關于“失獨家庭”權益保障的法律對策研究

摘 要 “失獨家庭”是計劃生育政策在我國實行了三十年之后產生的特殊的弱勢群體，這一群體面臨著養老、醫療等諸多困境，但是針對“失獨家庭”權益保障的立法和實踐還是滯后的，社會也沒有對這一群體給予廣泛的關注，由此引發了很多社會問題。國家應當承擔起相應的責任和義務，對“失獨家庭”的權益給予法律保障。

關鍵詞 失獨家庭 權益保障 法律對策

作者簡介：李麗娜，遼寧政法職業學院法律系副教授，研究方向：民商法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-267-02

由于計劃生育政策的實行，我國出現了數以千萬的獨生子女家庭。這些家庭的獨生子女可能由于疾病、意外或者其他原因先于父母死亡，而其父母已經過了生育年齡或者不愿意再生育也沒有收養其他子女，這樣的家庭被稱為“失獨家庭”。目前“失獨家庭”的數量在我國正呈現著逐步增長的趨勢，成為當今社會一類特殊的弱勢群體，但是他們所面臨的種種困境還未得到社會的普遍關注，他們的合法權益也沒有得到很好的保障。

一、“失獨家庭”的困境

獨生子女家庭在本質上屬于高風險家庭，獨生子女家庭一旦失去唯一的子女，原來脆弱的家庭結構就失去了平衡，“失獨家庭”將面臨多重困境。

（一）養老困境

目前我國居民主要的養老方式還是居家養老。失獨老人養兒防老的希望破滅了，多數情況下需要選擇進養老院安度晚年。而我國目前很多養老院的養老條件還遠遠不能滿足個體的需求。而且，現在進養老院的前提條件是必須有子女或者其他監護人的簽字，如果找不到合適的監護人，出于風險和責任的考慮，養老院就會將失獨老人拒之門外。

（二）經濟困境

獨生子女的早逝給父母帶來的痛是無法形容的，很多父母因此無心工作，只靠微薄的一點收入或者積蓄支撐著生活；有些農村的失獨老人年紀大了，在沉重的精神打擊之下，則完全喪失了從事農業生產勞動的能力；還有的獨生子女生前是家庭的經濟支柱，一旦離去，家庭生活一下子就陷入困境之中。

（三）精神困境

“失獨家庭”往往很難從失去子女的陰影當中走出來。有的失獨老人性格孤僻，斷絕了與親戚朋友的來往，過著與世隔絕的生活；有的感慨命運對自己的不公，對社會產生了不滿和抵觸情緒；有的夫妻因為失去了孩子這個聯系紐帶，彼此形同陌路，最后分道揚鑣。長期的精神壓抑還會嚴重的影響到失獨老人的身心健康，使得他們更加悲觀和抑郁。

二、“失獨家庭”權益保障的法律制度缺陷

（一）缺乏專門的立法規定，現有的法律法規缺乏可操作性

目前，針對失獨家庭權益保障的唯一法律規定是《計劃生育法》第27條，即“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”。但這一法律規定只是一個原則性的規定，實踐當中缺乏可操作性。法條中只是說地方政府應當給予必要的幫助，但是沒有明確是哪一級地方政府的哪個具體部門應當承擔這一職責，這就容易造成地方政府各個部門之間互相推諉，法律規定得不到落實的后果。另外“必要的幫助”的規定也十分籠統、模糊，地方人民政府所給予的什么樣的幫助才能稱得上是“必要”的呢？

（二）針對失獨家庭的具體權益保障措施范圍窄、力度小

實踐中民政部門參照“三無老人”的規定對失獨家庭進行救助。2007年的《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》和2013年的《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》這兩個文件的頒布施行雖然進一步完善了對計劃生育特殊困難家庭的扶助制度，在一定程度上彌補了《計劃生育法》第27條可操作性不強的問題，但文件仍然存在著效力層次低以及規定的內容有缺陷的問題。

這些內容上的缺漏主要體現在以下一些方面：

1.救助的范圍不夠廣泛。上述兩個文件對領取救助金失獨老人的年齡做了限制。按照規定失獨家庭女方只有年滿49周歲才能領取救助金。另外，我國目前尚未對失獨家庭的情況進行普查和登記，還存在著很多失獨家庭沒有得到救助的情況。

2. 救助力度不夠。這兩個文件所規定的救助金標準從2014年開始，城鎮每人每月340元，農村每人每月170元。在生活成本與日俱增的今天，這幾百元的救助金只能是杯水車薪。

3. 缺少精神慰藉。政府對失獨家庭的幫扶主要體現在給予救助金上，這種單一的救助形式并不能幫助失獨老人擺脫精神上的痛苦。實踐當中，失獨家庭自發的組成一些自助團體抱團取暖、相互安慰，也有一些民間的愛心人士參與其中，但這些組織不僅缺少專業知識和技術，同時也缺少資金支持，難以為繼。

