“十三五”時期的產業發展戰略

黃群慧　賀俊

編者按

2015年的上半年已經完結，各項統計數據已經陸續公布。根據相關數據顯示，上半年我國國民經濟運行處于合理區間，主要經濟指標逐步回暖，呈現緩中趨穩、穩中有好的發展態勢。

緊接著，根據最新消息，十八屆五中全會將于10月召開，關于研究制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議也積極進行，各地也在積極地為此次會議內容做著準備。

在這樣的形勢下，各地又采取哪些措施積極行動；十三五產業規劃如何去做；互聯網如何服務農村；縣域經濟如何實現新的突破等，請關注本期決策與咨詢。

從全球來看，在未來五到十年，隨著新一輪產業革命的不斷拓展，技術突破和業態創新將逐步融合產業邊界，全球投資貿易秩序將加速重構，產業內和產品內分工的重要性也將日益突出，服務貿易在全球產業分工中的重要地位將更加突出，服務業甚至研發活動都將呈現深入的產業內垂直分工的特征。從中國來看，目前中國已成為一個工業和貿易大國，是世界產業分工格局中的重要力量，但仍存在產業發展水平低、處于全球分工格局低端等問題，未來有望從全球價值鏈的低端向中高端升級，并在全球價值鏈治理中發揮越來越積極的作用。在這種背景下，“十三五”時期我國三次產業發展的定位、方向和政策都將面臨重大的變化。

“十三五”時期應對產業結構升級思路進行重大調整：摒棄以往追求產業間數量比例關系優化的指導思想，產業結構調整的主線是提高生產率。

基于一般意義的三次產業結構演進的規律，我國五年規劃一般將三次產業產值和就業比例關系作為產業結構優化升級的指標，比如，“十二五”規劃提出服務業增加值占比從2010年的43%提高到47%。但世界各國的經驗表明，在不同的經濟發展階段并不存在一個嚴格意義的三次產業數量比例關系，尤其是在當今工業化和信息化融合、制造業和服務業融合、各個產業邊界日趨模糊的大趨勢下，統計意義的產業規模數量比例指標作為政策導向的意義已經越來越小，尋求最優產業比例關系、進行“產業結構對標”的產業結構升級思路，其合理性和操作性的基礎已越來越薄弱。

實際上，產業結構演進升級的本質是生產率高的部門逐步替代生產率低的部門成為主導產業。雖然近年來我國第二產業比較勞動生產率逐步下降、第三產業比較勞動生產率逐步上升，在一定程度上體現了產業結構合理化的演進趨勢，但2013年我國第二產業勞動生產率仍高于第三產業勞動生產率，存在第三產業比例上升而整體勞動生產率下降的潛在產業結構的“逆庫茲涅茨化”，這在一定程度上被認為是我國經濟增速下降的原因。產業結構升級的本質是生產率的提升，不能夠僅依靠三次產業的數量比例來判斷三次產業結構的合理化和高級化程度，關鍵是勞動生產率水平的提升。

因此，“十三五”期間，我國三次產業結構優化升級的主題要從強調增長導向的規模比例關系轉為強調發展導向的產業融合協調，中國產業發展戰略的重點也要從產業數量比例調整轉向產業質量能力提升，發展的核心在于提高產業的生產率；為了更好地適應產業融合的趨勢，未來的產業政策應逐步突破傳統的“產業結構對標”的思路，消除政府對部門間要素流動的扭曲和干預，減少部門垂直管理帶來的產業融合障礙，通過促進產業間的技術融合、商業模式融合和政策協調，促進三次產業和各產業內部的協調發展。在具體制定“十三五”規劃時，建議不要把三次產業結構產值和就業比例作為產業發展的“應然”目標提出，產業結構數量比例只是一個“實然”變化，重點考核三次產業發展的質量目標，可以用勞動生產率和技術創新指標等來衡量。

“十三五”時期應對三次產業的功能定位進行重大調整：在促進三次產業融合協調發展的基礎上，通過提高發展能力進一步穩定農業的國民經濟基礎地位，通過培育工業創新驅動和高端要素承載功能實現從經濟增長引擎到可持續發展引擎的定位轉變，通過消除體制機制障礙實現服務業進一步拉動經濟增長的功能定位。

