PPP模式在永川區廢竹木產業中的綜合利用

◎胡鵬 張智

PPP模式在永川區廢竹木產業中的綜合利用

◎胡鵬 張智

隨著永川城鎮化不斷加快，在發展進程中產生的廢竹木垃圾產量逐年增加，對環境造成巨大壓力。如何使廢竹木既不影響環境，又能有效利用，已成為人們關注的焦點。本文根據PPP 模式的政策和組織運行模式，特別是私人組織參與合作的經驗，總結出永川廢竹木產業化發展的啟示，使其能進入市場化

運行，提高公共項目運營效率，推動永川廢竹木處理產業化發展。

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府公共部門在與非政府的主體合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而滿足政府公共部門的職能并為私人部門帶來利益。它有廣義和狹義之分，廣義PPP是指公共部門為提供公共產品或服務而與私人部門建立的各種合作關系，主要包括BOT、TOT、BT等相關模式；狹義PPP是在廣義基礎上的創新，它著重于公私部門的全過程合作。本文研究的視角則放在廣義PPP模式上。

據業內人士估算，中國1999年至今已實施的PPP項目應已超過7000個，涉及污水和垃圾處理、交通運輸、城鎮開發領域等方面。在去年召開的國務院常務會議上，李克強總理大力部署推廣 PPP模式。可見PPP模式已成為基礎設施建設投融資改革的重要方向，為解決永川政府財政技術不足的問題和滿足民眾公共需求，通過PPP模式引進私營企業的先進技術和管理經驗，成為永川廢竹木產業綜合利用發展的首選。

重慶財信環保公司在永川生活垃圾產業的PPP模式應用介紹

早在2007年，重慶財信環保投資股份有限公司在位于永川陳食鎮的城區生活垃圾處理廠項目中開始實施PPP模式。該項目由公司出資，政府與有關部門進行招投標建設，建成后公司運營部負責管理經營，最終產權歸屬于政府。在運營期間，公司通過收取投資成本、投資利息、垃圾和污水處置費、管理費等方式回收投資資金；該廠生活垃圾處理規模為250噸/日，若處理量不足，則由政府財政補貼相關費用；雙方項目合作期限為2009-2024年，總計15年，到期后公司將其全部移交給政府。

項目背景

隨著永川城鎮化步伐加快和新城區擴建，老城區舊建筑物不斷被拆除、改造，產生了大量的廢棄竹木，據統計城區每天廢舊竹木產量約為35～70噸，年產量在1.8～2.56萬噸之間。

永川境內共有紙廠、竹木加工廠20余家，單理文紙廠一年產量可達到54萬噸，按現今80%的原木利用率與50%的毛竹利用率，每年能廢棄巨量的竹木。其轄區內國家級森林公園茶山竹海，擁有2萬畝大型連片茶園和5萬畝竹海（不包括農民自種），因竹子生長周期短，長勢快等特點，造成景區內大量毛竹自然腐爛降解，未使資源得到充分利用。在新城區發展過程中，大量建筑竹木材料被浪費，據統計木方模板廢棄率為34.9%，門窗及細木作業廢棄率為7.7%，木地板廢棄率達到了5%，產生大量廢棄竹木。加上其它原因產生的廢棄竹木，可見永川廢棄竹木逐步有圍城之勢，對其的有效處理刻不容緩。永川政府每年投入近千萬元的資金，采用堆肥、焚燒、填埋等方法用于廢棄竹木處理，但均收效甚微。面臨著日益增加的廢竹木產量，現建議采用以下方法：

引進“竹木廢棄物熱化學轉化”技術。利用生物質熱解炭化技術提高生物質燃料的熱值，熱解產生的固體產物炭化料用于生產活性炭，竹木廢棄物在熱化學轉化過程中產生高溫熱氣，可作為潔凈能源為鍋爐提供熱源，使熱效率從過去的30%提高到80%。

生產生物質顆粒狀燃料。修建生物質顆粒生產線，將其收購的廢棄竹木經過粉碎、烘干、添加混合劑、擠壓等工藝制成清潔環保型的生物質顆粒狀燃料。

其他再利用方法，如：生產成建筑專用型材、復合板材，加工竹木手工藝品等。

因此，采用PPP模式引進民間私營企業，有以下優勢：利用其資本和融資優勢，解決政府財政不足的問題；私營企業與政府部門合作，可以實踐檢驗先進技術和設備，滿足當地公共需求；通過合作達到雙贏以及多贏的目標，為后期的持續合作奠定基礎。

