解析城管執法與民生保障的沖突及解決

摘 要 城管執法與民生保障的沖突及解決指城市管理執法主體與相對人的基本生存權利、生活水平保障產生的矛盾及解決對策。在目前城管與民眾的矛盾日益白熱化的狀況下，研究解決這個問題對構建和諧社會具有重要意義。當今城管與不同群體存在一定的生存利益沖突。此沖突存在觀念，立法，執法，法院等因素。因此我們需要轉變觀念，執法人員應樹立科學執法理念，相對人樹立正確維權意識。同時立法機關加強立法建設，健全法律體系，出臺相應法律。另外城管部門提高執法質量，做到科學執法。最后法院應降低立案門檻。

關鍵詞 城管 民生保障 矛盾沖突

作者簡介：葛自力，阜新高等專科學校，副教授。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-154-02

當前，城管執法沖突頻發，暴力執法，執法不規范不文明，相對人的暴力抗法等管理問題突出。這不僅影響了城市管理秩序，破壞了政府和國家的形象，還損害了人民利益，使民眾的基本生存權利得不到保障，嚴重影響社會穩定，激化社會矛盾，引起社會動蕩。分析城管執法體制與民生利益沖突的主要表現和成因，可以為這一矛盾提供一個解決沖突的方向，指導城管部門合理合法執法，也有助于實現和諧社會的穩定與發展。

一、 城管執法與保障相對人利益的沖突

（一）城管執法與保障無照經營者利益的沖突

無照經營者是指未按照法律和法規規定取得許可審批部門頒發的許可證以及未向工商行政管理部門申請工商登記，領取營業執照，擅自從事經營活動者。此種相對人本錢微薄，設備簡陋，一般在人行道，過街天橋上占道經營，不僅影響交通，還產生各種垃圾贓物，嚴重污染路面，損害了所在城市整潔文明有序的形象。

城管執法者的職責之一是維護市容市貌。在面對無照經營者時是堅決取締。而無照經營者大多是外來流動人口，其生存面臨著巨大挑戰，大部分人都是靠做流動生意維持一家的生活所需。城管與無照經營者必然發生沖突。

（二）城管執法與保障在黑車市場經營者利益的沖突

“黑車”是指未經道路運輸管理部門審批，沒有在道路客運管理部門辦理任何相關手續，沒有領取營運牌證而從事有償服務實施非法經營的車輛。黑車的出現，引發了諸多的社會問題。首先，“黑車”缺乏定期的檢查維護，顧客生命安全得不到保障。其次，由于是非法營運，遇到執法人員檢查，瘋狂逃竄，極易發生交通事故。再者，“黑車”駕駛員身份復雜，極易發生偷盜、搶劫等惡性事件。最后，“黑車”運營成本低，擾亂了正常的客運市場價格秩序，造成對取得營運資格車輛的不公平。

城管執法人員取締非法黑車是職責所在。然而城管執法者一旦對黑車相對人采取法律行動，停止其非法營運，就會引起相對人的不滿情緒，甚至暴力對抗。

（三）城管執法與保障違章建筑者利益的沖突

隨著我國城市規劃建設的法制化與規范化，政府將建筑審批權納入嚴格的規范化管理中。所有未經審批報建，違反《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等相關法律法規而建成的房屋，庫房，設施等，都屬于違章建筑。然而，部分相對人為了避開審批報建手續，或者隱瞞謀取不正當利益，直接開土動工。城管執法人員根據法律規定要強制拆除時，違法者會以各種方式阻撓城管的執法活動，矛盾和沖突就此產生。

（四）城管執法與保障其他相對人利益的沖突

城管執法權包括市政管理、公用事業管理、城市節水管理方面的全部處罰，園林綠化管理、環境保護管理、城市河湖管理、施工現場管理、城市停車管理、交通運輸管理方面的有關處罰；旅游管理方面對無導游證從事導游活動行為的處罰權，其管理涉及到百姓生活的方方面面。城管執法人員對相應的相對人行使處罰權時，當相對人謀取不當利益被處罰時，沖突也就此產生。

二、 造成沖突的法律原因

（一）觀念原因

1. 城管執法者思想觀念落后：觀念決定思路，態度決定高度。一是執法者的“官本位”思想。 他們以官為本、以官為尊。認為相對人需要絕對服從。二是執法者的“權力本位”思想。部分執法者認為在法律權利與法律義務之間，法律權力要優先于法律義務。缺乏公仆意識，服務意識。三是執法者“程序意識”差，部分城管執法者為了提高其所認為的效率，對簡易程序一簡再簡，甚至自動省去必要程序。

2. 管理相對人的法律觀念淡薄：城管執法的二維化。即一方面是城管執法人員，另一方面就是城管執法的相對人。由于雙方各自站在自己的角度看問題，加之部分城管執法人員缺乏社會法制意識，是引起矛盾的又一重要因素。

3. 管理相對人對維權方式認識錯誤：一些相對人遇到執法人員要沒收其財產或對其進行法律處分時，就會選擇暴力抗法，阻撓城管的執法活動，運用不正當的維權方式進行維權，而不是運用法律工具來維護自己的合法權益。

（二）立法原因

1. 城管體系缺乏獨立的法律法規：法律法規不完善就會導致城管執法的沖突。我國城市管理體制已發展了將近20年，到目前為止還沒有一部專門針對城管執法的法律。城管執法僅根據《行政法》、《行政處罰法》、地方政府規章或者地方性政府文件等為依據。執法缺乏強有力的直接法律依據。

