完善閔行區農產品安全監管體系的思考

■郁達義

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完善閔行區農產品安全監管體系的思考

■郁達義

按照《國務院辦公廳關于加強農產品質量安全監管工作的通知》（國辦發［2013］106號）、《農業部發布關于加強農產品質量安全全程監管的意見》（農質發［2014］1號）的要求，閔行區地產農產品安全監管體系需要進一步加強和完善，我們相關部門的安全監管工作也需要緊密圍繞中央的“四個最嚴”，堅持“產出來”和“管出來”兩手抓、兩手都要硬，確保不發生重大農產品質量安全事件，切實維護人民群眾“舌尖上的安全”。

一、目前的狀況與問題

在2012年的事業單位大部制改革的背景下，閔行區農委通過優化配置、整合資源，將原涉及5個單位的部分職能與人員合并，成立了閔行區動植物檢測檢驗中心（閔行區農產品質量安全中心）。其所屬農產品安全管理科，主要承擔了農產品質量安全監管協調，起草地產農產品質量安全監管年度實施方案、構建域內地產農產品安全生產監管隊伍體系，推進地產農產品安全溯源體系建設，組織開展市、區兩級的監督抽檢任務，組織開展農產品質量安全相關的培訓，指導農產品質量安全監管相關的創建示范工作、配合相關部門開展食用農產品質量安全專項整治活動與突發事件處置等工作。

從2013年到2015年，在閔行區農委的指導和檢測中心的領導下，農產品安全管理科在進一步優化農產品質量安全監管各項工作、積極探索和建立農產品質量安全監管長效工作機制上先行先試，逐步強化和規范全區農產品質量安全的管理和督查職能，指導、協調本區農產品安全監管各項工作的正常開展，確保本區地產農產品質量安全可控。但由于農產品安全監管涉及面廣、專業性強，在實際工作中還存在不少問題和盲區。

1.我們目前存在的問題在于各部門的分工不明確，時常出現扯皮現象，在安全管理中出現脫節現象。有效的農產品安全監管體系應該以清楚、合理、科學的職責分工為基礎，關鍵在于部門之間是否有合理而明確的分工。

2.閔行區雖已初步搭建了形成上下聯動的四級網格化監管體系，但農產品安全管理科由于定位問題，發揮牽頭作用的力度不夠，向下延伸的監管力量薄弱。在基層，鄉鎮農產品安全監管站也只是增掛牌子、明確職能，監管隊伍一直是幾個兼職人員，分別對應多個業務主管部門，有限的監管力量難以應付日益繁重的監管任務。

3.目前，閔行區的農產品生產分散、規模小、隨意性大、組織化程度低，種植、養殖戶人員年齡偏大、文化程度低，且多數蔬菜種植和畜牧養殖戶人員為外地農民，流動性大，培訓和管理缺乏連續性。同時，一些生產者對農產品質量責任意識、安全意識比較淡薄，標準化措施得不到有效貫徹和執行。

二、以“四個方面”為抓手、全面推進各項工作

通過一段時間的實踐和摸索，如何在新形勢下有效開展全區農產品安全監管是農產品安全管理科的當務之急。我們需要進一步強化農產品質量安全監管各項工作，建立農產品質量安全監管長效工作機制，以“定、治、調、導”四個方面為抓手，將我區的監管工作做實做好。

1.“定”，即優化農產品質量安全監管工作機制和制定監管方案

農產品質量安全監管是一個動態的管理過程，單就一兩次專項整治是遠遠達不到目的，必須建立多部門參與、企業自治、社會參與形成的農產品質量安全監管的長效機制，做到齊抓共管，警鐘長鳴。農產品安全管理科可以作為協調、指導和信息收集整理的聯動中心，各專業部門落實專門人員負責農業生產條線內的農產品質量安全工作，各農業生產經營主體通過簽約制度和追溯制度等措施來實施自治。

每年必須結合農產品質量安全監管工作的特點，制定《地產農產品質量安全監管工作意見》、《地產農產品質量安全宣傳培訓教育工作計劃》、《農產品質量安全監管工作要點任務分解表》等一系列文件和一整套農產品質量安全事故處置應急預案，切實做到農產品質量安全監管的認識到位、責任到位、人員到位。

2.“治”，即強化農產品質量安全監管網格化管理和開展社會共治

目前，閔行區已初步搭建區、鎮、村、企業四級農產品質量安全監管網絡，依托現有鎮農村綜合管理事務中心，成立鎮農產品質量安全監管站，通過增掛牌子、定崗定編、經費保障、完善條件、考核管理等措施來實現鎮農產品質量安全監管公共服務機構的“職能、人員、經費、手段、服務”五到位。而農產品安全管理科需要在這個網格化體系中作為其中的一個重要環節與鎮農產品質量安全監管站對接，將日常的監管任務分解和落實，并全面提升體系隊伍的監管能力。同時，我們需要深入開展農產品質量安全排查的治理行動，強化蔬菜中高毒農藥、畜產品中非法添加“瘦肉精”和三聚氰胺、水產品中孔雀石綠和硝基呋喃等禁用、限用藥物的整治，充分發揮區農業執法大隊的作用，集中查辦一批制售假劣農資和禁用藥物的大案要案，堅決杜絕假種子、假農藥、假化肥坑農害農。