（三）相關法律制度的不完善

1.老年人監護制度的缺陷：2013年頒布實施的《老年人權益保障法》規定了老年人監護制度，彌補了《民法通則》中缺少老年人監護制度規定的立法空白。但是該規定只是對老年人監護制度做了一個原則性的規定，缺乏可操作性的具體內容。按照法律規定能夠擔任失獨老人監護人的包括其配偶、兄弟姐妹、孫子女、外孫子女。一般情況下，配偶、兄弟姐妹的年紀與失獨老人的年齡相近，雖然有資格成為失獨老人的監護人，但多數是欠缺或者不具備監護能力的，而由于失獨，失獨老人一般也不會有孫子女和外孫子女。由此看來，根據《老年人權益保障法》的規定，仍然無法解決失獨老人的監護人問題，而如果不能為失獨老人確定監護人，那么失獨老人要想進入養老機構養老還是會困難重重。

2.收養制度的缺陷：根據《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中的規定對符合條件，有收養意愿的失獨家庭，在同等條件下可以優先安排收養子女。而根據我國《收養法》的規定，收養人必須具備以下收養條件才能收養子女：一是收養人無子女；二是有撫養被收養人的能力；三是未患有醫學上不應當收養子女的疾?。凰氖悄隄M三十周歲。法律上對收養人的條件做出這些規定的目的是為了保護被收養人的健康成長，但是對于失獨家庭來說如果要同時滿足上述四個條件是有一定困難的。如果沒有外力的幫扶，同時又嚴格的執行收養法的規定，失獨家庭收養子女是很難獲得成功的，這也不利于失獨家庭早日走出失獨的陰影。

三、 “失獨家庭”權益保障法律制度的完善對策

（一）健全完善“失獨家庭”權益保障立法

1. 對《人口與計劃生育法》進行修改和補充，明確政府對失獨家庭應擔承擔的責任和義務；明確失獨家庭應當享有的權利和義務；明確救助金的發放單位、救助金的來源與管理，建立一套規范透明的救助金管理制度，并接受來自社會公眾的監督。

2. 制定出臺專門的法律——《失獨家庭社會養老保障法》：該法律的制定目的是為了解決失獨家庭所面臨的養老、醫療、精神傷害、經濟困頓等諸多現實的具體困境，內容主要是要確定國家贍養的立法原則，明確失獨家庭應當屬于社會養老的幫扶對象，明確針對失獨家庭這一特殊群體社會養老的組織和運行機制、重要舉措等等。只有通過專門的立法規定，才能使社會更加關注失獨家庭這一弱勢群體。

（二）加強針對失獨家庭的具體權益保障措施

1. 擴大救助對象范圍：在救助對象上，應該放寬法律所規定的失獨家庭女方年滿49周歲才能領取救助金的年齡限制，如果失獨家庭確實存在著需要及時獲得救助的情況，也應當在滿足其他救助條件的前提下對其進行救助。例如，有的失獨家庭在收養或者再生育子女之后，經濟上出現了困難，為了被收養子女和再生育子女的健康成長，就應對其發放救助金以幫助失獨家庭度過難關。

2.加大救助力度，豐富救助形式：首先，地方政府應當在保護當事人隱私權的情況下做好失獨家庭的普查和登記制度，弄清需要救助的失獨家庭數量和具體情形，保持與失獨家庭的經常性的聯系。除了向失獨家庭發放救助金之外，還應以為失獨家庭解決實際困難為宗旨，提供諸如養老、心理咨詢、法律援助、喪葬等多種形式的救助形式。其次，在救助金的數額上也應該建立起與城鄉居民生活水平同步增長的平衡機制，以便救助金能幫助失獨家庭解決實際生活問題。另外，還應該增設緊急救濟金制度，幫助失獨家庭應對突如其來的各種危機。

3.加強對失獨家庭的精神救助：政府應該為失獨家庭創建一個良好的醫治內心創傷的環境，讓失獨家庭能更快的減輕、擺脫精神上的痛苦。所以，政府的責任不僅僅只是發放救助金，還要盡可能的為失獨家庭自助組織提供場地、設備、資金和專業的心理工作人員進行引導等支持，使得失獨家庭自助組織的活動能夠持續的開展下去，提高自助組織活動的有效性。

（三）完善老年人監護制度

很多西方發達國家已經建立起了政府監護制度，被監護人不僅僅包括未成年人和精神病人，其他的社會弱勢群體在一定條件下也可以成為被監護的對象。我們也可以考慮借鑒國外的政府監護制度，完善老年人監護制度。規定在失獨老人具備完全民事行為能力時，可以與其近親屬或者關系密切的親屬、朋友達成監護協議，并將這一監護協議進行公證生效。當失獨老人需要接受他人監護時，與之達成協議的親屬或者朋友可以向有關政府部門提出申請，啟動監護程序。政府有關部門需對具體情況進行調查核實，尤其是要審查監護協議的效力，以判斷是否允許監護人行使監護權。在確定監護開始之后，該監護人還要定期向政府有關部門匯報監護情況，接受政府部門的監督。

（四）改進現有的收養制度

可以考慮在立法和實踐中改進現有的收養制度，以幫助失獨家庭能夠成功的收養子女。例如，對于失獨老人年齡較大撫養年幼的被收養人力不從心的情況，在立法上可以考慮放寬被收養人必須是14周歲以下未成年人的限制要求。另外，有的失獨老人收養子女的主要目的是為了“老有所養”，我們也可以考慮借鑒國外的成年人收養制度，允許失獨家庭收養成年子女。政府有義務幫助失獨家庭解決被收養人的落戶等實際問題。如果失獨家庭獨自撫養被收養人有困難的，政府應當為其提供經濟救助，以幫助失獨家庭為被收養人營造一個能夠健康成長的生活環境。

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