新型城鎮化視域下的滬郊小城鎮試點發展對策

■郭　　瑋

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新型城鎮化視域下的滬郊小城鎮試點發展對策

■郭瑋

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：“到2020年我國國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，產業邁向中高端水平，消費對經濟增長貢獻明顯加大，戶籍人口城鎮化率加快提高”，“推動城鄉協調發展，健全城鄉發展一體化體制機制，健全農村基礎設施投入長效機制，推動城鎮公共服務向農村延伸，提高社會主義新農村建設水平”。積極穩妥推進新型城鎮化，是全面深化改革背景下實現中華民族偉大復興中國夢、全面建成小康社會及加快中國特色社會主義現代化建設的重大戰略。

一、新型城鎮化的內涵和理念

按照我國《城市規劃法》的規定，城市的定義“是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”。據此定義，建制鎮包括在城市范疇里，屬于一般意義上的小城鎮，因此，城市化和城鎮化兩者并無本質區別。

（一）新型城鎮化的內涵

《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出，“城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志”，涉及到人口聚居、就業、生態、環境、公共設施、經濟發展和社會發展及政府服務等各種因素。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出，“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”，從而正式確立了新型城鎮化這一概念。世界銀行和國務院發展研究中心發布的研究報告《2030年的中國》在2010年城鎮化率不到50上的基礎上，預測20年后中國城鎮化率將達到70上，增加20個百分點。截至2012年，我國城鎮化率已達到52.6上，但是按戶籍人口計算的城鎮化率僅有35.3上，其實真實的城鎮化率被高估，進而提出了走新型城鎮化道路。與傳統城鎮化相比，新型城鎮化在傳統城鎮化內容的基礎上，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

（二）新型城鎮化的理念

新型城鎮化是以人為本的城鎮化。以人為本是新型城鎮化的核心和首要問題，強調人的主體性發展，從“物的城鎮化”走向“人的城鎮化”，而人的城鎮化包括生產方式、生活方式、文明素質和社會權益等全方位進入現代文明體系的過程。圍繞人的現代化物質、文化生活需求，提供完善的城鎮承載條件和現代化生產、生活服務，不以犧牲糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

新型城鎮化是生態文明的城鎮化。注重生態環境建設，提高城鎮環境的承載力。社會文化交融與文明高度化發展，使人對城鎮發展的生態和環境提出了前所未有的新要求，其中既包括了對城鎮及其周邊生態環境的美化、綠化要求，對水和空氣質量的期盼，也包括了對城市內部及其周邊社會治安、交通秩序、環境衛生等方面的訴求，追求綠色、低碳、環保、舒適、方便、優雅、高效、和諧的城鎮化。

新型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化。傳統城鎮化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農村環境、農民利益發展城市，導致發達城市與凋敝鄉村并存，形成城市建設像歐洲、農村發展像非洲的畸形局面。新型城鎮化則要求在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化，堅持城鎮人力資源和經濟資源開發的協同性，產業結構發展布局和人口素質條件的協調性，推動由優先發展大城市向大中小城市并重、城鄉互補協調發展的道路轉變。

新型城鎮化是提質轉型的城鎮化。城鎮化既包括城鎮人口數量在人口總量中的比重、城鎮的數量和規模狀況，這是量的、較為直觀的，顯示的是一個平面；更為重要的在于其質的、深層的變化，即內涵的成長、個體市民角色的確立、文明素質的提高及城鄉協調發展與融合，顯示的是一個立體。新型城鎮化不是提速而是提質，注重內在發展質量。中國城鎮化率雖然超過50上，但城鎮化質量不高，千城一面，缺乏特色。新型城鎮化注重歷史文脈的傳承、功能結構的完善、景觀形象的打造、文化內涵的塑造，凸顯特色與品位，打造生態宜居環境，體現出發展有活力、街道有景致、建筑有風格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城鎮特性。

二、滬郊小城鎮試點建設現狀分析

2008年，崇明縣陳家鎮、奉賢區青村鎮、嘉定區安亭鎮、南匯區六灶鎮、青浦區金澤鎮、金山區廊下鎮、松江區小昆山鎮共7個鎮被列為第二批全國發展改革試點小城鎮。2012年，國家發改委公布了第三批試點鎮，浦東新區川沙新鎮、金山區楓涇鎮、青浦區練塘鎮、閔行區浦江鎮、寶山區羅店鎮均列入其中。試點鎮建設的目標是發展成為具有較強承載能力、人居環境優良、資源節約、功能完善、社會和諧的郊區示范鎮。所謂試點的“試”，主要內容包括統籌規劃、發展特色經濟、提高公共服務水平和深化相關制度改革。

小城鎮試點建設是一項造福地方、惠及百姓的系統工程，然而試點工作涉及到城鎮50上以上的地域范圍和戶籍人口，項目投資大，社會反響強烈。在12個試點鎮中，僅有小昆山鎮實質性啟動，按照“尊重民意、節約土地、循序漸進、資金平衡、全區全力支持”的原則和總體要求正穩步有序推進，其建設發展已成為滬郊小城鎮建設的先行者。