強化對生產的監管就是要加強對農產品生產者生產的日常監督，這需要農委下屬各單位和其他各部門的多方配合與社會共治。首先是加強農業投入品經銷監管、建立各項制度、規范農業投入品經營、建立健全投入品使用檔案。其次是建立投訴制度，向社會公布舉報電話，用獎勵的方式鼓勵群眾舉報違法違規農產品生產者，做到有報必接、有報必查、有錯必處。

3.“調”，即牽頭協調我區農產品質量安全的相關工作

農產品安全管理科在本地區農產品安全監管方面對內承擔了具體協調農產品安全監管的各項工作，對外則對接區食安辦，參與食用農產品的監管，從一個層面上解決了我們農產品安全監管上“誰來協調”、“協調什么”以及“如何協調”等方面的問題。但是在部門之間橫向協調行為的背后，更具有主導性和決定性的是上下級部門的縱向博弈因素。實踐表明，分段監管的各個部門之間常常缺乏主動協調的意愿，因此在缺乏協調基本制度和具體的協調目標的情形下，協調終究會無疾而終。更為嚴峻的是，在分段監管理念下，各部門為了避免在其職權范圍內出現安全問題，通常以規范性文件劃地為牢，增加了監管協調的難度。因此，當務之急是建立一系列健全的決策程序溝通程序以及相關的配套制度，具體而言：

一是明晰協調權限，強化協調權威。將農產品生產上的監管統一由蔬菜、糧經、畜牧、水產等專業部門負責，將農產品管理上的任務統一由農產品安全管理科負責，并進一步強化牽頭協調的職能。

二是實施例會聯絡員會議制度。對于涉及多部門的農產品安全事項，各部門之間可以通過進行共同會商討論作出決定。

三是借鑒國外經驗，實施簽署協議或備忘錄制度。簽署協議或備忘錄的方式解決部門間及地域間的職權交叉與沖突，實現相互間的協調與共贏。

4.“導”，即使風險評估機制充分發揮監管的指導作用

開展農產品質量安全風險監測是我們在農產品安全監管領域的創新性工作模式。而目前的“事后監管”的管理方式已遠遠控制不了質量安全事件的發生、發展，實現從“事后監管”向“事前預防”轉變是我們的發展趨勢。自上世紀90年代始，歐美國家開始將風險評估技術引進消費品領域，并經過20多年的發展，歐美國家已經建立相對完善的產品質量安全風險監測體系，對產品質量安全風險控制起到了非常有效的作用。目前我們開展農產品質量安全風險評估目的是發現農產品質量安全方面存在的未知風險隱患、評估已知危害程度，進一步強化了下一階段的監管指導意義。依托已初步建立的農產品質量安全風險評估技術體系和工作基礎，進行現場摸底排查、生產過程跟蹤驗證和上市前產品的抽樣定量評定及相關數據和風險信息的統計分析與綜合研判，有計劃、有步驟地層層推進工作，有效摸清農產品質量安全存在的重大隱患和潛在風險、科學應對質量安全突發事件。

三、發揮“三劑”作用、加強無縫監管

近年來，閔行區的地產農產品安全形勢總體平穩可控。但是，從地產農產品安全監管的過程來看，田間到餐桌產業鏈比較長，農產品安全隱患依然存在，農產品安全管理需要發揮“黏合劑、催化劑、穩定劑”作用并具體承擔并完善以下職能：負責農產品質量安全監管體系建設；負責農產品質量安全知識的宣傳；組織開展農產品質量安全風險評估；組織實施農產品質量安全監測；組織、指導農產品檢驗檢測體系建設；組織農產品質量安全監督管理的有關工作；牽頭組織農產品質量安全重大事故的調查及突發事件的應對工作；牽頭協調農業行業安全生產。

一是“黏合劑”作用

目前，我國在這方面的安全問題越來越復雜，也越來越困難。以“從田頭到餐桌”為依據梳理我們食用農產品監管部門之間的關系，區食安辦、農委內的各職能部門在整個監管體系中承擔著不同的權力和責任，而農產品安全管理科的“黏合劑”的作用則是將監管力量形成合力，使各單位各部門配合好，溝通好，并建立一個相互理解、相互信任的合作機制。

二是“催化劑”作用

我們深知，在目前的監管體系中各部門之間存在著職能權力的分配問題，使得各部門之間存在著相互作用與相互矛盾的現象。農產品安全管理科的“催化劑”作用是要使各部門之間的狀態從無序走向有序，達到全局的一致，并進一步發揮好各部門間的作用，提高監管的整體效率，起到一加一大于二的整合效應。

三是“穩定劑”作用

在我們農產品質量安全監管中，人是主要的決定性因素，為適應新形勢下農產品質量安全監管的需要，農產品安全管理科的“穩定劑”作用是要繼續抓好鎮級、村級隊伍的管理，不斷提高責任意識、道德素養和職業技能，進一步落實責任制，加強考核獎懲，使其成為精干、高效的監管隊伍，真正成為本地區農產品質量安全監管的堅實力量。

作者單位：（閔行區農委農業管理科）