TPP的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”及對中國的影響趨勢

李麗平+張彬+肖俊霞

2015年10月5日，由美國主導(dǎo)、12個成員參與的跨太平洋合作伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）結(jié)束實質(zhì)性談判，11月5日TPP文本全文對外公布。TPP12個成員的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）大約占全球的40%，貿(mào)易額占全球貿(mào)易總額的1/3。談判過程中，美國對外高調(diào)宣揚TPP將提高環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，TPP的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也一直為輿論關(guān)注。事實上，上述對TPP評價所提及的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”，并非大家習(xí)慣上所指的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，而是指TPP所涉及環(huán)境議題的范圍維度、義務(wù)維度和約束維度的綜合程度，更進一步講，就是將環(huán)境管理和措施、國際環(huán)境義務(wù)與貿(mào)易爭端解決機制相互掛鉤，以此種方式來強化協(xié)定締約方對環(huán)境措施、國際環(huán)境公約的執(zhí)行力度。

一、TPP環(huán)境條款的特征及“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”

（一）TPP環(huán)境章節(jié)的特征

目前，TPP環(huán)境章節(jié)是自由貿(mào)易協(xié)定中除北美環(huán)境合作協(xié)定（NAAEC）外條款最多、篇幅最長的獨立環(huán)境章節(jié)。TPP環(huán)境章節(jié)主要有以下特征：

第一，覆蓋面廣，環(huán)境內(nèi)容多。TPP環(huán)境章節(jié)體現(xiàn)的是“大環(huán)境”概念，涉及農(nóng)林牧漁、陸地海洋環(huán)境及臭氧層保護、能源及生物多樣性、環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)等內(nèi)容。僅環(huán)境章節(jié)實施主體而言，既包括了政府層面的工作，也包括了企業(yè)層面的社會責(zé)任等。

第二，義務(wù)明晰且具體。TPP環(huán)境章節(jié)文本對具體領(lǐng)域作出了具體承諾，對于應(yīng)該做什么、如何實現(xiàn)等都有明確的規(guī)定，這就使得環(huán)境承諾在實施環(huán)節(jié)具有較強的可操作性。

第三，重視國際合作。在TPP環(huán)境章節(jié)中，除了單獨設(shè)置了環(huán)境合作框架條款（條款20.12）外，還在具體的環(huán)境保護領(lǐng)域中多次提出了要加強相關(guān)合作，通過合作來解決面臨的問題。

第四，努力確保公眾參與和信息公開。除了單獨在程序事務(wù)（條款20.7）、公眾參與機會（條款20.8）、公眾意見提交（條款20.9）三個條款中對信息公開和公眾參與進行了詳細(xì)的規(guī)定外，在其他具體環(huán)境義務(wù)條款，如合作條款、貿(mào)易和生物多樣性條款、保護和貿(mào)易條款中都提到公眾參與和信息公開。換句話說，努力確保公眾參與和信息公開貫穿了TPP環(huán)境章節(jié)始終。

第五，重點突出了多邊環(huán)境公約（MEAs）。在TPP中，除了像其他自由貿(mào)易協(xié)定一樣，通過單獨的MEA條款對一攬子MEA做出的環(huán)境承諾進行重申外，TPP還將臭氧層、生物多樣性、海洋環(huán)境、漁業(yè)等公約列為單獨條款。

第六，貿(mào)易爭端解決機制適用于環(huán)境章節(jié)。與現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境條款最大的不同是TPP貿(mào)易爭端解決適用于環(huán)境章節(jié)，至少是從形式上，TPP環(huán)境條款對各個締約方的約束力得到了增強。

（二）TPP的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”

為縱向比較并分析TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”到底有多高，本文從范圍、義務(wù)和約束水平三個方面將TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”進行對比分析。認(rèn)為TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”只是在義務(wù)維度進行了增多且具體化，在范圍和約束水平維度并未有實質(zhì)突破和變化，因而盡管TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”高于目前國際上大多數(shù)自貿(mào)協(xié)定，但并未取得“質(zhì)”的飛躍。

1.覆蓋范圍——涵蓋面無變化，細(xì)節(jié)有所增加。從范圍維度看，環(huán)境章節(jié)一般涵蓋包括定義、目標(biāo)、一般義務(wù)、MEA、公眾參與、私營部門、合作框架、實施機制、爭端解決等12大類。從大類而言，TPP環(huán)境章節(jié)覆蓋面未擴大，但某些條款更具體更細(xì)化。如將MEA義務(wù)細(xì)化為海洋環(huán)境保護、生物多樣性、臭氧層保護等，將磋商機制細(xì)化為三個部分。但經(jīng)過細(xì)致梳理可以發(fā)現(xiàn)TPP環(huán)境章節(jié)并非自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的集合，包括環(huán)境影響評價、能力建設(shè)等條款在TPP中并未涵蓋。

