具有追逐利潤的天性。國家將國有資產作為資本投入在公司后者企業，其投資目的同樣也是為了獲得收益和回報，國家對國有資產的保值增值的要求就可以體現這一點。同樣，如果國有資產不以追逐利潤為目的，那就不能稱作是資本，因為其已經喪失了資本的原始屬性。國有資產同其他資本一樣，雖然其出資人主體為國家，但是不影響其資本的原始屬性，國有資產同樣以營利為目的而存在。②

（三）國有出資人同其他出資人權利平等

國有資產由于所有者為國家，其主體具有特殊性，并且關于國有資產的法律法規相對較多，因此往往有觀點認為國有出資人同其他出資人之間，其享有的權利有所不同。但是實際上，我國一直努力打造國有資產出資人制度，其目的就是為了消除國有資產權利主體的特殊性，來營造更為公平的市場經濟環境。例如，在《企業國有資產法》第十四條規定，“履行出資人職責的機構應當維護企業作為市場主體依法享有的權利，除依法履行出資人職責外，不得干預企業經營活動。”這也充分說明了國有資產的性質同其他資本相同，只存在主體的特殊性，而沒有權利義務上的特殊性。③

因此，當國有股股東利用其控股地位侵犯其他股東或者公司的合法利益時，公司的其他股東，同樣可以尋求股東權利的救濟。這時也同樣適用《公司法》第二十一條規定：“公司的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員不得利用其利害關系損害公司利益，違反前款規定的給公司造成損失的，應當承擔賠償責任?！?/p>

二、國有資產是否有公益性

（一）國有資產的公益性理論

國內有很多學者對國有資產的公益性持肯定態度，并且提出了很多觀點和見解。學者們歸納了國有資產的四大特性，即市場性、行業性、福利性和政策性，其中市場性表現為市場競爭的主導，行業性表現為行業發展的龍頭，福利性表現為公共品提供的主力軍，政策性表現為政府宏觀調控的工具等觀點。

通過分析可以看出，學者們注重討論國有資產的政策屬性，而較少關注國有資產的資本屬性。有學者主張國有資產除了經濟責任外，認為其還有超越一般資本的經濟責任和社會責任之外的社會公益責任。認為在不同的國家、不同的體制、不同的所有制下和歷史時期中，這種社會公益責任的表現形式和實現方式會有所不同的，但均可以統稱為公益行為，也就是公益性，認為這就是國有資產同一般資本的不同所在。國有經濟、國有企業作是我國社會主義制度的經濟基礎，并且在某種程度上有助于解決社會存在的矛盾、實現共同富裕。但是，在努力構建社會主義市場經濟的體制，積極推進國有企業改革的今天，我們在討論國有資產屬性時，應當把國有資產放進市場經濟中去進行分析，而不能僅僅從政策性去看待國有資產存在的意義。雖然國有資產主體存在天然上的特殊性，但是不能將其特殊性附加進其權利義務中，讓其超越了一般市場主體地位。④

（二）國有資產公益性理論不符合市場經濟體制

1.市場化下的資本沒有社會公益性。國有資產具有身份上的特殊性，而事實上是受到國有資產權利行使主體——國資委的影響，雖然把國有資產定義為資本，但是卻在資本的身上附加了額外的屬性，即超越經濟責任和社會責任的社會公益責任。市場經濟條件下的企業是純粹的市場主體，而非公益性組織，企業以賺取利潤為自己的存在目的，資本沒有社會公益責任。因此，要真正的把國有資產放進市場中，那么作為市場資本一種的國有資產就沒有社會公益屬性。

國有資產在市場中占有較大份額，國有資產的掌控在國民經濟中占有舉足輕重的地位。雖然國有資產在國民經濟中所占比重很大，但國有資產的市場競爭力并沒有在我國市場中顯現，反而是通過在壟斷領域利用壟斷地位來賺取利潤。國有資產成為行業龍頭，很大原因是因為私人資本受國家政策的限制，無法進入所導致的。

2.混淆了政府的公共服務職能。國有資產具有福利性，是提供公共產品的主力軍，在部分關系到國計民生的大型企業中，它們未來的發展趨勢是成為市場經濟下提供公共產品的主力，也是政府進行公共服務的關鍵力量。關系國計民生的大型企業，包括電力、石油、鹽業、電信，以及城市的自來水廠和城市交通系統等，這些行業均是傳統的壟斷行業。從法律上講這些行業并非嚴格禁止私人資本涉足，以往由于計劃經濟的影響，政府管的過多過寬，導致這些基礎公共服務功能也成為政府的公共服務職能之一，長久以來也使人們產生了這樣的錯覺。因此，無論這些公共基礎行業的經營者是國有資本還是私人資本，其均為盈利的法人主體，政府要做的是對這些公共服務行業加強監管。⑤

3.國有資產在政府宏觀調控中應一般對待。政府宏觀調控的手段主要有經濟手段、法律手段、行政手段三種，但現在的普遍觀點是在宏觀調控中要盡量采用經濟和法律手段，而盡量避免行政手段。政府應避免直接干預市場經濟，因此不能對國有資產的經營進行直接干預。國有資產在政府宏觀調控下應當受到一般對待，而不是特殊對待。推進政企分開的市場化改革，政府不干預企業的市場經營，宏觀調控應多采用經濟和法律的手段，將國有資產放在資本市場的范疇內，這樣才能有助于市場經濟體制的建立，維護市場經濟的健康有序發展。

（三）國有資產的全民所有屬性不能成為公益性的理由

我國法律規定，我國國有資產為國家所有，即全民所有。在國有資產投入資本市場參與市場經濟后，全民收益權的對象應該是國有資產的經營利潤，并且限定為國有資產的經營所得份額，而不是在企業經營過程中，隨意將企業資金抽出去做公益項目，或者把企業資產分發給個人。公民不直接享有對國有資產的管理權，以及對國有資產收益的處分權。國有資產的經營利潤會按規定上繳國庫，作為國家財政收入的一部分，而國家會以其他形式將其國有資產的利潤返還于民，例如醫療、衛生、基礎設施建設投入等。

三、結語

國有資產的公益性在國內的爭論由來以久，在全面構建社會主義市場經濟，努力推動國有企業改革的今天，要從健全社會主義市場經濟體制的角度去分析市場經濟參與者的行為。明確國有資產在市場經濟環境下的資本屬性，也就明確了其存在的目的和意義。也應該摒棄計劃經濟時期的思維方法和傳統觀念，結合社會主義市場經濟環境下資本屬性重新看待問題。因此，強調國有資產公益屬性是不符合市場經濟規律，不利于市場經濟發展，同時也不利于國有資產的保值增值。

注釋：

①張振剛、嚴梅.關于國有股歸屬問題的討論.青島建筑工程學院學報.1994（5）.

②榮振華、張拓.從身份到契約：企業國有資產出資人制度剖析與重構.河南司法警官職業學院學報.2011（12）.

③榮振華.企業國有資產出資人機構特殊身份剝離的反思.遼寧師范大學學報.2012（5）.

④張春曉.國有資產管理：國有企業的社會責任與公益性思考.國資委官網.2012（4）.

⑤毛晚春.中美政府職能比較.改革與開放.2012（2）.