PPP模式的應用

應用流程（如下圖）。

收益來源。竹木加工廠與造紙廠引進“竹木廢棄物熱化學轉化”技術，提高熱效率增加企業產值，出售活性炭；引入生物質顆粒狀燃料生產線，出售清潔環保型生物質顆粒狀燃料等。

在銷售過程中，若遇到材料來源不穩定、銷路突變、銷售價格變化、政府政策改變等問題時，政府應在合同中注明給予私營企業一定財政補貼，具體補貼價格可以根據永川實際情況進行不定時調整。

風險分配。在廢竹木綜合利用項目中，政府部門和私營企業不只是合作關系，更是一種伙伴關系，由于項目存在很大的不確定性，給私營企業帶來巨大經營風險。因此，雙方在項目實施過程中，依據各自地位與能力，讓最有能力承擔風險和責任的一方來承擔，如由政府承擔政策風險，私營企業承擔運營、技術等風險，明確劃分雙方權責，同時政府在合同中加入一定的財政補貼，給予私營企業獲益的信心，實現多方共贏的有利局面。

PPP模式運行中的阻礙與改進

存在的阻礙。

按照財政部PPP中心公開的《財政部PPP綜合信息平臺項目庫季報第1期》顯示，截至2016年1月31日，各省級財政部門上報PPP項目總計9283個。經核查后有2286個PPP項目未通過審核，占申報總數的24.6%，這表明PPP模式運行過程中仍有很多問題需要解決。

一是政府觀念和自身定位不準確。現今政府依舊將PPP定義為一種融資方式去解決資金短缺問題，而沒有將其看作為民眾提供更便利、高效、優質的公共產品與服務的新型管理模式。在以往項目實施中政府過于強勢，缺乏誠信原則，單方面違約致使私營企業利潤虧損。

二是項目采購階段缺乏透明度。選擇私營企業是PPP項目執行的重要環節，在采購過程中選擇低價中標或通過不透明方式選中合作企業，可能會選中那些技術經驗不足、融資能力不良的企業，使得企業因自身原因偷工減料、降低建設標準，增大項目失敗的可能性，降低民眾對政府的信任。

三是項目的終止和補償。私營企業在合作中最擔憂的問題是在合同履約過程中若利益受到損害，能否得到迅速、公正和充分的法律補償；政府則擔心私營企業不認真履行職責，給政府造成重大損失。目前實際中，由于政府方的強勢，私營企業往往很難根據合同中的終止與補償協議得到相對公平的補償。

四是審批、監管和爭端解決制度仍未明確。在運行過程中存在大量重復性審批流程；社會資本因技術和管理水平不足，擅自降低標準；私營企業因巨大利潤引發資金安全問題；現行法律以公法為基礎，出現合同糾紛或一方不守信，私營企業只能通過行政附議或行政訴訟去解決爭端，處于弱勢地位等。從過往經驗來看，由于法律框架不明確而造成的政府各部門相互推諉，政府和企業之間的糾紛難以解決等問題成為阻礙PPP模式推廣的重大隱患。

改進措施。

一是政府應正確認識自身權責，從產品的提供者，轉變成項目參與者和運行監督者，加強對PPP項目全過程監管。在合同履約方面，要堅持“重諾履約”的基本原則，將社會資本方視為同等地位，而非行政指導對象，出現重大公共利益問題，必須對合約內容做出部分修改時，通過合理途徑待雙方意見統一后，才能進行修改。建立一個政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，設立項目全程績效考核體系，基于評價體系與績效考核體系建立獎懲機制，根據最終結果對企業進行相應獎懲，確保實現雙方利益共贏。

二是將采購流程公開化、透明化。選擇能滿足項目要求、具有強大競爭力的私營企業，保證PPP項目的順利實施。通過政府采購信息平臺，采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等多種方式，嚴格執行政府頒布的采購流程，遵循公開、公平、公正和誠實守信的原則，擇優選擇經驗豐富、專業技能精湛、融資能力和信用狀況良好的私營企業進行合作。

三是健全完善法律法規。適當打破陳舊的法律枷鎖，解決多年來一直阻撓PPP項目發展的若干法律難題，使得PPP項目能夠在一個可預期的、名正言順的環境下實現規范有序的運作，而無需為各種迫不得已的灰色操作承擔額外的成本與風險。同時要求PPP法律框架理清政府與市場的邊界，對出現的爭端進行精確區分，并根據不同的爭端設置相應的處理機制。

四是建立合理的利益共享和風險分攤機制。風險分攤上，在不同階段應由對相應風險最有控制力的一方控制相應的風險，雙方所獲得的回報應與其承擔的風險相等，同時應設置風險上限，不超過限值。在合作過程中，政府要讓參與者對項目獲利充滿信心，若政府違背合同條約，必須給予合理補償。同時私營企業不過分追逐利潤，應更多的承擔社會責任，與地方政府形成良好的合作關系。

基金課題： 課題編號： XSKY2015067

（作者單位：重慶文理學院）