2.承諾義務(wù)——義務(wù)增加且具體化。該維度的變化主要體現(xiàn)在：一是具化MEA義務(wù)，定義為環(huán)境法律；二是加強具體領(lǐng)域合作，將環(huán)境合作落實到具體行動上；三是深化公眾參與，對公眾參與的具體程序進行了詳盡的規(guī)定；四是強化評估機制，要求對環(huán)境章節(jié)的可執(zhí)行情況進行評估；五是加強了協(xié)定內(nèi)部機制的相互協(xié)調(diào)，如要求環(huán)境委員會與SPS委員會進行協(xié)調(diào)和合作。

3.約束水平——爭端解決機制尚未取得突破。TPP對于環(huán)境爭端的解決，除了將傳統(tǒng)的磋商機制細(xì)化到環(huán)境磋商、高級代表磋商、部長級磋商三個級別外，還納入了貿(mào)易爭端解決機制，希望通過貿(mào)易爭端解決機制來實現(xiàn)環(huán)境義務(wù)，并對締約方起到實質(zhì)的約束作用，但是將環(huán)境爭端納入貿(mào)易爭端解決機制并非TPP獨有，通過梳理該種方式在韓美自貿(mào)協(xié)定中已出現(xiàn)，從這個角度可以說TPP環(huán)境章節(jié)的爭端解決機制尚未取得突破。

二、TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”對中國環(huán)境改善的影響及挑戰(zhàn)

（一）中國自貿(mào)協(xié)定的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”存在的差距

在已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，中國有2個自貿(mào)協(xié)定包含了單獨的環(huán)境章節(jié)，分別是中國-瑞士自由貿(mào)易協(xié)定和中國-韓國自由貿(mào)易協(xié)定。單獨環(huán)境章節(jié)內(nèi)容主要包含了背景和目標(biāo)、多邊環(huán)境協(xié)定、國內(nèi)政策執(zhí)行、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)合作、協(xié)調(diào)機制、爭端解決機制、資金和財務(wù)安排、環(huán)境影響評價等條款。根據(jù)已有比較分析框架，從范圍、義務(wù)和約束水平三個方面分析我國現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”，我們認(rèn)為受義務(wù)維度和約束水平維度的短板影響，目前中國自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與TPP還存在一定的差距。

1.覆蓋范圍。中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)已經(jīng)包含了定義、目標(biāo)、一般義務(wù)、與多邊環(huán)境協(xié)定相關(guān)的義務(wù)、公眾參與和透明度、合作、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)、制度安排、磋商機制、爭端解決十個方面的內(nèi)容。與TPP相比，沒有包含氣候變化、私營部門等方面。

2.承諾義務(wù)。中國自貿(mào)協(xié)定所涉及的環(huán)境義務(wù)與TPP相比，有一定差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)義務(wù)原則性規(guī)定較多，如中國已簽署的中瑞、中韓自貿(mào)協(xié)定除合作和環(huán)評等內(nèi)容外，多數(shù)義務(wù)為原則性規(guī)定。二是中國環(huán)境合作的范圍較窄，且缺乏相應(yīng)的實施保障機制，如TPP對環(huán)境合作的實施要求定期通過聯(lián)絡(luò)點進行審查，并將審查結(jié)論和相關(guān)建議向環(huán)境委員會和聯(lián)絡(luò)點進行匯報，從而使得環(huán)境合作能夠得到有效執(zhí)行，而中國目前自貿(mào)協(xié)定中未能明確建立相關(guān)的環(huán)境合作實施保障機制。

3.約束水平。中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)爭端解決機制相對較“軟”，約束性較低。TPP環(huán)境章節(jié)除了磋商機制外，還將環(huán)境爭端納入到貿(mào)易爭端解決機制之下，建立了較“硬”的環(huán)境爭端解決機制，而中國目前簽署的自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)僅將爭端解決停留在磋商層面，對于爭端的解決約束性低。

（二）TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”對我國的有利影響分析

1.在政治上有利于樹立良好國際形象。一些國際重要發(fā)達成員國，如美國、日本等均是TPP的成員方，同時，TPP在環(huán)境方面也一直在倡導(dǎo)“高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)”。參考TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)置我國的自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”有利于我國在政治上樹立良好的國際形象，對民眾而言也可減少其對貿(mào)易產(chǎn)生環(huán)境壓力的擔(dān)憂。

2.在經(jīng)濟上有利于擴大我國環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易。TPP的12個成員占據(jù)全球貿(mào)易份額40%左右，有著眾多的人口和廣闊的市場空間，環(huán)境章節(jié)設(shè)立環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易條款，將有助于推動TPP成員間環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易自由化，從而產(chǎn)生較大的經(jīng)濟影響。對我國而言，將擴大我國的環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易市場，擴大出口，因而經(jīng)貿(mào)方面也是積極影響。

3.在環(huán)境上有利于改善環(huán)境質(zhì)量。根據(jù)相關(guān)研究測算，我國外貿(mào)出口中的隱含二氧化硫排放占二氧化硫排放總量的1/4-1/3，在自貿(mào)協(xié)定中設(shè)置環(huán)境章節(jié)是平衡貿(mào)易與環(huán)境利益的重要手段。TPP的宗旨之一是促進貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。其條款不論是目的、公眾參與、加強政策實施、環(huán)境合作還是約束性程序都是為了保障和促進環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)保護，因此也是有利影響。

