TPP的“環境標準”及對中國的影響趨勢

李麗平+張彬+肖俊霞

2015年10月5日，由美國主導、12個成員參與的跨太平洋合作伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）結束實質性談判，11月5日TPP文本全文對外公布。TPP12個成員的國內生產總值（GDP）大約占全球的40%，貿易額占全球貿易總額的1/3。談判過程中，美國對外高調宣揚TPP將提高環境和勞工標準，TPP的高環境標準也一直為輿論關注。事實上，上述對TPP評價所提及的“環境標準”，并非大家習慣上所指的環境質量標準或污染物排放標準，而是指TPP所涉及環境議題的范圍維度、義務維度和約束維度的綜合程度，更進一步講，就是將環境管理和措施、國際環境義務與貿易爭端解決機制相互掛鉤，以此種方式來強化協定締約方對環境措施、國際環境公約的執行力度。

一、TPP環境條款的特征及“環境標準”

（一）TPP環境章節的特征

目前，TPP環境章節是自由貿易協定中除北美環境合作協定（NAAEC）外條款最多、篇幅最長的獨立環境章節。TPP環境章節主要有以下特征：

第一，覆蓋面廣，環境內容多。TPP環境章節體現的是“大環境”概念，涉及農林牧漁、陸地海洋環境及臭氧層保護、能源及生物多樣性、環境產品與服務等內容。僅環境章節實施主體而言，既包括了政府層面的工作，也包括了企業層面的社會責任等。

第二，義務明晰且具體。TPP環境章節文本對具體領域作出了具體承諾，對于應該做什么、如何實現等都有明確的規定，這就使得環境承諾在實施環節具有較強的可操作性。

第三，重視國際合作。在TPP環境章節中，除了單獨設置了環境合作框架條款（條款20.12）外，還在具體的環境保護領域中多次提出了要加強相關合作，通過合作來解決面臨的問題。

第四，努力確保公眾參與和信息公開。除了單獨在程序事務（條款20.7）、公眾參與機會（條款20.8）、公眾意見提交（條款20.9）三個條款中對信息公開和公眾參與進行了詳細的規定外，在其他具體環境義務條款，如合作條款、貿易和生物多樣性條款、保護和貿易條款中都提到公眾參與和信息公開。換句話說，努力確保公眾參與和信息公開貫穿了TPP環境章節始終。

第五，重點突出了多邊環境公約（MEAs）。在TPP中，除了像其他自由貿易協定一樣，通過單獨的MEA條款對一攬子MEA做出的環境承諾進行重申外，TPP還將臭氧層、生物多樣性、海洋環境、漁業等公約列為單獨條款。

第六，貿易爭端解決機制適用于環境章節。與現有自貿協定環境條款最大的不同是TPP貿易爭端解決適用于環境章節，至少是從形式上，TPP環境條款對各個締約方的約束力得到了增強。

（二）TPP的“環境標準”

為縱向比較并分析TPP“環境標準”到底有多高，本文從范圍、義務和約束水平三個方面將TPP“環境標準”與現有自貿協定“環境標準”進行對比分析。認為TPP“環境標準”只是在義務維度進行了增多且具體化，在范圍和約束水平維度并未有實質突破和變化，因而盡管TPP“環境標準”高于目前國際上大多數自貿協定，但并未取得“質”的飛躍。

1.覆蓋范圍——涵蓋面無變化，細節有所增加。從范圍維度看，環境章節一般涵蓋包括定義、目標、一般義務、MEA、公眾參與、私營部門、合作框架、實施機制、爭端解決等12大類。從大類而言，TPP環境章節覆蓋面未擴大，但某些條款更具體更細化。如將MEA義務細化為海洋環境保護、生物多樣性、臭氧層保護等，將磋商機制細化為三個部分。但經過細致梳理可以發現TPP環境章節并非自貿協定環境章節的集合，包括環境影響評價、能力建設等條款在TPP中并未涵蓋。

2.承諾義務——義務增加且具體化。該維度的變化主要體現在：一是具化MEA義務，定義為環境法律；二是加強具體領域合作，將環境合作落實到具體行動上；三是深化公眾參與，對公眾參與的具體程序進行了詳盡的規定；四是強化評估機制，要求對環境章節的可執行情況進行評估；五是加強了協定內部機制的相互協調，如要求環境委員會與SPS委員會進行協調和合作。