當今世界，三次產業彼此融合與互動發展是大勢所趨，從農業看，農業與工業和服務業的融合已成為農業現代化的核心內容；從工業看，制造業服務化和制造業信息化是工業化國家“再工業化”的兩大趨勢，是制造業重獲競爭優勢、創新驅動經濟發展的源泉；從服務業看，只有融合發展，服務業才有更大的發展空間，才能為制造業升級和農業現代化提供強有力的支撐。具體到產業功能定位和戰略舉措看，為了進一步穩定農業的國民經濟基礎地位，應轉變過去主要通過財政補貼等扶持性的政策措施降低農業生產經營成本的思路，在繼續貫徹惠農政策的同時，重點通過轉變農業發展方式，擴大農業經營規模，拓展農業多種功能等措施逐步提高農業的發展能力；作為過去經濟增長引擎的工業部門，要通過核心能力的構建進一步突出其在國民經濟中的創新驅動和高端要素承載功能，逐步由過去的促進經濟增長和擴大就業向通過技術創新提高國民經濟可持續增長能力和提升全球競爭力轉變，發展模式將從標準化、模塊化產品向一體化產品轉型升級，從簡單產品向復雜產品轉型升級，由過去粗放的大規模標準化生產和模仿創新向精益化生產和自主創新轉變；服務業要通過打破壟斷和市場管制、改革投資審批、加強信用制度建設等措施消除體制機制障礙，促進現代服務業跨越發展，從而培育服務業部門對于經濟增長的拉動力。

“十三五”時期應對產業政策方向進行重大調整：推進產業政策從選擇性主導轉為功能性主導。產業政策的重心從扶持企業、選擇產業轉為激勵創新、培育市場。

長期以來，我國實施的是選擇性產業政策，通過投資審批、目錄指導、直接補貼企業等手段直接廣泛干預微觀經濟，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導資源配置，這雖然發揮了經濟趕超的重要作用，但也扭曲了市場機制。進入“十三五”以后，傳統產業投資相對飽和，市場具有高度不確定性，企業需要不斷創新尋求新技術、新產品、新業態、新商業模式，此時政府部門難以正確選擇“應當”扶持的產業、企業和產品。但這并不意味著不需要政府實施產業政策了，而是產業政策方向需要轉型，從選擇性產業政策轉向功能型產業政策。功能型產業政策是“市場友好型”的，它以“完善市場制度、補充市場不足”為特征，政府的作用是增進市場機能、擴展市場作用范圍并在公共領域補充市場的不足。這種調整意味著，今后產業政策手段要從直接干預微觀經濟行為為主轉向通過培育市場機制間接引導市場主體行為，雖然也存在補貼、稅收優惠等扶持性企業政策，但扶持對象一般是前沿技術和公共基礎技術，并強調研發、技術標準和市場培育的協同推進，多采用事前補貼、而不是事后獎勵的方式，補貼規模不大、更多是發揮“帶動”作用。

“十三五”期間產業政策的重點應該是兩個方面，一是深化要素市場改革，完善要素市場機制。相對于一般商品市場，我國要素市場改革還相對比較滯后，“十三五”期間要大力推進要素市場化改革進程，具體涉及農民工市民化改革，打破基礎產業壟斷、特別是行政性壟斷，提高資本市場配置效率，推進科研體制改革，深化教育體制改革等各個方面；二是優化創新生態、完善創新驅動機制、激勵創新行為，我們必須解放思想，對創新行為要給予更大的空間和盡可能的包容。

“十三五”時期要對國有經濟的產業布局進行重大調整：推進國有經濟的產業布局從重化工領域轉向高端和新興制造業、公共服務業等領域。經營業務從整個自然壟斷領域集中到具有自然壟斷性的網絡環節。

從產業布局結構看，在過去的十多年中，由于中國正處于工業化中期階段，重化工業處于大發展的時期，通過國有經濟戰略性調整，國有企業大多集中到工業領域，尤其是重化工業領域，在工業領域超過60%的國有資本集中于能源工業（電力、煤炭）和原材料工業（鋼鐵、有色和建材）。但是“十三五”期間，我國將步入工業化后期，過去十幾年中形成的國有經濟倚重重化工業布局和規模擴張的發展方式，已無法適應工業化后期的經濟新常態的要求。相對于大量國有資本分布在這些重化工領域，與《中國制造2025》相關的高端與新興制造業領域、與國家“一帶一路”戰略相關的產業領域、與完善中心城市服務功能相關的基礎設施，還有待國有資本的投入。這就要求通過國有經濟布局與結構的再調整，積極推進這些重化工領域的部分國有資產逐步退出，轉向提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全等領域。

從經營業務結構看，經過多年國有經濟戰略性調整，在電力、電信、民航、石油天然氣、郵政、鐵路、市政公共事業等具有自然壟斷性的行業中，國有企業占據了絕大多數。應該說，這總體上符合國有經濟的功能定位，但是，由于國有企業的經營業務涵蓋整個行業的網絡環節和非網絡環節，從而在一定程度上遏制了有效競爭，影響了社會服務效率。“十三五”期間要推進這些行業的改革和國有經濟結構調整，形成主業突出、網絡開放、競爭有效的經營格局。將電信基礎設施和長距離輸油、輸氣管網從企業剝離出來，組建獨立網絡運營企業的方式，通過網絡設施平等開放推動可競爭性市場結構構建和公平競爭制度建設，使壟斷性行業國有經濟成為社會主義市場經濟體制更具活力的組成部分。