農村土地，從“兩權分離”走向“三權分置”

■丨李 碧

農村土地，從“兩權分離”走向“三權分置”

■丨李 碧

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，目前大量勞動力離開農村，農民出現(xiàn)了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現(xiàn)承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新。

我國的農村土地制度，即將由“兩權分離”走向“三權分置”的時代。

近日，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議召開，會議上的一項重要內容即審議通過了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）等多個文件。

《意見》提出，要深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，放活土地經營權。同時，農村土地農民集體所有的原則必須牢牢堅持。

兩次土地權利的分離

對農村耕地產權制度改革，現(xiàn)在用“三權分置”來形容。要明白“三權分置”改革的意思，必須回顧農村土地制度改革的歷程。

我國上世紀50年代推行了農業(yè)合作化制度，將農戶的耕地收歸農村社區(qū)所有，建立了一種關于土地財產的“社區(qū)共同共有制度”。它的最大缺陷是效率低，以致不能很好解決吃飯問題。

人們在實踐中發(fā)現(xiàn)，完全分給農民自己耕種的“自留地”產出效率高。于是有些地方干部將集體耕地分給農民耕作，不再搞集體統(tǒng)一經營。農民積極性大為提高，農業(yè)效率顯著提升，使中國一舉解決了吃飯問題。

后來，政府和農民把這種改革叫做集體土地承包經營制度改革，即土地的所有權歸集體，農民獲得了土地的承包權，并自主經營。

我國2003年的農村土地承包法、2007年的物權法，都肯定了農民的土地承包經營權。對農戶來說，他的土地承包經營權，實際上就是一種資格壟斷的特別經營權，因為只有村莊原住戶才能得到這種權利，法律不允許村莊以外人員獲得這種權利。

再到后來，進城務工的農民把土地出租、轉讓給其他人，包括村莊以外的人，突破了集體成員范圍。后者獲得的權利，從法律上說，不是承包權，而是一種經營權。

這樣，就有了三種權利，即歸集體的土地所有權，歸原農戶的承包權，以及歸實際經營者的經營權。

改革開放近四十年來，中國農村形成了“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”的基本經營制度，且“家庭聯(lián)產承包責任制”或“家庭承包經營”還被正式載入憲法。這期間經歷了兩次土地權利的分離。

相對于人民公社“大鍋飯”，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的勞動分配方式顯然更加吸引農民。第一次權利分離，就是將土地承包經營權從土地集體所有權上分離出來，實現(xiàn)“一權變兩權”。此前，國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶表示，“大包干”的本質意義就是調整農民、集體、國家之間的收入分配關系。

“兩權分離”后，由于土地的承包經營主體和實際的經營者高度統(tǒng)一，弊端并沒有暴露出來。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農民大量轉移，承包主體和經營主體不斷分離，農業(yè)經營體制創(chuàng)新日趨迫切。為了更好地適應承包主體和經營主體不斷分離的客觀趨勢，就有必要“兩權變三權”，即第二次的權利分離，土地的承包權與經營權的分離。第三方得到土地經營權后僅得到從事農業(yè)生產經營的權利，承包權仍然為原先集體經濟組織成員所享有。抵押、擔保、流轉的客體僅是經營權，而非承包權。

葉興慶說，之前對土地流轉比較謹慎。將“三權分置”上升到國家政策層面上，實際上是對現(xiàn)實的追認，對未來趨勢的順應。

“三權分置”是什么

“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發(fā)展的客觀規(guī)律,展現(xiàn)了農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業(yè)經營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

《意見》指出，現(xiàn)階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，是農村基本經營制度的自我完善。

《意見》明確，圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規(guī)范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規(guī)模經營發(fā)展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。

《意見》提出，要以遵循尊重農民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜為基本原則。“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”

始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。

加快放活土地經營權。賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩(wěn)定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業(yè)生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。

實施“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措，《意見》指出，農業(yè)部、中央農辦要切實承擔起牽頭責任，健全溝通協(xié)調機制，及時向黨中央、國務院報告工作進展情況。各相關部門要主動支持配合，形成工作合力，更好地推動“三權分置”有序實施。

扎實做好農村土地確權登記頒證工作。確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩(wěn)定土地承包關系，才能確保“三權分置”確立和穩(wěn)步實施。要堅持和完善土地用途管制制度，在集體土地所有權確權登記頒證工作基本完成的基礎上，進一步完善相關政策，及時提供確權登記成果，切實保護好農民的集體土地權益。

建立健全土地流轉規(guī)范管理制度。規(guī)范土地經營權流轉交易，因地制宜加強農村產權交易市場建設，逐步實現(xiàn)涉農縣（市、區(qū)、旗）全覆蓋。

構建新型經營主體政策扶持體系。完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創(chuàng)建示范家庭農場、農民專業(yè)合作社示范社、農業(yè)產業(yè)化示范基地、農業(yè)示范服務組織，加快培育新型經營主體。引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯(lián)結機制，帶動普通農戶分享農業(yè)規(guī)模經營收益。

