糧食產業園環境保障的政府責任初探

文//郭曉東

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糧食產業園環境保障的政府責任初探

文//郭曉東

糧食產業園在提升我國糧食產業素質、形成產業優勢、增加農民收入、保障國家和地區糧食安全等方面具有重要戰略地位。目前環境資源供給不足造成糧食產業園發展障礙。各級政府應承擔起提供糧食產業園環境資源的主體責任，具體保障糧食產業園建設和發展所需的組織環境、土地環境、財力環境、人力環境、科技環境、服務環境等。

在工業化、信息化、城鎮化、農業現代化不斷推進和宏觀經濟運行進入新常態化的背景下，我國糧食產銷、流通形勢更為活躍，這對糧食安全保障提出了更高、更繁重的要求。與此同時，2014年底出臺的《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》及政府文件更加系統地界定了各級人民政府在糧食安全方面的事權與主體責任，這個主體責任涉及到糧食生產、流通、消費的各個環節，責任內容日益明確和豐富。探討糧食產業園建設中政府的環境保障責任內容，是現實要求和國家政策意圖的自然延伸。

一、糧食產業園的內涵分析

（一）糧食產業園定義

糧食產業園是基于資源稟賦、區位優勢及區域糧食產業基礎，以糧食產業鏈為合作紐帶的空間上集中布局的糧食企業集結區。其特征有：專業化特征，指園區促進與糧食安全保障密切相關的主糧特色產業發展；規?；卣鳎溉雸@糧食企業和單位達到集聚性的規模數量，且相互聯系與合作空間持續拓展；一體化特征，指入園企業經營業務構成從田頭到餐桌的緊密型的糧食供應鏈和產業鏈；現代化特征，指園區以現代發展理念、現代科學技術、現代經營方式、現代管理人才等培育和服務于入園糧食企業。

（二）糧食產業園的緣起

2004年起國家全面放開糧食購銷市場以后，我國糧食市場和糧食產業的體系和格局已初步形成，但我國糧食產業起點低、基礎設施不完備、產業集中度和規模經濟性較低的狀況仍很突出，這嚴重影響了產業主體之間的分工協作水平和產業的整體素質，很不適應國內外糧食市場的全產業鏈競爭形勢。通過政府和市場協同推進跨地區、跨行業、跨所有制的糧食企業集群，即推進糧食產業園建設，是扭轉這種狀況，提升糧食產業素質并最終維護國家和地區糧食安全的必然選擇。近年來在國家政策引導和政府推動下，各地的現代糧食產業園區建設得到了快速發展。

（三）糧食產業園功能

1.形成產業優勢。糧食產業園通過糧食種植集聚、糧食市場集聚等形成以糧食種植、糧食市場為中心，大量上下游企業和科研部門等輔助機構圍繞的集群經濟。入園企業從園區集聚中獲得外部經濟和聯合行動的收益，但是它并不排除競爭。這有利于企業在糧食技術、品種、數量、質量、價格等方面的優勢的不斷顯現，使得更多的企業圍繞產業園集聚，產生 “循環累積效應”，促進糧食產業特別是糧食加工業的生產效率和品牌效應提高，實現集聚下的產業競爭優勢。

2.提升產業素質。糧食產業園的建成有利于借助糧食產業園的研發機構、技術服務機構推廣現代流通技術，特別是物聯網與大數據技術，促進數字糧食與電子商務等新型糧食業態的發展。糧食產業園通過園區內部成員之間的競爭與合作，也可促進糧食科技知識的溢出以及增強糧食企業和農民的科技吸收能力，提升糧食種植、流通、加工技術的創新能力。這促進了糧食產業發展方式由粗放型向集約型轉變，從而提升了產業素質。