2. 立法技術落后：目前城管體系除缺乏相應的獨立性法規之外，由于城管執法案件與事實具有多變性，因而也迫切需要相應的法律法規來行使行政職權，許多地方政府部門在出現執法盲點時臨時制定法規，不科學，不合理，不規范。導致了城管執法的法律依據立法技術落后。

（三）執法原因

1. 城管執法方式方法欠科學：城管暴力執法是社會輿論最為關注的熱點問題之一，近些年出現的城管暴力執法、相對人暴力抗法事件明顯增多。部分執法人員暴力執法，這不但損害相對人利益，更易引發嚴重的社會矛盾，引起部分相對人對政府的仇視情緒。還有釣魚執法，亦稱圈套執法即執法人員在當事人無意犯罪的情況下引誘其做出違法行動的執法方式。導致城管與相對人的沖突升級。近年來，我國社會釣魚執法事件頻發。這種執法方式不符合法律程序，違背法律精神，已為社會大眾所詬病。

2. 城管執法隊伍素質能力有待提高：城管執法者的素質和文化水平低是影響執法效果的重要因素之一。有數據分析，城管執法者組成人員結構復雜，總體素質低。臨時招聘占到50%，正式城管員工占比例不到30%。個別執法人員是小學文化，具有大學專科學歷的比例還不到15%。同時由于城管人員的工作時間長，社會壓力大，待遇又不高，隊伍缺乏穩定性，其服務意識，公仆意識，形象意識都無從談起。

三、 化解城管執法與民生保障沖突的對策及建議

（一）轉變觀念

1. 執法人員樹立科學執法理念：城管執法人員在執法過程中要樹立科學的執法理念。城管部門應該加強對城管人員的培訓，摒棄“官本位”、“權利本位”等落后的執法思想，樹立公仆意識，服務大眾意識。以親民，利民，愛民，富民為執法宗旨，做一名讓群眾信服，讓政府驕傲的城市管理人員。

2. 增強執法相對人的法律意識：增強相對人的法律意識，是減少城管與相對人矛盾的重要舉措。政府可以通過加強普法宣傳力度，可以通過普法講座，發普法宣傳單等方式在全社會形成知法懂法守法的氛圍。

3. 相對人要建立依法維權意識：相對人在受到城管執法人員侵害其合法權益時，應當樹立正確的維權意識，尋找正確的法律途徑維護其合法權益。可以使用行政救濟的手段提起行政復議、行政訴訟或者向政府監察行政系統的監察部門申訴。相對人樹立了正確的維權意識，一方面可以讓相對人自動依法維權，另一方面，也加強了執法人員與相對人的交流，避免在執法中的矛盾沖突。

（二）加強立法建設

1. 立法部門出臺專門性法律：立法部門應盡快制定一部全國統一的城市管理法律。出臺專門性法律或行政法規，使城管隊員執法時有法可依。明確城管部門在國家的法律地位，脫離地方雇傭軍的尷尬局面。在出現執法問題時，能找到確切的責任主體。另外，統一的法律規范在一定程度上限制了城管的自由裁量權，使其執法更加透明。

2. 提高立法技術：在執法人員出現執法盲點時，不可因為時間緊迫而忽略立法細節，我們要深入基層，傾聽執法人員與群眾的呼聲，實事求是地研究制定規章制度。

（三）提高執法質量

1. 執法人員堅持依法科學執法：城管執法人員在執法過程中應堅持依法科學執法。以人為本，做到以理服人，以法服人，以德服人。在執法過程中重視群眾的呼聲，了解群眾的需要，做到法為民所執，權為民所用，情為民所系，利為民所謀。在遇到部分相對人暴力抗法時，對相對人采取的措施必須符合程序性規定。

2. 提高執法人員的素質：

首先，加大對城管執法人員的素質培訓，不定期開展對執法人員的思想品德教育，加強依法行政，依法執法的法律意識。

其次，提高城管人員的入職門檻。根據不同職能，不同地區的需要，合理制定應聘人員的學歷文化要求，提高城管執法人員整體素質。

最后，城管內部需要制定一套對執法人員的嚴格的獎懲制度，不定期對其執法質量進行考核。例如可以在民眾中進行年度滿意度調查，作為年度考核的指標等等。

（四）法院降低城管執法案的立案門檻

法官在立案方面有一定的自由裁量權，針對部分根據法律規定可立可不立案的城管執法案件，立案機關應盡量為相對人提供行政救濟的手段，讓相對人有更多的討回公道的手段與途徑。通過提高城管執法案的立案率，可以緩解當前愈演愈烈的城管與相對人的沖突。也是解決城管執法與暴力抗法矛盾發生的一個重大舉措。

隨著我國法制化進程的不斷推進，群眾法律意識、維權意識的不斷增強，城管執法隊伍素質的不斷提高，相信一定能夠解決目前執法人員的執法困境，緩解兩者之間的矛盾。同時我們也要認識到解決這兩者的沖突也不是一朝一夕可以做到的，冰凍三尺非一日之寒，我們還有很長的路要走。但只要我們堅持走正確的方向，就一定能解決好這個矛盾，推進社會主義精神文明建設步伐。由于筆者學術水平有限，對城管執法與民生的沖突的研究也只是蜻蜓點水，更深一步的研究還要待更多的學者進一步研究。

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