（一）小昆山鎮的典型做法

1.規劃先行。為完善規劃體系，突出規劃的指導引領作用，小昆山鎮按照“一鎮三心兩翼”謀篇布局新市鎮，并建立了小城鎮規劃展示廳，根據實際情況編制和報批了小昆山鎮區域總體規劃、集鎮控制性詳細規劃、經濟社會發展規劃、“二規合一”暨土地利用總體規劃、城鄉建設用地增減掛鉤項目區專項規劃及城鄉建設用地增減掛鉤項目區實施規劃。加強不同規劃之間銜接，確保各類規劃與總體規劃在總體要求上、空間配置上相互協調一致。小昆山鎮按照“一鎮三心兩翼”謀篇布局新市鎮，制定了人口發展規劃、土地開發利用規劃、市政建設規劃和產業發展規劃，

2.功能定位。小昆山鎮結合歷史人文、山體河道等自然資源，以“跳出松江、立足上海、放眼全國、漢晉風貌、書圣之鄉，打造上海山水名鎮”為目標，通過國際招標邀請知名企業進行總體風貌設計，已完成了重點區域258公頃的城鎮風貌設計。依據功能定位明確發展定位和規模，因地制宜發展特色鎮域經濟。

3.市場運作。在建立領導小組，下設辦公室完成組織架構的基礎上，組建了上海松江小城鎮發展有限公司，由其負責試點工作的具體事務運作，實現了市場化高效運轉。在小昆山鎮財力薄弱、市場銀根收緊的困難時期，積極向相關金融機構溝通，想方設法解決融資渠道和擔保主體。在區政府領導和區相關部門及金融單位的大力支持下，首期動遷資金1.9億已落實到位，并及時發放到動遷戶手中，做到不拖欠、不延期，確保了試點順利推進和社會穩定。

4.“陽光動遷”。針對實際動拆遷工作特點，小昆山鎮摸索了一套行之有效的動拆遷工作方法和程序，組織人員起草并出臺相關文件，作為動（搬）遷安置補償標準和依據。啟動了建新安置區首批80戶農民動遷工作，本著“不強拆、不強搬”的態度，堅持依法、公開、公正、公平的原則，積極實施“陽光動遷”，實行依法依規操作，確保動遷補償公開透明，贏得了老百姓的信服。至今沒有發生一起損害群眾利益的行為，建新出讓區動遷工作有序推進。

（二）試點建設存在的問題

1.發展理念制約。在發展理念上，多數是停留在農村、集鎮的層面去考慮小城鎮建設和發展，以解決農民建房為主來推進城鎮化建設，而沒有從經營、培育小城鎮的高度去認識、規劃和建設城鎮，城市意識不夠強。與松江區其它地區相比，小昆山鎮經濟發展較慢，鎮貌陳舊落后，各類設施缺乏，居民也多以村民自居，城市味不濃。城鎮管理水平與經營小城市的要求也有一定差距，占道經營、違章建筑等隨處可見，臟、亂、差現狀長期沒有改變。

2.政策體制制約。一是融資問題。由于小昆山鎮試點建設未能列入上海市重點項目，而剩余的730畝土地尚未凈地，導致剩余的10億元貸款無法下放。還有基礎設施建設資金市、區層面統籌較少，主要依靠城鎮自身財力支持，依靠銀行貸款，財務成本高，資金壓力大，導致發展后勁不足。二是拆舊復墾問題。為了盡早歸還所借的土地指標，啟動了5個村2269戶的拆舊復墾工作，由于牽涉農戶多、情況復雜、工作量大，而復墾驗收只采用一次性驗收，為到期歸還指標帶來難度。三是容積率調整問題。新一輪的控詳規不斷豐富和完善，試點規模也在調整，安置房建設、土地出讓、土地集中使用過程中，必然會帶來容積率的調整，由于控詳規批復時間長，所以為試點工作帶來很大困難。

三、新型城鎮化視域下滬郊小城鎮試點發展對策

滬郊小城鎮試點建設應抓住全面深化改革的機遇，立足上海加快郊區城鎮化步伐、塑造新市鎮建設，著眼于新型城鎮化和城鄉統籌發展的新趨勢。從規模速度向質量效益轉變，努力探索為破解上海城鄉二元結構、統籌城鄉一體化發展的有效路徑。

（一）以人為本，打造特色、生態、宜居優勢

城鎮化的根本目的是實現經濟和社會現代化，讓更多居民定居城鎮享受現代物質文明和精神文明。“推進以人為核心的新型城鎮化”，就要讓農民進得來、留得住、生活好。大中小城市和小城鎮協調發展是近年來中央明確的城鎮化的基本方略，大城市有節約土地、勞動生產率高的優勢，而小城鎮有農村人口轉移成本低、宜居樂業條件好的優勢。因此，小城鎮建設應堅持以人為本、綠色低碳發展，發揮優勢，打造宜居樂業的生存環境。優化與調整空間結構和功能布局，挖掘自然山水、地域文化、傳統民俗等元素，發揮風能、水能、農村沼氣等清潔能源相對豐富的優勢，開發利用清潔能源，發展低碳、環保產業；完善生活污水和垃圾處理等基礎設施，加強空氣、水源、土壤生態環境保護，提高綠化覆蓋率，建設方便生產生活、富有文化特征、環境清新宜人的特色生態宜居小城鎮，吸引更多的人才和投資。

