京津冀協同發展背景下環首都貧困帶的治理

王靜麗

?

京津冀協同發展背景下環首都貧困帶的治理

王靜麗

摘要：京津冀地區經濟社會發展不平衡突出表現在環首都貧困帶上。在承德、張家口、保定等首都周邊，存在貧困程度較深且集中連片的區域，部分老百姓的生活還停留在“走泥路”“住舊房”“沒新娘”的極端貧困狀態。這一地區自然條件惡劣，對外聯系不暢通、發展成本高，而且京津冀三地分割嚴重，核心—外圍地區發展差距不斷加大。本文主要研究環首都貧困帶發展面臨的問題，并探索治理路徑。

關鍵詞：環首都貧困帶；虹吸效應；京津冀協同發展

2005年8月17日，亞洲開發銀行資助的一份調查報告首次提出“環京津貧困帶”的概念，即在國際大都市北京和天津周圍，環繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。如果以150公里的直線距離計算，與北京接壤的河北省張家口、承德、保定3市就有25個國家級和省級貧困縣，稱為“環首都貧困帶”。

圖1　環首都貧困帶的地理位置

一、環首都貧困帶的發展現狀

環首都貧困帶的貧困現狀表現在多個方面，它不僅表現為整體經濟發展緩慢、個人經濟收入水平低，而且還表現在基礎設施薄弱、生態環境差和農民生計途徑單一等方面。

環首都貧困帶緊臨首都北京，地理位置較為敏感，其一般經濟發展水平卻達不到國家的平均發展水平，與京津冀地區的差距更是頗大。同時環首都貧困帶惡性循環的自然環境和落后的現代化水平給周邊大城市造成嚴重的生態威脅和形象影響。探索解決環首都貧困帶脫貧難題，不僅能夠縮小區域發展差距，而且有助于解決“京津冀區域協調發展”國家戰略實施中的突出矛盾。

二、環首都貧困帶發展面臨的問題

盡管環首都貧困帶的經濟發展環境逐步改善，但由于貧困帶多位于高山區和深山區，人均占有資源少、對外聯系不暢通、發展成本高，而且京津冀三地分割嚴重，核心—外圍地區發展差距不斷加大。

1.發展基礎薄弱

截至2013年，環首都貧困帶人口236.61萬人，貧困發生率為20.3%。表1的統計數據顯示，2014年環首都貧困帶的人均GDP約為22452元，僅占全國的48.1%；農村居民人均純收入約為6393元，僅為全國農村平均水平的64.6%。從近10年的情況來看，環首都貧困帶不僅未縮小與全國一般水平的差距，反而愈加落后。

表1　環首都貧困帶的經濟發展情況

從產業結構來看，2014年環首都貧困帶地區的三次產業比重是23.6：44.6：31.8，仍未實現“三二一”的產業結構升級目標；而全國早在2012年就已經實現了第三產業對經濟增長的貢獻率超過第二產業對經濟增長的貢獻率；就河北省而言，2014年三次產業比重也達到了5.8：42.1：52.1。無論是河北省還是全國的第三產業都已經成為經濟增長的主要驅動力，超越了工業化后期階段，已進入或正在邁向后工業社會，而環首都貧困帶仍然處于工業化的中期階段。

2.發展與保護矛盾突出

《燕山-太行山區區域發展與扶貧攻堅規劃（2010-2020年）》將環首都貧困帶定位為京津地區重要生態安全屏障和水源保護區，為了保護生態環境和保證首都的供水而被限制開發。長期以來，受體制機制等因素影響，北京擁有經濟發展的特權，對河北的索取遠大于供給。

豐寧縣的潮河是北京密云水庫的主要水源，潮河兩岸以種植水稻為主。2006年為了保證北京密云水庫的水量和水質，北京與河北簽署協議，在密云水庫上游地區實行“稻改旱”工程，涉及赤城縣、豐寧縣和灤平縣等地。自2007年實行這項工程以來，環境效益得到了顯著改善，其中承德每年節水3550萬立方米，張家口赤城縣每年節水2000多萬立方米，每年總節水量相當于5個多西湖。此外，“稻改旱”也為維護密云水庫二類水質發揮了重要作用。

