寧夏周邊農村地區土地流轉調研報告

摘 要 作為實施扶貧和生態移民最早的省份，從南部山區向黃河灌區，寧夏對于改善貧困人群的生活和保護山區生態環境都起到了重要作用。在新的形式下，寧夏移民面臨著許多困難，土地的貧瘠帶來很多問題。這需要調整產業結構以提供更多非農就業機會，增加移民資產，保護移入地區、土地流轉地區的生態環境。國家為了保護農田資源和保障農民的生活，從法律、制度、經濟等各個方面制定了一系列的政策。使得土地流轉制度在農村地區廣泛運行并且日趨完善，為保障農民的生活和國家的經濟發展帶來了積極作用。

關鍵詞 生態移民 土地流轉 制度

作者簡介：北方民族大學國家級創新課題組，成員：曹艷利、黃溜、撒立靈、陳一美、崔馨予。

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-215-04

一、土地流轉的原因

（一）生態移民帶來的成效

隨著經濟的發展其他先進的地區帶動了寧夏的發展，現如今城鎮化發展浪潮遍布全國各地，加快各地區間經濟、文化普遍交流，寧夏不斷學習外界先進的科學發展經驗，使國家的生態移民政策落到實處，那么紅寺堡地區就是最好的試驗區，也是一個成功之舉，使寧夏一步一步邁向富裕道路。

近年來，生態移民的進度促進寧夏地區土地流轉現象較為頻繁，特別在紅寺堡，土地流轉成了脫貧致富的重要途徑之一，而這一途徑的來源歸根于這一地區的發展滯后緩慢，再者這一地區未完全脫離自古的小農經濟經營模式，所以一時擺脫不了農民的窮根，導致農民的生活貧困，看出這一政策可以實事求是的解決農民的貧困根源。

（二）貧困根源所在及發展歷程

寧夏通過實施吊莊移民、易地扶貧搬遷移民、“1236工程”移民等生態移民等，實現了異地搬遷66余萬人。不斷使農民走出大山，過上了富裕的生活。

寧夏中南部的西海固地區，素稱“苦瘠甲天下”，是特困地區。寧夏中南部地區也是比較貧困的地區，自然環境惡劣，交通不便，扶貧對象還高達百萬之多，特困也是一個驚人的數字，有35余萬人。因此，自治區黨委、政府果斷決策，繼續探索和創新移民扶貧模式，全面啟動35萬貧困人口生態移民工程，幫助他們發展致富，確保與全國、全區人民同步進入小康。所以實行生態移民政策是不可否認的商機，對貧困地區發展規劃帶來重大借鑒意義。

二、土地流轉的方式

（一）傳統的土地流轉方式

《中華人民共和國土地承包法》第三十二條，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。

在寧夏開發早期，銀川周邊土地流轉基本上是以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等傳統形式為主，基本上是與法律相呼應的。出租是比較普遍的流轉方式，出租后的原土地承包關系不變，原農戶繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，承租方按承租時約定的條件對原農戶負責。一部分集中在青壯年勞動力進城務工，老年人留守地區，老年人缺乏勞動能力不得已出租土地。轉包的規模和數量明顯次于出租，轉包后原土地承包關系不發生改變，承包方按轉包時約定的條件對發包方負責?；Q已經逐漸萎縮了，它的生存范圍比較狹小，只存在于農戶雙方之間。股份合作即農戶之間為發展農業規模經營，將土地承包經營權作為股權，入股組成股份公司或者合作社等，聯合從事農業合作生產經營。這種土地流轉方式也是近些年發展比較迅速的流轉方式，適應了市場經濟的發展，正在逐步發展壯大。

（二）土地流轉方式的轉變

隨著市場經濟、移民開發、引黃灌溉等各項工程的開展和國家政策的支持，整個西北主要是寧夏地區經濟迅速發展，同時也帶動了土地流轉方式的轉變，各種土地流轉方式的探索層出不窮，從而形成了寧夏獨特的土地流轉有他流轉方式。例如：“和平村模式”，即以土地信用合作社為基本單位，使用土地入股、采取村企合作經營的模式。再如“寧夏華林模式”即在不改變土地承包政策、農民承包經營權和土地用途的情況下，把分散的土地集中起來，把土地承包經營權集中起來，從而成立土地信用合作社并與企業訂立土地租賃合同，實現規?；洜I。