（三）TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”對我國產(chǎn)生的短期挑戰(zhàn)

1.對生物遺傳資源獲取及惠益分享產(chǎn)生影響。TPP環(huán)境章節(jié)中涉及多個多邊環(huán)境協(xié)定的內(nèi)容，如臭氧層保護、瀕危野生動植物貿(mào)易等。目前我國在生物多樣性領(lǐng)域的生物遺傳資源獲取與惠益分享機制方面尚未完全建立起遺傳資源的信息庫和知識產(chǎn)權(quán)保護體系，相關(guān)立法工作仍在進行中。

2.在透明度與公眾參與機制面臨體制和實踐上的挑戰(zhàn)。結(jié)合TPP環(huán)境章節(jié)“程序事項”、“公眾參與機會”以及“公眾意見”三個條款來看，TPP環(huán)境條款要求建立新的公眾參與機構(gòu)，且改一事一議的特定對象救濟為普遍性關(guān)切與不特定性回應(yīng)，這就全面提升了對公眾參與制度在深度與廣度上的要求，對中國目前的公眾參與體制與實踐構(gòu)成挑戰(zhàn)。

3.在爭端解決機制方面將對我國的行政管理秩序與司法秩序產(chǎn)生挑戰(zhàn)。TPP環(huán)境章節(jié)爭端解決機制采用環(huán)境磋商、高級代表磋商、部長級磋商以及適用貿(mào)易爭端解決機制四種方式，盡管實施磋商時TPP比我國已簽署的自貿(mào)協(xié)定多出了高級代表磋商、部長級磋商兩個機制，由于磋商機制屬于“軟約束”，對我現(xiàn)行管理機制并不會帶來太大的壓力，但是單從條文上看，將環(huán)境章節(jié)納入居民（特別是跨國公司）與東道國爭端解決機制將挑戰(zhàn)東道國的行政管理秩序與司法秩序。

三、中國對TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的可接受程度分析

（一）TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”符合中國的政策和環(huán)境利益

1.TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與中國政策方向一致。中國重視自貿(mào)協(xié)定中環(huán)境議題設(shè)置，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。…加快環(huán)境保護、投資保護、政府采購、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。也就是說，環(huán)境議題將是中國構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，是落實生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“五位一體”總體布局的具體體現(xiàn)。

2.TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與中國環(huán)境利益一致。TPP環(huán)境章節(jié)的目的是：促進貿(mào)易和環(huán)境政策的相互支持；推動高水平的環(huán)境保護和環(huán)境法律的有效執(zhí)行；加強各方通過包括合作在內(nèi)的方式處理貿(mào)易相關(guān)環(huán)境問題的能力。同時，強調(diào)公眾參與環(huán)境保護、強調(diào)加強國際環(huán)境合作和國際公約履行、強調(diào)環(huán)境法律的有效實施。事實上，這些都會有助于加強環(huán)境治理的，也與中國的環(huán)境保護目標(biāo)及環(huán)境利益一致。

3.TPP的高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”很難構(gòu)成現(xiàn)實威脅。TPP的高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”事實上是“紙老虎”。盡管TPP中環(huán)境章節(jié)未被排除在28章“爭端解決”之外，且28章“爭端解決”中涉及貿(mào)易制裁和賠償，然而環(huán)境章節(jié)并不像貨物或服務(wù)貿(mào)易，很多條款無法定損，難怪大多數(shù)評論認(rèn)為TPP在環(huán)境方面虛有其表，缺乏可實施性。詳見表2。

（二）中國需要做好對TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的戰(zhàn)略應(yīng)對

盡管中國目前自貿(mào)協(xié)定的“環(huán)境水平”與TPP尚有一定的差距，但是TPP仍是未來自貿(mào)協(xié)定發(fā)展的一個方向，并將通過“溢出效應(yīng)”對貿(mào)易規(guī)則的制定產(chǎn)生重大的影響。考慮到中國目前已處于貿(mào)易出口世界第一、對外投資世界第二的地位，而且，TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)置符合中國的政策方向及環(huán)境利益，建議向TPP高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”看齊。并做好戰(zhàn)略應(yīng)對：

第一，盡快對TPP環(huán)境章節(jié)開展全面的評估。一是，客觀、系統(tǒng)、全面評估TPP的環(huán)境影響；二是，系統(tǒng)分析TPP環(huán)境章節(jié)可能帶來的規(guī)則效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)；三是，評估TPP對環(huán)保產(chǎn)業(yè)“走出去”的影響。

第二，盡快完善國內(nèi)相關(guān)立法。一是，進快啟動生物遺傳資源獲取及惠益方面的立法程序；二是，在修訂《對外貿(mào)易法》時加入貿(mào)易、投資談判的環(huán)境目標(biāo)。

第三，逐步完善公眾參與環(huán)境保護的機制。借助中韓自貿(mào)協(xié)定的實施，逐步嘗試將“一事一議”的特定對象救濟轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌毡樾躁P(guān)切與不特定性回應(yīng)”機制，加大公眾參與環(huán)境保護的力度，積累相關(guān)經(jīng)驗。

參考文獻：

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