在廣西羅城縣四把鎮(zhèn)下里社區(qū)，一名農婦在耙田。

《意見》還提出，要“積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業(yè)產業(yè)化經營等試點”，還要“研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法”。

據(jù)了解，上述幾項改革試點，目前已在各地有序展開。目前全國三分之一的土地已經流轉，全國2.3億戶承包土地的農民中，6600萬戶或多或少地流轉了土地。而自去年8月份國務院正式啟動農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作以來，目前已經有近300個縣級行政區(qū)開展了相關試點。

今年年初，中國人民銀行會同相關部門聯(lián)合印發(fā)《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，在貸款用途、抵押物認定以及風險防控方面明確了底線，例如要求抵押貸款應主要用于農業(yè)生產經營等貸款人認可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒有權屬爭議，且不能超過農民承包土地的剩余年限等。

多位專家稱，抵押物處置是這項改革成敗的關鍵，而試點要同時顧及保障農民的承包權和金融機構對抵押物的合法處置權，就需要各試點地區(qū)在實踐操作中進行大量的創(chuàng)新和探索。

“三權分置”面臨的難題

1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農民長期而穩(wěn)定的土地承包權，決定在原承包期15年的基礎上再延長30年。

葉興慶認為，國家已經將相當一部分處分權給了農民，如出租、轉包、流轉等都是處分權的具體形式。十八屆三中全會進一步賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保的權能。只是，仍然未將繼承權、交易權賦予農民。

由此可以看出過去30多年來很明顯的政策脈絡，即農地的產權分割不斷從集體所有權向農戶的承包經營權傾斜。農民的土地承包權一直被中央政策強調，但是過分強調也會造成諸多負面影響。比如，中央每年對“三農”大量補貼，這些補貼分配給享有土地承包權的農民。也就意味著，承包土地但是不種地的人會拿到補貼，種地的人反而拿不到。而最終我國農業(yè)的現(xiàn)代化需要依靠經營者，特別是租地的農場主。

葉興慶稱，這是不符合補貼政策的本意的。補貼一定要兼顧到承包者和經營者的利益平衡。因為補貼就是要補貼先進生產力，補貼出農民的種糧積極性來。

在華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華看來，多年來這一系列的改革出現(xiàn)了一個滑稽現(xiàn)象，即“終于將土地確權到不種地的人手中”。他表示，土地制度改革的初衷本來是“誰種地誰擁有土地”，只有這樣才能“地盡其利、物盡其用”，但是城鎮(zhèn)化帶來了人地分離，擁有土地的人不再種地的荒誕現(xiàn)象普遍存在，導致土地要么撂荒，要么流轉到新型農業(yè)經營主體手中。這跟改革初衷是相違背的。

他說，真正種地的人不掌握土地資源，真正種地的人不擁有土地權利。這是農業(yè)經營體制創(chuàng)新所面臨的困境。

脫胎于承包經營權的承包權、經營權，其實面臨著法律上以及學術理論上的尷尬，2007年頒布的《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，但分離出來的經營權在法律層面是應該被視為物權，還是債權，尚未明確。

農業(yè)部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對本報稱，這是一個很大的問題，但是理論上尚未有統(tǒng)一認識。

桂華也提到，經營權的性質不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經營權和經營權，從本質上說都是為了解決使用權的問題。如果經營權還是物權的話，那么一物一權，一個物上不能設兩個物權。當初改革的目的就是為了將資源配置給生產者，但是生產者現(xiàn)在擁有的只是一個債權，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權容易違約。

桂華認為，這是制度的缺陷。而且《意見》也沒有解決這一問題，可能會在未來的相關法律修訂中予以解決。

此外，《意見》提到，推行“三權分置”要尊重農民意愿，不搞強迫命令、不搞一刀切，把選擇權交給農民。但在實踐中，各地差別很大。桂華稱，土地的經營權通過土地產權交易市場從分散走向集中，流轉到新型農業(yè)經營主體手中，但這樣做的成本很高。

他舉例稱，一個村莊，總是有想種地的，有不想種地的，土地產權交易市場無法將大家的意愿統(tǒng)一起來，流轉到大戶手中。于是，就會出現(xiàn)村支書給農戶做工作的情況，甚至會出現(xiàn)強迫土地流轉，不然讓大戶單獨去跟那么多農戶談判，可能會受到反復刁難，導致交易成本很高。土地產權交易市場本應該是自由的，但實際上未必如此。河南財經政法大學教授樊明組織團隊進行調研發(fā)現(xiàn)，小范圍小規(guī)模的土地流轉一般由農戶通過自發(fā)談判實現(xiàn)，而大規(guī)模和較大范圍的土地流轉一般地方政府會介入，至少是村委會從中協(xié)調。

