PPP融資模式在社會公共基建中的應用風險與對策

◎鄒婧綠

PPP融資模式在社會公共基建中的應用風險與對策

◎鄒婧綠

PPP融資模式自上世紀九十年代興起，在社會公共基礎設施建設方面得到了廣泛應用與推廣，尤其是在國家財政無法全面滿足當前公共基礎建設資金需求的情況下，PPP模式成功地為公共基建項目籌集了大量資金，為完善國家社會公共基礎設施建設節約了大量時間。雖然這種公私合營的PPP融資模式憑借其高效優勢為社會發展帶來了不少便利，但其中隱藏的風險也是不容忽視的。本文通過對PPP融資模式的理論介紹，分析了其在公共基建中的應用風險，并提出了相應應對方法，以供參考。

隨著國民經濟水平日趨增長，公眾對基礎設施建設的需求也越來越大。PPP融資模式的興起與推廣，在一定程度上緩解了社會公共基建資金籌集問題，保證了城市基礎工程建設的順利進行。但由于公共基建資金通常投入較大，且回報周期較長，故而采用PPP融資模式將導致各類潛在風險，必須予以重視。如何采取恰當措施規避風險即是本文研究的課題。

PPP融資模式的理論支撐

PPP融資模式全稱Public-Private Partnership，即公私合作融資模式，即政府將設施控制權交給私人企業，由私人企業對設施進行建設或優化。該模式常出現于大型公共基礎設施建設中，其最大優點即在于實現政府和企業雙方的互惠互利，繼而共同推動社會基礎設施建設。在PPP融資模式下，政府給予私人企業長期經營和盈利權，雙方合作的主要通過建設基礎設施、管理基礎設施、向社會提供服務等方式開展合作。

PPP融資模式在公共基建中的應用風險

PPP融資模式具有軟性債務融資的特點，如未能對其應用邊界進行清晰界定，將導致分稅制約束遭受破壞，進而引致地方政府過度投資。再者，由于我國金融機構內部和公共部門存在嚴重的權、責、利不對等現象，所以地方金融部門常為滿足地方政府而作出融資沖動，由此而生的不良資產問題將拖累整個經濟運行。就PPP融資模式在公共基建中的應用風險，筆者歸納如下：來自私人企業和政府簽訂的協議，包括融資細節、設施資料等協議細節，但此種風險可以通過協議簽訂前的風險分析和對協議的修訂來進行有效規避；來自項目建設過程中因盈利、運營等環節所產生的風險，通常被稱為基本風險。具體地說，還包括下述幾類風險組成：商業風險，主要有貨幣兌換風險、匯率和利率風險、通貨膨脹風險以及自由匯出風險等，這些風險都可能會影響項目的運行和股東的利益；開發風險，主要是在私人企業競標成功前，對項目的初期開發花費由于最終未中標而“打了水漂”，導致私人企業的利益受損；政策風險，主要是項目運營時，國家政策無征兆改變而影響了項目的正常運行，導致運營難度倍增；法律風險，主要由于頒布、實施、修改法律等而導致實施中項目的合法性、未來市場、最終收益等受到影響；此外，還有運營風險，包括技術風險、管理風險等，因建設過程中技術不成熟而造成質量大打折扣或是設備不過關而導致無法達到預期效果；以及不可抗力風險，即由于無法預見的災難，譬如自然災害、戰爭等，影響了項目運行或給項目造成不可挽回的損失，導致項目無法順利完成。

提高PPP融資模式風險應對能力的方法

加強資本運作管理。在資本運作過程中，財政部門應加強內部機構之間的配合，對項目進行全生命周期管理，為項目運作打好基礎，做好公共債務監管和產權登記工作。其中，債務管理應與管理機構、公共資產建設緊密配合，及時預警債務風險，實現信息共享；行政事業資產管理部門應當從項目建設到投入運營進行監測，注重對基礎設施的日常管理、特許經營權管理和出租出借管理，做好履行合同風險因素的分析，以加強對融資合同執行的監控。此外，還應加強與國土資源、稅務、工商和質監等部門的合作，充分發揮職能部門對PPP融資項目的監管優勢。

完善外部流程監管。一是對項目審批風險的應對。在遞交申請之前，私營企業應對審批標準做好評估，反復檢查，充分了解審批程序，以避免遺漏細節；二是對開發風險的應對。政府應加快特許權的審批，保證私營企業的利益不受損失；私營企業則應謹慎選擇開發項目，努力提高開發水準，這樣才能增大投標成功的可能；三是對市場風險的應對。私人企業在對項目投標前要對項目進行細致的市場評估，對市場需求、發展前景、政策補貼做好功課，以防建設完成后的收益無法達到預期的情況發生；四是對經營風險的應對。針對技術風險，私人企業可以在項目研究之初做好規劃，對各個施工環節做好檢查，完善施工流程；五是對管理風險的應對。私人企業應采用創新的管理模式，建立完善的風險預警機制，將一切事故扼殺于萌芽階段。此外，還有對商業風險的應對。政府可為合作的私人企業承諾一個外匯匯率固定標準，或是承擔相應的匯率風險，給予私人企業特定的保障，這樣才能吸引更多私人企業參與競標，與政府合作。

促進立法政策健全。以現狀而論，PPP融資模式在我國社會公共基建領域并未出臺統一的綱領性法規。部分發達地區政府雖已出臺相關PPP融資模式在項目建設中的若干行政指令，但其涵蓋范圍并不全面，且大多數僅是原則、概念性規定，不具備實際可行性，導致私營資本對特許權的合法性知之甚少。為此，政府應就現狀加以改善，確保政策細致化、透明化，如PPP融資模式下，因外部政策發生變化，指導私人企業如何應對的可行的、具體的法規，以增加對私人企業的支持，調動其合作積極性。

PPP融資模式已經成為解決各行業項目建設資金緊張、融資困難等問題的有效途徑之一。在我國試行尚處在發展階段，需要投入更為充分的精力與時間，全面認識和分析其中存在的問題，并在實際的運用中采用合理的方法對其予以不斷完善，逐步提升其功用，使之作用在水利項目建設，乃至各個行業領域項目建設中得到充分發揮。

（作者單位：湖南工業大學）