（二）以規劃為龍頭，強調規劃的前瞻性、科學性和嚴肅性

小城鎮建設是一個復雜、系統、艱巨、長期的工程，一定要堅持戰略謀劃、藍圖引領、統籌長遠、分步實施，切忌急功近利，更不能盲目、無序亂為。規劃涉及戰略和統籌、高屋建瓴，起點要高，立足長遠，形成廣泛共識。堅持量力而行、分步推進、循序漸進，確保小城鎮建設在科學有序的軌道上運行。小城鎮規劃的主要內容包括：人口發展規劃、土地開發利用規劃、市政建設規劃和產業發展規劃等。在走中國特色新型城鎮化道路下，明確將高附加值、低能耗、綠色無污染的產業作為支撐，為小城鎮發展不斷積聚能量，避免傳統的高投入、低效益、高污染的發展模式。一般而言，小城鎮的規劃期有十幾年的跨度，因此，規劃必須考慮到未來城鎮的發展動力和潛力，為將來的可持續發展留有空間，不僅強調對交通、通信、排污等基礎公共設施的長遠性，還要注重規劃的科學性和嚴肅性，考慮環境保護，避免項目的重復性建設，留有其發展改造的余地。

（三）政府主導、市場運作，完善投資環境

政府是基礎設施建設的主體，然而政府又不能面面俱到，只能抓大放小，鼓勵民間資本參與基礎設施建設。由專業公司進行招商引資，開拓融資渠道，提供一系列政策優惠，創造良好投資環境，吸引重點企業入駐。探索市場化的手段發展小城鎮，從單純依靠政府投資建設轉變為依靠政策實行市場化運作，學會向市場、向社會要資金，多渠道籌集建設資金，探索有償服務和管理新路子，逐步建立起國家、集體、民間、社會資本共同建設和管理小城鎮的新體制。

（四）挖掘本地資源，培育特色主導產業

小城鎮的可持續發展必須要有主導產業支撐，特別是有特色的主導產業，否則將失去可持續發展的動力和活力。著名經濟學家繆爾達爾的城市發展積累因果理論認為，當城市發展到一定水平時，決定城市增長的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導產業，因為這一產業將會派生出新的產業，而新的產業又能形成一種繁榮的主導產業及其派生出的新產業。這種累積和循環的產業發展過程將推動城市不斷向前發展。特色小城鎮有三種類型，即產業特色、建筑特色、文化特色。一是確立特色主導產業，培育產業核心競爭力。依據當地資源稟賦和獨特發展規律，合理規劃產業結構和產業布局，充分挖掘有比較優勢的產業，以培育支柱產業為重點，發揮比較優勢，明確發展方向，確定特色產業。二是塑造建筑風貌特色，彰顯風格獨具的吸引力。充分突出本地建筑風格，借助地方典型的建筑符號，使用具有地方或民族特色的建筑材料，著力創造出具有時代特點和地域特征的小城鎮特色風貌，實現人與自然和諧共生、協調統一。三是傳承歷史文脈，培育小城鎮的文化軟實力。歷史文化是特色小城鎮的靈魂，在注重歷史的原真性、可讀性和可持續性的基礎上，傳承文脈、彰顯個性，充分保護、挖掘、弘揚小城鎮在自然、經濟、歷史、文化等方面的特色，反映中國小城鎮的歷史演變和文化傳承，提升小城鎮的知名度和文化軟實力。

（五）優化公共服務與公共治理，提升基本公共服務水平

戶籍改革的發展要求是“創新人口管理，加快戶籍制度改革。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。戶籍改革是促進中心鎮人口集聚的關鍵，以大中小城市和小城鎮為載體，通過差別化戶籍制度改革，積極有序將有合法穩定住所、合法穩定職業的農業轉移人口轉化為城鎮居民，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，把進城落戶農民在農村參加的養老保險和醫療保險規范納入城鎮社保體系。一是針對本地農民，為鼓勵農民進城落戶，在政策設計上，原有農民權益可保留，當地城鎮居民基本公共服務可享受，原有經濟和財產權益可交易流轉。二是針對外來務工人員，政策設計上要鼓勵享受當地居民基本公共服務的戶籍改革政策。新型城鎮化是人的城鎮化，人的城鎮化要滿足居民多元化的各種需求，構建高效、包容、便民和可持續的公共服務體系，公共服務體系的重點在于公共產品和公共服務的供給，根據馬斯洛的需求層次理論，要按人的需求層次進行提供。

作者單位：（上海市松江區委黨校）