為了彌補“稻改旱”給村民們造成的經濟損失，北京和河北建立了橫向的生態補償機制。2007年，補償標準是每畝450元，2008年提高到550元，北京每年補貼給張家口和承德兩市6000萬元。但種植玉米與種植水稻的收益相差約900元，即使加上補貼后的550元，也還有400元左右的缺口。提高補償標準一直是廣大村民的訴求，不過與標準偏低相比，目前更讓村民憂心的是“稻改旱”的補償機制到2016年就到期了。

1986年河北省提出環京津戰略，試圖依托京津的區位優勢，帶動當地的發展，卻一直充當后花園的角色。環首都貧困帶與北京，一個需要發展，一個要求保護，從“稻改旱”工程的實行經驗來看就足以證明二者之間的矛盾所在。

3.首都的“虹吸效應”顯著

區域發展不平衡是京津冀協同發展當前面臨的一大問題。公共資源占有上的不均衡是京津冀地區發展中存在的一個重要問題，同時也是長期加劇區域發展不平衡的一個重要因素。公共財政學上有“凈財政獲益”的概念，當不同行政區之間的凈財政獲益存在著差異時，凈財政獲益較低的行政區的居民或企業就會向凈財政獲益高的行政區流動。這意味著，原來不同行政區的資源按要素邊際生產力，即按照比較優勢達到有效配置的格局，就因有的行政區享有更高的凈財政受益，從而能夠吸引到更多的資源而被改變。

目前京津冀地區就存在凈財政獲益差異導致區域失衡的現象。這種效應尤其體現在北京與周邊地區的關系上，北京吸納資源的虹吸效應遠大于其作為中心城市對周圍地區的經濟輻射效應。這一方面造成北京人口的過快集聚，使其深受交通擁堵、空氣污染等“城市病”困擾。另一方面，周邊地區因缺乏區域發展所需的各類要素支撐，與北京的發展鴻溝難以縮小。北京之所以能對周邊的人才、資金、技術等優質資源表現出強大的“虹吸”現象，一個重要因素就是北京享有比周邊地區高得多的凈財政獲益。考慮到人均財政支出常常用來衡量居民或企業在某一行政區享有公共服務的狀況，因此在各地區居民和企業支付的稅收或行政性收費難以估計的情況下，以人均財政支出的差異來衡量地區凈財政獲益的差異。2014年，環首都貧困帶地區的人均財政支出為4758元，不足北京的1/5。可見環首都貧困帶地區與北京存在著巨大的凈財政獲益差異。也就是說目前北京的區位優勢有部分是來自于其與周邊地區相比的這種凈財政獲益差異的。環首都貧困帶地區的人均財政收入為1279元，僅是北京的1/14。因此，要依靠環首都貧困帶自身在短期內趕上北京給其居民或企業提供的凈財政獲益，還是相當困難的。

三、加快環首都貧困帶發展的思路

加快環首都貧困帶建設是全面建成小康社會的基本要求，是促進京津冀協同發展的重大舉措。針對環首都貧困帶面臨的突出問題，結合京津冀協同發展的大背景，強化貧困帶與京津兩大都市的合作，積極發展特色優勢產業，創新扶貧開發機制，推進扶貧開發向縱深發展。

1.積極發展特色優勢產業

一方面，北京的功能定位是政治、文化、國際交往和科技創新中心，而非制造業中心，所以其對周邊的輻射更多的是龐大人口的消費輻射；另一方面，環首都貧困帶的定位是作為北京重要的安全屏障和水源保護區，既不允許發展粗放式制造業，又不允許發展耗水多的種植業和養殖業。綜合這兩地功能定位來看，環首都貧困帶地區還沒有被逼上絕路。首先，制度的限制造就了其良好的自然生態環境；其次，緊鄰北京的區位優勢可以為其帶來龐大的休閑市場需求。憑借這兩點，環首都貧困帶地區就可以大規模發展旅游業。

