依法治國視域下宗教事務管理探析

耿凱麗　張曉萍

摘 要 新時期依法管理宗教事務是深入貫徹實施依法治國重要理念、建設法治政府的必然要求，是中國特色社會主義宗教理論的重要實踐。針對當前我國宗教事務管理中出現的立法滯后、不當干預、宗教界自我管理意識水平低下及行政問責監督制度缺失等問題，應進一步予以規范與完善以引導宗教建設與依法治國戰略相適應。只有依法管理宗教事務，才能切實保障公民宗教信仰自由，構建和諧社會關系。

關鍵詞 宗教事務 依法管理 依法治國

基金項目：本文系黑龍江省社會主義學院系統統戰課題新時期依法管理宗教事務問題研究（項目編號：HSY201516）階段性研究成果。

作者簡介：耿凱麗，東北林業大學文法學院，碩士研究生；張曉萍，東北林業大學文法學院，副教授，碩士生導師。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-188-03

依法治國要求廣大人民群眾在中國共產黨的領導下，依照憲法和法律，通過各種途徑和形式管理國家社會事務及經濟文化事業等以保證國家各項工作規范進行，進而實現社會主義民主的制度化、法律化。宗教事務作為國家社會事務的重要組成部分之一，對其予以正確認識、依法管理，是深入貫徹實施依法治國重要理念，建設法治政府的必然要求，是中國特色社會主義宗教理論的重要實踐，對于保證社會秩序和諧穩定，實現中華民族的偉大復興具有不可忽視的作用。新時期我國在依法管理宗教事務方面取得較大進展，但也面臨一系列的新問題、新情況亟待解決，正視并客觀分析當前依法治國視域下宗教事務管理出現的新問題，有利于明晰改革方向與途徑進而推動我國宗教工作深入穩定開展。

一、依法治國視域下宗教事務管理概述

（一）依法治國視域下宗教事務管理概念及特點

1991年出臺的中發6號文件明確指出，政府依法管理宗教事務是指其對有關宗教的法律法規及政策的貫徹實施進行行政管理與監督，將宗教活動納入到法律法規及政策調整范圍之內，僅對涉及國家利益、社會公共利益的宗教活動及宗教事務進行管理而不干預正常的宗教活動與宗教團體的內部事務。該文件首次明確了依法管理宗教事務的目的、主體、對象及方式方法。此后在2001年召開的全國宗教工作會議中，進一步明確依法管理宗教事務，其實質是政府根據憲法、法律法規及相應的規范性文件，對涉及國家利益、社會公共利益的宗教活動或宗教事務，以及社會公共活動中涉及宗教界權益的行為及關系進行的行政管理。

依法治國視域下宗教事務管理主要具有以下幾個特點：

其一，以法律為準繩。依法治國要求廣大人民群眾應在黨的領導下嚴格依照憲法與法律的規定，通過一定的方式與途徑管理國家與社會事務。 宗教作為社會事務的重要組成部分之一，對其予以規范與管理，要求必須以相應的宗教法律、法規及規章等作為支撐予以保障，即以《憲法》為指導原則，以《宗教事務條例》為基礎，相應的法律法規及規章等為補充來管理與規范相應的宗教事務。

其二，以宗教事務部門作為唯一的適格主體管理宗教事務，由《宗教事務條例》中的相關規定可知縣級以上人民政府宗教事務部門作為宗教事務的唯一適格主體，對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行行政管理，通過明確宗教事務部門的主體資格以確保新時期宗教事務管理的制度化與規范化。

其三，以涉及國家利益、社會公共利益的宗教事務作為宗教事務管理的主要內容。我國是典型的政教分離國家，在宗教不對國家事務予以干預的同時，國家也不會介入、干涉宗教內部事務，不會扶持或打壓某一宗教。我國《宗教事務條例》中明確規定政府依法管理涉及國家利益、社會公共利益的宗教事務。