其中，近幾年興起的土地信托流轉也取得一定的成就。土地信托化的操作模式是具有土地承包經營權的農戶，自愿把土地經營權以資本的形式托付給信托機構統一管理、經營，實現土地的增值收益和固定收益。信托機構作為受托人擁有其暫時經營權。并且銀川市為了探索實現農村設施抵押擔保貸款途徑，專門制定了《銀川市農業設施抵押貸款管理辦法（試行）》。

從土地流轉成功的實例探究土地流轉方式的變化：

案例一：團

結村位于紅寺堡開發區，是典型的神態移民村。截止到2014年，團結村共有居民2800戶，12060人，大多數居民是由固原移居而來。近幾年，村民的生活水平有了比較大的提高，大部分村民仍然以種植業為生，也有部分青年外出打工。農業種植中以玉米為主，草藥種植中甘草的比重大，同時兼種黃芪，板藍根等其他藥材2000多畝。村民主要以轉租、承包等方式實現土地流轉，實現土地的小規模化效益。

案例二：馬先生，現年50多歲，家里8口人，以租種土地，種植甘草為主要生活來源，從此走上了致富的道路。在4年以前已經買了代步車，蓋了新房。馬先生共租種土地60多畝，屬于小規模化經營。 三分之二種植甘草，種植甘草年純收入約6萬。剩余部分種植玉米。玉米的收益明顯低于甘草，并且根據市場推測：隨著甘草的種植總量的增加，甘草的市場潛力將大不如前。

案例三：寧夏回族自治區賀蘭縣以發展現代農業為契機，因地制宜，采取多種形式，積極穩妥的推進農村土地使用權流轉，不斷優化土地資源配置，提高土地規模化經營程度，增強農業競爭力，促進了農業增效和農民增收。

案例四：靈武市郊區農民馬軍說，原來家里只會以種地謀生，三千多元。有了土地信托之后，決定把土地放手，第一年就有了7千多元的租地收入，加上其他經濟來源，生活一下子變好了。馬軍家就是土地信托管理成功的典型，土地信托帶他走向了致富的道路。

案例五：從2012年開始，出現大規模的葡萄、枸杞種植，可以發現農業發展向著多元化、立體化、機械化發展。

農業機械的發展：

從上述例子我們可以看出寧夏土地流轉的方式已經從單一到多元化發展，并且極具地方特色。從總體上看，寧夏土地流轉的方式實現了從以轉包、互換、出租、入股等傳統方式為主，到以機械化、規?；洜I、土地信托管理和寧夏不同地方特色土地流轉方式的轉變。

（三）土地流轉過程中的權利義務關系

寧夏土地流轉有他獨特的流轉方式。例如：“和平村模式”，即以土地信用合作社為基本單位，使用土地入股、采取村企合作經營的模式。再如“寧夏華林模式”即在不改變土地承包政策、農民承包經營權和土地用途的情況下，把分散的土地集中起來，把土地承包經營權集中起來，從而成立土地信用合作社并與企業訂立土地租賃合同，實現規?；洜I。

土地流轉方式多樣化會促進土地流轉的進行，土地規?；陌l展，但是我們不可忽視的是同樣會帶來權利義務的不對等，引起農民之間的糾紛，從而阻礙土地流轉的步伐。所以我們要在流轉的過程中，不斷發現問題解決問題，保障雙方的權利，督促雙方義務的履行，在法律層面更好的保護流轉關系，完善土地制度。

三、農村土地流轉的效益

（一）社會效益

土地流轉有助于加快城鄉一體化的進程。土地流轉的本質，就是為了實行土地市場化，市場是優化資源配置的最重要的工具和動力。農村土地有分散到集中，由零到整，這樣的過程有利于優化土地資源，為農業生產的集中化規模化和機械化提供了肥沃的土壤。同時，土地的集中管理和規模經營必然會導致農產品的集中種植，這樣也為城市提供必要生活資源，達到了農村喂養城市，城市給農村提供廣大的市場。土地流轉促進農村剩余勞動力向城市轉移，為城市提供更多人力資源，也為農民提供更多財產性收益，這最終為城鄉一體化開辟新的路徑。