3.促進農民增收。園區企業的集聚發展可發揮協同優勢，最大限度降低農戶與企業、農戶與市場、企業與科研機構之間的交易成本和物流運輸成本。依托產業園信息和技術服務，在優質品種的規模種植、規模收購帶來規模效應的同時，可在此基礎上形成糧食產品的品牌效應，使優質優價成為可能。糧食產業園吸引糧食加工企業加入或集聚，還可以為農民提供更多的就業崗位，增加農民工資性收入。

4.保障糧食安全。糧食產業園區的建成，特別是園區內混合所有制經濟的耦合，可綜合實現“藏糧于地、藏糧于庫與藏糧于市”，不僅有利于增強國家對糧食產業的控制力，而且依托糧食產業園區的加工能力、物流能力可以綜合滿足糧食應急需求，保障區域糧食供應量，不斷提高“平急結合、化急于平”的糧食應急供應效率和效益。

二、糧食產業園發展的環境障礙

糧食產業園作為開放性的系統，其發展也需要一系列重要的環境條件來支撐。從系統生態學的角度來說，系統環境是指與系統生存發展有不可忽視聯系的事物的總和。系統的環境因素眾多，從不同的標準可進行不同的劃分。從糧食產業園環境因素所涵蓋的范圍看，可包括組織、財力、土地、人力、科技、服務等方面，幾者相互作用、相互影響，構成了糧食產業園賴以生存和發展的主要條件。目前，我國糧食產業發展的環境資源供給遠落后于需求，以致形成發展障礙。

（一）組織環境障礙

糧食產業園的組織資源環境是指園區建設可依托的行政組織條件，主要是糧食產業園建設的管理體制、機制、政策規章等。目前各地糧食產業園建設尚存在事權多頭管理、職能邊界不清、調控行為協調難等體制機制弊端。產業園建設過程中發展改革、糧食、經貿、工商、交通、鐵路、土地、財政等部門各自為政，缺乏協調通道和機制，從而造成園區應有的專業化、規?；?、一體化功能受阻。政策規章方面，各地有關糧食產業園建設方面的規章制度如省級糧食產業園區標準及認定辦法、省級糧食產業園的布局規劃等還不健全，不利于現有入園企業的成長與新建項目的落地，更不利于園區管理的穩定性、長效性。

（二）財力環境障礙

糧食產業園的財力環境是指園區建設的資金來源和融投資政策條件。目前各地糧食產業園建設中的基礎設施投資是以政府投資為主體，由于相關財政和信貸支持政策缺乏科學統一規劃和聯動機制，導致投資不足和投資浪費現象并存。由于糧食流通基礎項目的投資領域開放不足，民間資本的參與比例相對較低，導致各地糧食產業園建設存在投資供給缺口，投資效率低下。與此同時，受糧食行政管理體制和中央儲備糧垂直管理體系影響，存在地方企業和中央企業在同一地區重復建設糧食產業園現象。糧食企業與工業企業不同，它在承擔市場風險的同時，還要承擔自然災害風險。目前各地糧食產業園建設中缺乏對糧食企業的風險保障機制，已建和在建的糧食園區對糧食保險的支持力度不夠，對于糧食合同違約而造成的損失缺乏有效的制約機制和妥善的解決辦法，制約了企業入駐園區的積極性。

（三）土地環境障礙

糧食產業園的土地環境是指園區建設用地選址和相關用地審批約束條件，主要是指園區當地的地形、地勢、交通狀況是否有利于糧食企業經營活動的開展。隨著工業化和城市化的推進，城市發展空間不足，各地土地供需矛盾日益突出。相比主產區較好地的土地環境，主銷區在糧食產業園的建設上遇到最大的問題就是土地資源的約束。突出的表現是銷區糧食產業園建設用地指標越來越緊張，致使部分糧食銷區糧食產業園區規劃選址不得不偏離具有明顯的交通優勢、集約度更高的糧食物流節點，而有分散化的現象，不利于平衡優化糧食產業園區內庫存成本、運輸成本及管理成本。