3.約束水平——爭端解決機制尚未取得突破。TPP對于環境爭端的解決，除了將傳統的磋商機制細化到環境磋商、高級代表磋商、部長級磋商三個級別外，還納入了貿易爭端解決機制，希望通過貿易爭端解決機制來實現環境義務，并對締約方起到實質的約束作用，但是將環境爭端納入貿易爭端解決機制并非TPP獨有，通過梳理該種方式在韓美自貿協定中已出現，從這個角度可以說TPP環境章節的爭端解決機制尚未取得突破。

二、TPP“環境標準”對中國環境改善的影響及挑戰

（一）中國自貿協定的“環境標準”存在的差距

在已簽署的自由貿易協定中，中國有2個自貿協定包含了單獨的環境章節，分別是中國-瑞士自由貿易協定和中國-韓國自由貿易協定。單獨環境章節內容主要包含了背景和目標、多邊環境協定、國內政策執行、環境產品和服務合作、協調機制、爭端解決機制、資金和財務安排、環境影響評價等條款。根據已有比較分析框架，從范圍、義務和約束水平三個方面分析我國現有自貿協定“環境標準”，我們認為受義務維度和約束水平維度的短板影響，目前中國自貿協定“環境標準”與TPP還存在一定的差距。

1.覆蓋范圍。中國自貿協定環境章節已經包含了定義、目標、一般義務、與多邊環境協定相關的義務、公眾參與和透明度、合作、環境產品和服務、制度安排、磋商機制、爭端解決十個方面的內容。與TPP相比，沒有包含氣候變化、私營部門等方面。

2.承諾義務。中國自貿協定所涉及的環境義務與TPP相比，有一定差距，主要體現在以下幾個方面：一是中國自貿協定環境章節義務原則性規定較多，如中國已簽署的中瑞、中韓自貿協定除合作和環評等內容外，多數義務為原則性規定。二是中國環境合作的范圍較窄，且缺乏相應的實施保障機制，如TPP對環境合作的實施要求定期通過聯絡點進行審查，并將審查結論和相關建議向環境委員會和聯絡點進行匯報，從而使得環境合作能夠得到有效執行，而中國目前自貿協定中未能明確建立相關的環境合作實施保障機制。

3.約束水平。中國自貿協定環境章節爭端解決機制相對較“軟”，約束性較低。TPP環境章節除了磋商機制外，還將環境爭端納入到貿易爭端解決機制之下，建立了較“硬”的環境爭端解決機制，而中國目前簽署的自貿協定環境章節僅將爭端解決停留在磋商層面，對于爭端的解決約束性低。

（二）TPP“環境標準”對我國的有利影響分析

1.在政治上有利于樹立良好國際形象。一些國際重要發達成員國，如美國、日本等均是TPP的成員方，同時，TPP在環境方面也一直在倡導“高質量高標準”。參考TPP“環境標準”設置我國的自貿協定“環境標準”有利于我國在政治上樹立良好的國際形象，對民眾而言也可減少其對貿易產生環境壓力的擔憂。

2.在經濟上有利于擴大我國環境產品和服務貿易。TPP的12個成員占據全球貿易份額40%左右，有著眾多的人口和廣闊的市場空間，環境章節設立環境產品和服務貿易條款，將有助于推動TPP成員間環境產品和服務的貿易自由化，從而產生較大的經濟影響。對我國而言，將擴大我國的環境產品和服務貿易市場，擴大出口，因而經貿方面也是積極影響。

3.在環境上有利于改善環境質量。根據相關研究測算，我國外貿出口中的隱含二氧化硫排放占二氧化硫排放總量的1/4-1/3，在自貿協定中設置環境章節是平衡貿易與環境利益的重要手段。TPP的宗旨之一是促進貿易與環境協調發展。其條款不論是目的、公眾參與、加強政策實施、環境合作還是約束性程序都是為了保障和促進環境質量改善和生態保護，因此也是有利影響。