通過土地流轉也有利于社會主義新農村的建設，土地的交換和集中可以避免農村住戶和農田過于分散而帶來的土地浪費，這種分散的模式也不宜管理，也會造成資源浪費。以寧夏地區為例，其中最典型的當屬吳忠地區的紅寺堡。紅寺堡作為一個新興地區，到目前為止還不到二十年，但其取得的成就是很多地區都無法超越的。以紅寺堡鎮為例，其采取農業區、居民區、商業區相對分散，各區內部又非常集中，使土地得到最好利用，這樣也便于集中管理，避免資源浪費。位于紅寺堡鎮的團結村，以其特有的沙土地質，不利于農業的多元化發展，但當地人民充分發揮自己的智慧，最后以小麥和甘草（中藥）為主要種植物，正是由于這單一的經濟作物是企業得以規模化經營，最終形成品牌效益，當地的甘草遠銷安徽、山東、河北等地，這是當地的偉大創舉。同時當地人民實行甘草和小麥交替作物，有利于土地得到很好的休耕，保證了土地的肥力，提高了土地的質量，這正是可持續發展的題中之意。

這兩點都是當地人民充分發揮其主觀能動性，結合當地實際情況，走出了一條適合當地發展的特殊道路，這也是其他地區最應該借鑒的地方。

土地流轉促使農村勞動力向城市轉化，隨著勞動力的轉移，農村老齡化，空心村現象日益嚴重。同時伴隨出現空巢老人，失地老人的養老問題。這使得原先依靠土地和兒女養老這一家庭養老方式已不再適用于當下農村環境，因此，構建一個適應我國現階段農村實情的農村養老保障體系是我國新農村建設的重要問題。紅寺堡在這一方面也有以重大舉措，當地實行家庭養老、社會養老、商業養老相結合的新型方式。其中最為突出的是社會養老——新型農保，新型農保為參保個人建立終身記錄的養老保險個人賬戶，養老金個人繳費、集體補助、政府補貼構成，采取按年繳費的方式繳納。繳納標準每人每年100元、200元、300元、400元、500元，但是有當地經濟組織，社會公益組織為其提供資助，同時自治區政府根據每人每年所交費用5種檔次分別給與25元、30元、40元、45元、50元的補助，縣財政對應給予5元、10元、15元、20元、25元標準補貼。這樣一來，當地人民所交費用少之又少。并且最長不超過6年就可領回本金，之后由國家支付終生，參保人員養老保險待遇會根據經濟增長、農村最低生活保障標準和農村居民基本生活費用價格指數的變動適時調整。60歲以上當地人民不用交保險金就可享受該待遇。由此看來，紅寺堡地區養老金制度對于當地人民來說這絕對是一本萬利的事。這與我國其他廣大農村養老不同，我過其他農村地區只規定60歲以上人可享受養老保險，保障金額也過低。

（二）經濟效益

通過土地流轉給當地人民帶來最直觀的感受就是脫貧致富，較之之前人們抱著守著一畝三分地的舊觀念，土地流轉使勞動力從土地上解放出來，增加了收入來源，經濟收入有了大幅度提高，當地人民生活水平有了顯著變化。

我們來看一下紅寺堡居民收入：

（資料來源：作者根據紅寺堡區鎮府內部匯編資料整理）

對于流轉戶而言，紅寺堡團結村王主任告訴我們：土地流轉為外出務工人員解決了后顧之憂，許多居民為當地的承包戶，生態旅游基地，葡萄酒莊，工廠提供勞務，人數達800多人（團結村共有居民2800戶，12060人），人均年收入達20000多元，再加上土地流轉的人均1200元，和之前一個家庭年收入都只有20000多元相比，這是不可想象的，我很支持這項政策，也鼓勵我村人民外出務工。對于承包戶而言，這之中利益對比更為明顯，我們的采訪對象——承包大戶馬先生告訴我們：他之前也不敢想象現在的生活，沒有想到種植甘草可以帶給他這么大的收益。馬先生甘草種植面積達80余畝，年均收入達40多萬，這在農村地區是不可思議的，這不僅取決于他選擇承包這種種植方式，更取決于它的獨特眼光，選擇以甘草作為種植物。他解釋種植甘草的原因如下：

甘草的優勢：產量，風險小，抗干旱，不易受蟲災影響，利潤高。尤其是與玉米相比高一倍之多，單價高，畝產高，抗干旱。

在脫貧致富的道路上，馬先生的致富道路成功使他過上了富裕的生活。從這我們可以看到農村土地流轉的效益，單單靠傳統的種植模式和種植方法，不僅收入的利潤少，而且風險大，形成了規?；N植后，效益明顯增加，而且現代化的種植模式既節省勞動力資源，也可以使土地流轉形成規范化、規?；l展。