因此，判斷一宗教事務是否屬于國家依法管理的范疇，取決于其是否涉及國家利益和社會公共利益而非是否屬于宗教內部事務。

（二）依法治國視域下宗教事務管理必要性分析

依法管理宗教事務，加強宗教法制建設，有利于貫徹依法治國的偉大方略，有利于進一步推行依法行政。自20世紀90年代始，我國先后出臺了一系列有關宗教事務管理的法規規章，在將憲法賦予公民的宗教信仰自由權利具體化的同時，也將黨和政府針對宗教問題的相關政策逐步制度化、法律化、規范化進而更為深入貫徹國家依法治國方略，推行依法行政、依法管理宗教事務。

依法管理宗教事務，加強宗教法制建設，有利于保障宗教信仰自由的實現，尊重和保護人權。我國憲法明確賦予公民享有宗教信仰自由的基本權利，這也是我們黨在處理宗教問題時所長期堅持的基本方針。自由與管理并不沖突，管理的實質是規范。通過對相關宗教事務予以規范管理，明確公民在何范圍內不可為何種行為進而明確公民宗教信仰的權利范疇，從而保障公民宗教信仰的實現，尊重和保護人權。

依法管理宗教事務，加強宗教法制建設，有利于維護憲法、法律權威。憲法與法律是根據人民意志、黨的主張及國家意志制定的，代表人民利益，具有至高無上的地位，任何個人、組織及社會團體均要在憲法法律規定的范圍內活動，無條件地遵守憲法與法律，維護憲法法律權威。宗教事務作為國家與社會事務中的重要組成部分，依法對其進行管理使其在憲法與法律規定的范圍內運行，同時嚴厲打擊非法宗教活動，堅決制裁利用宗教旗號進行的違法犯罪活動，使宗教工作逐步步入制度化、規范化的軌道，有利于真正保障人民利益，尊重維護憲法法律權威。

依法管理宗教事務，加強宗教法制建設，有利于更好地實現宗教的社會功能，維護穩定的社會秩序。宗教作為社會的子系統之一，是社會規范體系中的重要組成部分，憑借其諸多的社會功能與其他社會子系統共同構成社會秩序賴以維系的基礎。 特別是新時期伴隨著我國對外交流的不斷擴大與深入，使得我國本身就具有國際背景的宗教問題受到境外宗教及敵對勢力的影響力度越來越大，再加上宗教問題自身與政治、經濟及民族問題之間的緊密聯系，使得我國的宗教問題逐步演化為境外敵對勢力妄圖分裂中國、破壞民族大團結的嚴重的政治問題，極大地破壞了宗教社會功能得以充分發揮所依賴的良好外部環境。只有全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務，加強宗教法制體系建設，明確合法與非法界限，防范、遏制利用宗教實施分裂國家主權、危害國家安全的非法行為，營造良好的外部環境，進而保證宗教社會功能的充分實現。

二、依法治國視域下宗教事務管理面臨的主要問題

（一）宗教立法滯后，宗教法制體系不健全

我國宗教事務管理法治化進程始于20世紀80年代頒布的系統論述宗教問題的文件——《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》。此后又先后頒布一系列有關正確妥善處理宗教問題的法規、規章及規范性法律文件等，并于1982年《憲法》中進一步明確擴大公民宗教信仰自由權利的內容，使我國宗教事務管理開始由依政策管理轉化為依法律管理。2004年7月，《宗教事務條例》正式頒布，標志著迄今為止我國以《宗教事務條例》為基礎，諸多相關法規、規章及規范性法律文件為補充的宗教事務管理法制體系初步形成。但由于宗教事務管理本身所具有的復雜性及敏感性，加之宗教事務管理法治化研究時間尚短，致使宗教事務管理相關的立法層次相對較低，專門且全面系統的規范宗教問題的基本法缺失而無法對宗教事務管理工作予以全面指導。 除此之外，我國現存的與宗教相關的法律法規因缺乏先進的立法觀念與立法技術而存在較多漏洞乃至部分規定與其他法律法規相沖突，較為完善的宗教法制體系尚未建立，諸多宗教事務仍依據相關宗教政策予以管理，不利于依法治國方略的全面推行。