（三）TPP“環境標準”對我國產生的短期挑戰

1.對生物遺傳資源獲取及惠益分享產生影響。TPP環境章節中涉及多個多邊環境協定的內容，如臭氧層保護、瀕危野生動植物貿易等。目前我國在生物多樣性領域的生物遺傳資源獲取與惠益分享機制方面尚未完全建立起遺傳資源的信息庫和知識產權保護體系，相關立法工作仍在進行中。

2.在透明度與公眾參與機制面臨體制和實踐上的挑戰。結合TPP環境章節“程序事項”、“公眾參與機會”以及“公眾意見”三個條款來看，TPP環境條款要求建立新的公眾參與機構，且改一事一議的特定對象救濟為普遍性關切與不特定性回應，這就全面提升了對公眾參與制度在深度與廣度上的要求，對中國目前的公眾參與體制與實踐構成挑戰。

3.在爭端解決機制方面將對我國的行政管理秩序與司法秩序產生挑戰。TPP環境章節爭端解決機制采用環境磋商、高級代表磋商、部長級磋商以及適用貿易爭端解決機制四種方式，盡管實施磋商時TPP比我國已簽署的自貿協定多出了高級代表磋商、部長級磋商兩個機制，由于磋商機制屬于“軟約束”，對我現行管理機制并不會帶來太大的壓力，但是單從條文上看，將環境章節納入居民（特別是跨國公司）與東道國爭端解決機制將挑戰東道國的行政管理秩序與司法秩序。

三、中國對TPP“環境標準”的可接受程度分析

（一）TPP“環境標準”符合中國的政策和環境利益

1.TPP“環境標準”與中國政策方向一致。中國重視自貿協定中環境議題設置，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快自由貿易區建設。…加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”。也就是說，環境議題將是中國構建面向全球的高標準自貿區網絡的重要組成部分，是落實生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“五位一體”總體布局的具體體現。

2.TPP“環境標準”與中國環境利益一致。TPP環境章節的目的是：促進貿易和環境政策的相互支持；推動高水平的環境保護和環境法律的有效執行；加強各方通過包括合作在內的方式處理貿易相關環境問題的能力。同時，強調公眾參與環境保護、強調加強國際環境合作和國際公約履行、強調環境法律的有效實施。事實上，這些都會有助于加強環境治理的，也與中國的環境保護目標及環境利益一致。

3.TPP的高“環境標準”很難構成現實威脅。TPP的高“環境標準”事實上是“紙老虎”。盡管TPP中環境章節未被排除在28章“爭端解決”之外，且28章“爭端解決”中涉及貿易制裁和賠償，然而環境章節并不像貨物或服務貿易，很多條款無法定損，難怪大多數評論認為TPP在環境方面虛有其表，缺乏可實施性。詳見表2。

（二）中國需要做好對TPP“環境標準”的戰略應對

盡管中國目前自貿協定的“環境水平”與TPP尚有一定的差距，但是TPP仍是未來自貿協定發展的一個方向，并將通過“溢出效應”對貿易規則的制定產生重大的影響。考慮到中國目前已處于貿易出口世界第一、對外投資世界第二的地位，而且，TPP“環境標準”設置符合中國的政策方向及環境利益，建議向TPP高“環境標準”看齊。并做好戰略應對：

第一，盡快對TPP環境章節開展全面的評估。一是，客觀、系統、全面評估TPP的環境影響；二是，系統分析TPP環境章節可能帶來的規則效應和環境效應；三是，評估TPP對環保產業“走出去”的影響。

第二，盡快完善國內相關立法。一是，進快啟動生物遺傳資源獲取及惠益方面的立法程序；二是，在修訂《對外貿易法》時加入貿易、投資談判的環境目標。

第三，逐步完善公眾參與環境保護的機制。借助中韓自貿協定的實施，逐步嘗試將“一事一議”的特定對象救濟轉變為“普遍性關切與不特定性回應”機制，加大公眾參與環境保護的力度，積累相關經驗。

參考文獻：

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[3] 李麗平， 張彬. 將環境融入綜合決策——看中韓自貿協定中環境章節的新突破[DB/OL].http：//www.cenews.com.cn/xwzx2013 /word/201507/t20150716_795067.html. 2015-07.

[4] 李麗平，張彬等. TPP的環境標準到底有多高？[N]. 中國環境報， 2015-12-01.