（三）生態效益

寧夏賀蘭山東麓比之起來帶來的經濟效益更為人津津樂道是它所帶來的生態效益。十二五時期是轉變經濟發展方式，調整產業結構的關鍵時期，為了響應這一號召，寧夏緊緊抓住114家深入實施西部大開發戰略機遇，按照優良品種、高新技術、高端市場，高效益的發展思路來建設忱長山東麓葡萄文化長廊：葡萄為導向的全產業鏈發展模式。主要圈繞賀蘭山東麓土地、光照等自然資源優勢和沿線豐富的旅游資源為優勢，大力發展葡萄產業。以及與其相關的體驗經濟、地產經濟和文化旅游經濟，通過文化打造、生態引領、產業推動。打造一個競爭力強、輻射面廣、國內最大、全球知名的葡萄長廊文化生態經濟帶。

紅寺堡已經完成安置生態移民20萬人，開發水澆地51萬畝。曾經的荒原如今植被覆蓋率達到40%。在一片荒蕪的不毛之地，通過智慧、勤勞的遷徙人民堅持不懈的努力。2767平方公里寸草難生的荒原上，誕生了60多萬畝穩產、高產的水澆地。

作為扶貧揚黃灌溉的主戰場，紅寺堡人民可以說是以它為生活之源，解決了移民區水資源的大問題，原來的不毛之地變成了綠洲，道路、供電、供水、通訊、生態環境等基礎設施和農業發展、社會化服務等體系日益完善。為了更好節約利用水資源加快紅寺堡區高效節水生態農業示范園區（該園區是2013年10月經自治區發改委批準建設的農業示范園區，也是目前紅寺堡第一個現代農業示范園區。）的建設和發展，發揮園區高效節水生態農業的示范、推廣和輻射帶動作用，加速傳統農業向現代農業的轉變，依據科技部《農業科技園區管理辦法（試行）》農業部《關于創建國家現代農業示范區的意見》，結合紅寺堡區實際，制定《吳忠市紅寺堡區高效節水生態農業示范園區管理辦法（試行）》。

四、土地流轉帶來的現實問題

（一）從土地現狀看問題

一直以來，土地都是人類社會生活資料最重要的生產和生活資料，是農民賴以生存的物質基礎。關于土地，我國憲法規定，城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，宅基地和自留地、自留山屬于農民集體所有。隨著社會主義市場經濟體制逐步建立及完善，國有土地已建立了一套比較完整的流轉制度。按照現行農村土地家庭承包責任制規定，農民享有法律保護的土地使用權。農民如果脫離農業生產，其土地將被收回并且沒有補償，農民反而失去經濟來源，這也是農民不愿放棄土地、依附于土地的原因之一。

（二）從法律的角度看問題

近年來，在寧夏部分地區，土地流轉現象較為頻繁，土地流轉成了脫貧致富的重要途徑之一。在寧夏南部山區，隨著年輕勞動力的外出打工，留下的大多數是老人或者兒童。更加艱難的是：南部地區以山地為主，只有少部分的農業用地可以種植糧食。盡管隨著現代化發展，產業結構轉型，農業勞動力向城鎮轉移，但不容忽視的是農業發展仍然是農民的支撐。因此，為使家庭經濟利益最大化，通過土地流轉，帶動農業的發展，土地流轉便成為一種頻繁的現象。常年外出務工、經商的農民將其土地承包經營權流轉給其他農戶，也是土地流轉的原因之一。由于第二、第三產業的發展，勞動力大量轉移出去。土地執行二輪承包時依照"增人不增地，減人不減地"原則，使得原本存在的人多地少的矛盾更加突出。這導致大量勞動力大都向外地轉移，轉移的勞動力中有一部分帶動全家勞動力轉移，此時便會將土地承包經營權流轉給他人。

農村承包地流轉制度與寧夏生產力發展水平相適應，較好地解決了農村發展中的一系列矛盾和問題，促進了寧夏農村社會經濟的發展。由于寧夏中部和南部地區生態環境比較惡劣，農業發展環境不太適宜，所以，生態移民既可以解決農業發展，農民致富，也可以緩解生態壓力。但是，在移民遷入地的經濟轉型，社會重構的過程中，我們也即將面對新的社會問題。在移民安置區開發區，土地承包關系是不變的。但是，在移民安置區，農民在得到新的土地后，因為政策原因或者經濟負擔而放棄土地經營。遷出地未能夠得到移民指標的部分農民，又因移民的愿望急切而采取自發移民行為，土地流轉便成為私下交易的一種方式。農地使用權未經有關部門批準備案，在法律上是不允許私自轉讓的。事實上， 移民的土地使用權是不易也不宜流轉，移民的土地使用權的流轉在制度規定上非常嚴格，在審批手續上非常煩瑣，使用權屬變更周期較長。