（二）行政權力對宗教事務不當干預，行政執法不完善

《宗教事務條例》明確規定政府依法對涉及國家利益或社會公共利益的宗教活動、宗教事務進行管理且明確指出宗教事務部門是宗教事務管理的唯一適格主體，但現實情況并非如此，政府在宗教事務管理實踐中兩種極端管理方式在一定范圍、一定程度上仍然存在，一方面部分地區的行政機關越俎代庖現象嚴重，過度介入和干涉宗教事務，將原本應由宗教內部自行管理事務納入到政府管理事務范疇之中，侵犯公民宗教信仰自由的基本權利及相應的合法權益；另一方面，由于實踐中執法部門的非統一性，宗教事務管理部門工作人員缺乏相應的民族、宗教及法律知識，致使在宗教事務管理工作中“雙重管理”、“無人管理”、“相互推諉”、“無人擔責”等亂象叢生 ，進而不利于公民維護自身合法權益，違背了依法治國視域下宗教事務管理的精神，成為構建和諧宗教關系的桎梏。

（三）宗教界自我管理意識欠缺，自我管理水平相對較低

依法管理宗教事務，并不排斥宗教界依據其內部的規章制度進行自我管理的行為，特別是當政府在宗教事務管理工作中面臨不清晰、不到位之處時，宗教界的自我管理便尤為必要。只有加強宗教界自我管理意識，提高宗教界自我管理水平，才能破除宗教界對行政權力的過度依賴，同時排除因行政權力過度介入干涉宗教內部事務而侵犯宗教主體自身合法權益的非法行為。但迄今為止，受宗教界人士文化知識水平、外部社會環境等因素影響，致使其自我管理意識欠缺，自我管理水平相對較低，如宗教團體內部的財物會計制度規范的不完善，致使宗教界鋪張浪費、貪圖享樂等不良風氣在一定范圍內橫行，嚴重破壞了宗教界良好的外在形象。

（四）行政問責與監督制度不完善

依法行政是依法治國的關鍵與核心。只有不斷堅持依法行政，完善行政問責與監督制度，才能有力地推進依法治國重要戰略，這就要求宗教系統工作人員在管理宗教事務時必須受到法律制約與監督。但在實踐中，由于行政問責與監督制度不完善，宗教工作系統工作人員在行使行政管理職能時，以權謀私、粗暴管理等行為在一定范圍內仍然存在。

我國最早于2003年開始進行關于行政問責制度的實踐探索，由于研究時間較短，我國的行政問責制度尚未形成制度化的法律法規，而只能散見于部分條例、規章及規范性法律文件之中，立法位階相對較低。且由于缺乏統一的問責程序法，使得行政問責于實踐操作中隨意性較大，不利于制度問責的建設與發展。

其次，我國行政機關之間職能交叉較為嚴重，如在宗教事務管理中，在某一方面便存在民政部門、宗教事務管理局、文化部門等多部門共同執法現象，使其在具體追責程序中往往因行政責任不明而無從問責。

最后，由于依法管理宗教事務是依法治國視域下出現的新問題，在宗教法律法規實施過程中，無論宗教管理干部還是一般群眾均更傾向于依靠政策指導行為而對法律法規存在認識不到位或不適應現象，這無疑不利于宗教管理干部在行使行政管理職能時堅持依法行政原則，也不利于建立針對宗教管理干部行使職權時予以監督的群眾監督制度以促使國家機關及其工作人員嚴格依法行政，維護法律尊嚴、人民利益、民族團結與祖國統一。

三、依法治國視域下宗教事務管理完善措施

（一）堅持立法為先，完善宗教法律體制建設

堅持科學立法，完善宗教法律體制建設是深入推行依法治國戰略不可或缺的重要舉措。針對當前宗教法律體系立法層次較低、現有法規規章不完善等問題，應堅持立法為先，抓緊制定宗教基本法以保證宗教工作可以有章可循，黨的政策可以長期穩定地貫徹與執行。應在“利益均衡”法律原則的指導下，妥善協調國家、集體與公民之間的利益關系平衡， 積極調查、征求廣大人民群眾有關宗教問題的立法建議，加強社會各界有關宗教立法問題的意見溝通與交流，選擇性的借鑒國外有關宗教立法的先進經驗以形成憲法為基礎，宗教基本法為主干，其他法律法規、規章及規范性法律文件為補充的宗教法制體系。此外，應完善現有宗教法律法規以完善已有的宗教法律制度體系，特別是針對現有的宗教法規規章之間存在的相互沖突、互不配套的問題，應嚴格遵守《立法法》中的相關規定予以清理相關宗教法律規范以形成完備科學的宗教法律制度體系。