（四）人力環境障礙

糧食產業園的人力環境是指園區建設可動用的勞動力資源條件，特別是專業技能、管理能力較高的人才資源。糧食產業是與糧食科技創新相伴，它對從業者提出了更高的要求，即要求糧食經營者不僅需要掌握必要的糧食商品知識、糧油的購、銷、儲、運、加的各項業務知識技能，而且還需要清楚地了解經濟貿易知識和國內外糧食市場。目前，各地普遍缺乏適應糧食產業鏈及供應鏈管理的高素質專業人才，特別是缺乏信息技術與糧食生產、流通技術結合的人才，缺乏熟悉國際市場規劃、掌握糧食物流及糧食期貨理論與實踐的高端人才。這嚴重制約了糧食產業的發展，并極大地限制了糧食產業園的功能。

（五）科技環境障礙

科技環境指糧食產業園發展所需的科學技術支撐條件，主要包括：政府對糧食科技研究開發經費額、糧食產業領域企業的研究開發支出狀況、糧食產業共性技術開發力量集中的焦點、知識產權與專利保護、新產品開發狀況、實驗室技術向市場轉移的最新發展趨勢、信息與自動化技術發展可能帶來的糧食產品生產效率提高前景等。目前，糧食產業園科技環境的主要問題一是政府對于糧食共性技術的開發及推廣方面的投入仍然比較有限；二是科研規劃決策及糧食科研評價機制脫離市場和產業發展實際需要的現象突出；三是缺少糧食科技共享互動平臺。

（六）服務環境障礙

服務環境是指糧食產業園發展所需要的各種服務支撐條件，包括公用基礎設施如供水、供電、供熱、供氣、環保、通訊等設施及生活娛樂、教育、醫療衛生等設施，還包括相關事務中介機構所提供的金融、保險會計、法律仲裁、技術咨詢、檢驗檢測等服務。這些服務因素對入園企業的成本、盈利能力等有重要影響，從而影響園區的競爭優勢和吸引力。目前我國包括上海、江蘇等發達地區在內的各地糧食產業園服務環境建設也多有缺陷，特別是以電子數據交換、互聯網為基礎的糧食產業信息服務方面供給尤顯不足。

三、政府的相關責任內容

根據經濟學標準，糧食商品具有競爭性和排他性，屬于受市場支配的私人產品。由于糧食的再生產是經濟再生產和自然再生產相交織的過程，其間既存在經濟風險也存在自然風險。這就造成糧食產業的投資邊際報酬相對較低，使得市場機制下糧食產業很難自發集聚大規模的資本、人力、技術等生產要素資源。如果缺少公共資源的外部支撐，必然會自發延續產業的弱質性，導致產業萎縮，從而危及國家和地區的糧食安全。而糧食安全（糧食的充足性、可獲得性和價格的合理性）這一無形產品歷來是須由政府提供的公共產品。可見，糧食產業園的環境構建過程實質屬于提供公共產品資源以彌補糧食市場缺陷及糧食產業的弱質性、保障國家和地區糧食安全的政府行為范疇。二戰后世界發達國家在糧食產業領域無不通過嚴密的糧食流通組織體系建設、有力的糧食流通調控機制建設、健全的政策法規體系建設等政府途徑優化其國內的糧食產業發展環境。

綜上，在中國這樣一個人口最多的發展中國家，在糧食產業及糧食產業園發展中，各級政府必須承擔起保障產業發展環境、提供環境公共產品的主體責任。為化解上述糧食產業園建設中的環境障礙，政府提供環境公共產品（環境資源）的責任內容應包括：

（一）組織環境資源供給

1.健全組織機構。糧食產業園區所在地區政府應綜合考慮本區域的糧食產業供需規模及增長潛力，結合現有糧食產業設施等情況合理綜合考慮本地區糧食產業園區的組織層級與管理體制?？捎砂l展改革、糧食、財政、交通等相關部門共同成立糧食產業規劃實施領導小組和政府綜合協調機構。由糧食局牽頭在條件成熟時設立各地糧食產業園區管委會。