此外，影響寧夏周邊地區土地流轉的因素還有鎮、村非農建設項目的需要和村產業結構調整的需要。

（三）從法律層面提出一些建議

寧夏土地流轉無論從社會、經濟、文化、生態等哪個層面都帶來了巨大的效益，但我們也從中發現了一些問題。從法律的角度來看，我們必須做出一些努力。最根本的是在立法法中對土地關系，權屬爭議做出更加具體明確的規定，那么就必不可少的要加強立法實踐的發展，在立法實踐中不斷的發現問題、解決問題。根據寧夏的地特點和風俗習慣還可以突出發揮條例和自治條例的作用，把不易解決和民族習慣突出的流轉糾紛上升為法律法規。

促進農村土地依法有序流轉的政策建議：

1.利用有效途徑對土地流轉的必要性進行宣傳。土地是農民的物質生產基礎，要想調動農民的生產積極性，必須大力利用媒體，海報等方式讓農民了解土地流轉能為其帶來經濟效益，了解農村土地流轉現階段的優惠政策，消除對土地流轉的不良誤解，正確引導農民進行土地流轉，激發農民發展農業生產的積極性。

2.加強對土地流轉政策的扶持力度。進一步對土地流轉的確權問題作出明確的規定，讓農民在依法、有償、自愿的原則下自由流轉。加大對土地流轉資金的扶持、在稅收以及技術指導等方面給予特殊的優惠政策。

3.建立健全農業經營體制機制。健全對土地流轉的登記制度，實行合同規范化，進一步完善土地流轉檔案，建立咨詢服務站、技術指導中心以及等，此外，建立有效解決糾紛的機制、健全監管和風險防范機制對其進行保障。

4.完善對土地承包的規范制度。進一步完善土地承包法律、法規，大力支持糧食生產政策，將糧食生產政策落到實處、完善對農村的經營管理體系建設，推動土地流轉規范有序進行。

5.結合本地特點因地制宜。以因地制宜為指導理論，充分發揮當地特色，利用當地的地理優勢大力發展生態農業、觀光農業等，鼓勵農戶生產發展高效農業，鼓勵農戶將手中閑置的土地向龍頭企業或種植大戶流轉，使土地利用率得到充分有效的提高。

生態移民的進度促進寧夏地區土地流轉現象較為頻繁，土地流轉是解決“三農”問題的重大戰略舉措，是推動傳統農業向現代農業轉變的重要制度安排。是實現土地集約化、組織化的重要途徑。近年來，寧夏周邊地區都采取了相應的措施，寧夏地區由于歷史的緣故使這些地區一時擺脫不了貧窮的現狀，導致農民的生活貧困，所以，土地流轉這一途徑的來源，是因為這一些地區的發展滯后緩慢，再加上這一地區未完全脫離自古的小農經濟經營模式等因素的弊端顯現，而推導出這一政策。經過各個 階段的調研，可以看出這一政策可以實事求是的解決農民的貧困根源和生態得到進一步的改善。

土地流轉的過程實際上不是那么的順利，遇到的問題很多，來自本地區的實際問題及歷史遺留的問題。這些問題都是兩面性的，自然因素和社會因素對土地流轉有積極的一面，也有消極的一面。

結果表明：流轉土地有助于提高生產組織管理效率，但在技術環節各項措施的落實上需進一步加強，以提高單位面積的生產效益。那么寧夏就作為一座沙漠上建立起來的移民之城，生態移民、土地流轉已經成為了紅寺堡的代名詞。這些浩大的工程造福的豈止是一方百姓，它也開發了新的發展模式，其影響力不可估量。

參考文獻：

[1]靈武市勞動就業服務局.寧夏涇源縣生態移民轉移就業情況調查報告.2012-02-28.

[2]《中華人民共和國農村土地承包法》.

[3]統計局辦公室.紅寺堡國民經濟和社會發展統計公報.2011-2014.http：//www.hsbtj. gov.cn/onews.asp？Page=3&id=175.

[4]《吳忠市紅寺堡區高效節水生態農業示范園區管理辦法（試行）》.

[5]吳忠市紅寺堡區新型農村社會養老保險領導小組辦公室.紅寺堡區新型農村社會養老保險政策宣傳材料.http：//www.hspzfw.gov.cn/content.jsp？urltype=news.NewsContentU rl&wbnewsid=1578&wbtreeid=1247. 2011-10-20.