（二）依法防范政府不當干預宗教事務，維護宗教界合法權益

針對當前宗教事務管理實踐中存在的兩種典型的不當干預宗教事務行為，可以從以下兩個方面予以完善。

首先，就部分地區存在的宗教事務部門越俎代庖現象，應進一步提高宗教事務管理部門工作人員的宗教知識與法律素養，加大政府依法管理宗教事務范疇的宣傳力度，注意區分宗教內部事務與涉及國家利益、社會公共利益的宗教事務，做到不錯位、不越位。

其次，就部分地區存在的宗教事務“雙重管理”、“無人管理”、“相互推諉”等亂象，應在完善相關法律法規規章的同時，加大相關宗教法律法規的宣傳力度、建立相應的考核機制、完善行政問責制度以保證各個執法部門熟知自身的職權內容與相應的法律責任，確保其在宗教事務管理實踐中真正堅持保護公民宗教信仰自由，做到不缺位、不推諉，切實維護宗教界的合法權益。

（三）增強宗教界自我管理意識，提高宗教界自我管理水平

依法管理宗教事務，并不否定宗教界內部的自我管理與規范，針對當前宗教界自我管理意識薄弱，水平較低的現狀，應在肯定政府作為宗教事務管理主體的同時，充分發揮宗教團體、宗教組織的自我管理、自我規范的主動性、積極性，加強相關宗教法律法規的教育宣傳工作，定期開展相關專題講座以提高宗教界人士與信教群眾的文化素養、思想認識與法治觀念。在政府宗教事務部門的指導下，建立健全宗教組織內部民主管理制度、民主決策機制、教職人員的檢查監督與考核考評制度。同時進一步完善宗教團體內部財物會計制度，成立專門的財務管理小組以規范管理宗教團體財務運行狀況，避免貪圖享受、鋪張浪費等不良風氣橫行，維護并改善宗教界的外在形象。

（四）完善行政問責與監督制度，嚴格依法行政

依法管理宗教事務要求宗教工作系統工作人員在行使行政管理權限時要嚴格遵守法律法規規定以防止濫用職權、玩忽職守現象發生。

首先，應加大宗教法律法規的宣傳力度。通過擴大宣傳宗教法律法規知識，提高宗教工作系統工作人員及廣大人民群眾的思想認識及法治觀念，使廣大人民群眾在自覺遵守國家法律法規的同時，對宗教工作系統工作人員的行政行為予以監督。此外，宗教工作系統工作人員也應自覺接受來自包括信教群眾在內的社會各方面的監督，樹立依法行政意識的同時，不斷提高依法管理宗教事務水平，既不借宗教事務管理以權謀私，也不能簡單粗暴管理而激化矛盾，真正全面正確的貫徹宗教法律法規及政策。

其次，完善行政問責制度，堅持“責權一致”原則，保障行政相對人合法權益。應盡快制定一部全面系統規范行政問責問題的程序法，以明確行政問責主體、內容、具體操作程序及問責標準等并將相關內容通過服務臺、辦公大廳或政府網站等途徑向行政相對人予以公示闡明，以避免執法人員逃避相關法律責任。同時堅持“高效便民”原則，可以推行“一個窗口對外”制度，如針對宗教事務多部門共同管理的現狀，可以通過實行該制度，使行政相對人在較短時間內通過相對簡單的程序達到目的，既可以提高執法的效率與質量，也可很大程度上改善因職能交叉而導致的行政責任不明無從問責的情況，保障行政相對人的合法權益。

最后，建立健全群眾監督制度。在大力推行宗教事務管理部門政務公開的同時，積極建立健全群眾監督制度，特別是信教群眾舉報制度，將宗教事務管理部門的具體行政行為置于“陽光”之下，打破“暗箱操作”，自覺接受公眾、媒體及網絡監督，規范行政行為，保障行政相對人對行政權的合理信賴，構建誠信政府、和諧社會。

注釋：

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