2.明確組織職能。（1）負責糧食產業園區發展的規劃和實施，包括規劃編制、規劃的推進與落實。根據各地糧食產業園區發展實際，建立完善政府規劃協調、企業合作經營的糧食產業園區建設模式等。（2）嚴格實行項目管理。健全園區招投標、工程監理等各項法規制度。（3）合理確定園區企業的準入規則、監督機制和退出機制。

（二）財力環境資源供給

1.將促進糧食高效流通但投入高、收益低、具有公益性的園區基礎設施項目，如凈散糧流通配套支持項目、北糧南運接疏中心項目、平急結合的糧食安全保供體系項目、全程不落地可追溯糧食供應鏈項目等納入公共財政支出范疇。對財力一般或較差的糧食主產區的項目建設，可通過財政轉移支付或財政補助地方配套等形式予以支持。

2.財政扶持入園的糧食產業化龍頭企業。可設立專門扶持入園企業發展的基金，給符合要求的入園企業貼息貸款或無息貸款，用于企業重大項目貸款貼息、技術補貼和培植著名糧油品牌；采取銀企協調會等方式，為重大入園項目和入園企業融資提供便利；可由政府整合農業綜合開發、扶貧、良種補貼、農業科技、農業基建和國債支農等資金，拿出一部分支持入園的糧食龍頭企業。

（三）土地環境資源供給

制定明確的并具遠瞻性的糧食產業園區土地政策。原則上對糧食產業園區項目，政府應加強建設用地支持，在符合土地利用總體規劃的前提下，所需農用地轉為建設用地的計劃指標由國土資源部門在機動指標中給予安排，其用地價格按照實際用途給予適當優惠。對不同類型的項目用地應由國土部門會同發展改革、糧食等部門研究制定不同的政策?？刹扇〉耐恋嘏渲梅绞接泄_出讓方式、協議出讓方式、特事特議方式等。政府也可以采取以土地作價出資入股的形式，參與支持大型糧食產業項目的建設。

（四）人力環境資源供給

大力引進知名糧食企業入駐，留住糧食企業家人才。引導糧食企業積極引進糧食專業技術人才，對于糧食領域的領軍人物或骨干人員給予相應的政策支持。依托高等院校、職業院校、技師學院和大型骨干企業，有計劃、有重點地建設一批全糧食行業人才培訓基地和實訓基地，開展訂單招生、定向培養。建立高層次糧食行業人才信息平臺，實現企業、科研院所、職業院校共享。不定期組織糧食行業人才供需見面會、座談會或招聘會，促進人才流動。

（五）科技環境資源供給

當地政府應建設以企業為主體、市場為導向的技術創新體系，堅持政產學研相結合。應重視入園企業的自主創新能力指標，引導糧食企業加大科研投入。加快科技成果的轉化和推廣普及，特別重視推廣凈糧入庫除雜技術、綠色生態儲糧技術、以生物工程為重點的糧食深加工技術、糧食配送與質量檢測管理的智慧物流技術等的推廣普及。

（六）服務環境資源供給

當地政府應促進基礎設施、信息、稅收、價格、統計、監測、法律等服務項目的融合，形成協同服務效應，同時有針對性地提升個性化、專業化服務功能；應大力促進園區信息化建設，鼓勵將物聯網技術、RFID應用技術、GPS技術和移動通信技術應用于糧食產業信息的采集、傳輸與追溯，逐步提供糧食收購、儲運、統計、監測和調控為一體的信息服務。

本文為國家糧食公益性科研專項（NO.201513004）；江蘇高校優勢學科建設工程資助項目 PAPD；南京財經大學糧食安全與戰略研究中心2015年度招標課題（項目編號CFSSS2015-07）的部分研究成果。

（作者單位：南京財經大學）