在《河北省“十二五”期間精品景區名錄》上，有30多個著名景點都屬于環首都貧困帶地區，一直未得到良好發展的原因在于該地區基礎設施薄弱、缺少專業運營人才和旅游宣傳不足。

要把環首都貧困帶地區的旅游業做強做大，加強基礎設施建設是根本。首先要進行道路改造，保證游客的交通順暢，同時還能吸引更多的自駕游旅客。其次，完善具有當地特色的住宿、娛樂等配套設施建設，滿足游客的精神文化訴求。最后，加大宣傳力度，通過廣播電視等媒體把景點推銷給觀眾，這一途徑不容小覷。湖南臺家喻戶曉的親子類節目《爸爸去哪兒》就是一個最好的例子，節目拍攝所到之地無不“一夜走紅”。據中國旅游網站統計節目播出后拍攝地的檢索次數是以往日均的10倍左右，景點每日的游客接待量更是之前的20多倍，可見明星真人秀節目對旅游的影響之大。

2.搶抓京津冀協同發展機遇，深化與京津兩大都市的合作

2014年2月26日，習近平總書記參加座談會時，強調京津冀協同發展是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來。在京津冀協同發展中，摘掉北京周圍這條“破圍脖”是至關重要的。

北京市與河北省張家口市聯合申辦2022年冬奧會是一次難得的彌補差距、實現一體化發展、增強環首都貧困帶文化軟實力的歷史機遇?！吧陫W”背景下增強環首都軟實力，應該著眼于“申奧”推進工作同京津冀協同發展相結合，同“申奧”工作的“硬實力”相結合，同消除“環首都貧困帶”的現實目的相結合。

北京聯合張家口聯合申辦冬奧會本身就是一種協同。對北京而言，申辦冬奧會是一項重要的政治任務，必須摒棄原先與己無關的姿態，從現實出發考慮與河北省的協同發展。對河北而言，申辦奧運會逼迫自己真正把申辦奧運會的機遇轉變為促進發展的強大動力。同時以“申奧”作為契機，增強張家口乃至周邊縣市的文化軟實力，是促進文化旅游業的有效路徑。［5］

3.創新扶貧開發機制，推進扶貧開發向縱深發展

創新扶貧開發工作要求市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局，在全國范圍內整合配置扶貧開發資源，形成扶貧開發合力。

環首都貧困帶地區扶貧普遍面臨資金、資源、人才、智力等瓶頸需要破解。保定市阜平縣在扶貧體制機制上大膽探索創新，通過創新金融扶貧機制，建立山區綜合開發經營模式，細化精準扶貧，在保障貧困人口持續增收的同時，提升貧困村自我發展能力，解決制約貧困群眾生產生活中的突出問題。目前環首都貧困帶地區的創新扶貧開發機制，謀劃了特色產業扶貧、金融扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科教扶貧、易地搬遷扶貧、社會扶貧等八大工程，踐行綠色扶貧理念。這一機制雖未完全消除貧困，但已初見成效。未來在推進精準扶貧要求下，穩步推進扶貧開發向縱深發展，環首都貧困帶涉及的25個貧困縣會盡早脫貧摘帽。

參考文獻

［1］亞洲開發銀行，河北省財政廳.河北省經濟發展戰略研究報告［R］.2004.

［2］從承德看京津冀“生態一體化”之難［N］.經濟日報，2015-01-27.

［3］俞文華.積極推進京津冀協同發展的財政機制探討［J］.行政管理改革，2015（4）：28-30.

［4］劉玉海.“環首都貧困帶”再調查：北京依然孤獨地繁榮著［N］.21世紀經濟報道，2011-12-26（第017版）.

［5］溫小勇，班愛榮.“申奧”背景下增強環京津軟實力的挑戰、機遇及路徑［J］.中國社會科學研究論叢，2015（2）：55-60.

［6］中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見［Z］.2014.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.004

作者單位：（上海理工大學管理學院）