關于高交易成本的問題，他說，根據(jù)團隊調查，現(xiàn)農戶戶均承包地為7畝、分4塊左右。要想實現(xiàn)土地的規(guī)模經營，一方面種田大戶要與眾多農戶談判租賃協(xié)議，另一方面由于租賃期最長為土地剩余承包期，所以要經常進行這種談判。較高的交易成本自然就限制了農戶的大規(guī)模經營。而大規(guī)模租賃一般由政府或村委會介入，但這又難以避免土地流轉一定的強制性，有可能損壞農民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時由某一方撕毀，困難就更大了。

此外，還需要警惕“新型地主”的出現(xiàn)。樊明稱，按照制度設計，將土地流轉出去的農戶，可能已落戶到城鎮(zhèn)，但仍然享有承包權，而流轉土地的農戶每年將付地租或其他利益給這些“地主”。當出現(xiàn)這種租佃關系的時候，農民也就分成了利益上具有對立的兩個階層：種地農民和不種地的所謂“農民”。問題是，該如何評價這種租佃制度，又該保護誰的利益呢？

在中國社科院農業(yè)發(fā)展研究所產業(yè)與區(qū)域經濟研究室主任張元紅看來，從“兩權分離”走向“三權分置”是順應了當前時代發(fā)展的一項政策改革。

“此前承包權和經營權是合在一起的，而所有權屬于集體的，承包戶屬于農戶，即為‘兩權分離’。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，目前大量勞動力離開農村，農民出現(xiàn)了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。隨著土地流轉的增加，很多經營權和承包權已經分開了，無疑‘三權分置’的決策順應了當下的趨勢。”張元紅說。

放活土地經營權無疑成為“三權分置”中最為核心的環(huán)節(jié)，面對著這項創(chuàng)新型改革的落地，其將會帶來哪些影響成為了關注的焦點。

張元紅認為，“三權分置”帶來的首要改變即為土地租金的明晰化。“過去在土地的成本核算上面，土地實際成本的考慮是比較少的，土地的價值一直沒能體現(xiàn)出來。”

而當土地價值被抬升，土地租金成本或許也將“水漲船高”。

“隨著土地租金的明晰化，土地成本就會顯現(xiàn)出來，因而不排除隨即會產生土地增高的效應。隨著農產品價格的回落和支持政策的改變，土地租金也許會下降一些。”張元紅表示。

但更重要的是，“三權分置”將有效地提升農業(yè)產業(yè)的生產效率。

張元紅指出，“三權分置”是有利于在現(xiàn)代制度下搞現(xiàn)代農業(yè)的重要舉措。“要提高農產品競爭力只靠小農經營是不行的，想要擴大農業(yè)產業(yè)的經營規(guī)模，搞現(xiàn)代化農業(yè)，就必須將土地集中，有效地進行土地流轉。”

與此同時，張元紅認為：“從資本角度來說，如果城里的資本想下鄉(xiāng)進行投資、以及農業(yè)相關產業(yè)開發(fā)的話，‘三權分置’后將為資本提供機會發(fā)揮更大的作用。”

國務院發(fā)展研究中心農村部部長葉興慶指出，接下來，與“三權分置”相關的土地承包法、物權法等法律修改將有望加快。

而此前，中央農村工作領導小組原副組長陳錫文就曾撰文指出，很多農民不敢進城，不愿進城的一個擔心就是換成城市戶口之后，會不會強迫把（農村）的權利收走。

對此，張元紅指出：“‘三權分置’可以明確農民的土地承包權，明確后對于失去原有權利的擔心會更少，這也相當于在城鎮(zhèn)化進程中為農民吃下一顆‘定心丸’。”

對于農村土地集體所有制，《意見》視為改革的政策底線，不容許突破，“必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置”，更強調了農民集體的作用。

葉興慶也曾表示，農村土地集體所有是必須堅持的底線之一。他認為，改變農村土地所有制的性質，所產生的新問題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問題還要多。

樊明稱，要評價這次改革，就要既看過去，又要看世界。所謂看過去，就是與過去比是否在改善；所謂看世界，就是看能否參與全球競爭。落腳到“三權分置”，跟過去比較，應該肯定這是一項比過去有進步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎之上，通過土地流轉實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營，可謂是世界農業(yè)發(fā)展史上前所未有的制度安排，問題在所難免。

他說，這是一個全球化不斷向前推進的時代，農產品市場全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國的農產品將更多地參與到全球競爭，而背后是農業(yè)制度的競爭，包括土地制度。西方農業(yè)發(fā)達國家的農業(yè)生產組織形式是建立在私有土地基礎上的家庭農場，要是按照中國的理論來解釋的話，是土地所有權、承包權和經營權的“三權合一”。這種制度安排的好處在于，所有權與經營權合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，如經營土地的短期行為；家庭農場就意味著經營者與實際農業(yè)生產的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。

針對此，樊明疑慮道，土地制度“三權分置”下的中國農業(yè)目前面臨的一些困難，在當前的土地制度框架下是不可避免的，因為有些具有制度的內生性。這也就意味著中國的土地制度改革仍無窮期。