區域戰略規劃質量保證核心機制研究
——基于扎根理論的我國省級十二五規劃實證研究

顧春光，霍國慶

(中國科學院大學　公共政策與管理學院，北京　100049)

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區域戰略規劃質量保證核心機制研究
——基于扎根理論的我國省級十二五規劃實證研究

顧春光，霍國慶

(中國科學院大學公共政策與管理學院，北京100049)

摘要：當前，我國“十二五”規劃已經收官，各地政府有序開展總結評估工作。在這一時期，如何從“十二五”規劃文本挖掘角度切入，研究規劃編制的質量保證機制，不僅具有學術意義，更具有指導未來規劃編制的實踐價值。本文首先從文獻回顧著手，分別從政治、經濟和社會等層面提煉規劃的本質。其次，選擇了31個省級“十二五”規劃文本作為案例，通過扎根理論分析，構建了區域戰略規劃質量核心機理模型(“定位—博弈—平衡整合模型”)。最后，基于這一模型，分別從堅持人民主體、堅持依法治國、堅持五大理念提出政策建議，以期對各地政府未來規劃編制提供方法論指導。

關鍵詞：區域戰略規劃；扎根分析；“十二五”規劃；編制質量

一、問題提出

戰略規劃作為我國政府公共政策的組成部分，對經濟社會的影響遠大于崇尚自由經濟的西方國家。從建國初期第一個五年計劃到2015年為止，我國已經完成了十二個五年計劃(規劃)的編制和實施工作，對經濟社會發展發揮了重要而深刻的影響[1]。

當前，在國家治理體系和能力現代化的大框架下[2]，我國區域戰略規劃被賦予了更加豐富的內涵，不僅承擔了重大建設項目、國民經濟發展等方面的規劃任務，也承擔著社會治理、環境資源改善等方面的規劃任務。面對復雜多變的世情國情，為了完成全面建成小康社會的歷史重任，區域戰略規劃應與時俱進，適應時代和現實的需求，更好地發揮凝聚、引領和保障等功能作用。在這一背景下，如何系統性地總結和提煉編制經驗，深入探討規劃的本質，藉此完善規劃編制質量保證機制，不僅具有較高的學術意義，而且將對各地方政府未來科學編制和落實區域戰略規劃等工作具有較大的實踐價值。

二、文獻回顧

區域戰略規劃是市場經濟發展到一定程度和一定階段的產物。隨著戰略規劃在產業界的推廣并不斷取得成功，政府公共部門也逐漸借鑒其管理經驗。當前，以政府總體規劃為代表的一系列區域戰略規劃，已經在西方國家公共部門得到廣泛應用。從下而上來看，不同主體產生不同的利益訴求，需要一個合作平臺進行對話；從上而下來看，地方政府作為區域發展的主導者，也需要一種政策工具來協調各方利益，形成發展共識。可以認為，區域戰略規劃的本質是地方政府主導下不同利益主體的博弈均衡狀態的顯性化。它不僅是一個博弈過程，同時也是一個博弈結果。而誰最有力量，誰就決定規劃，誰的利益就能夠得到更好地維護和體現。相對于企業的戰略規劃,區域戰略規劃有著自身的顯著特點：

(一)從政治角度來看，規劃體現了政府執政者的意志

在區域經濟社會中，單純的市場機制無法兼顧局部與整體利益、長遠與短期利益，客觀上需要一個協調區域經濟社會的主導者。地方政府天然具備這樣的優勢，也需要區域戰略規劃作為公共政策工具，協調各方利益，搶抓外部機遇，明確發展目標，提供公共服務。Robert R. Mayer認為，在社會日趨多元化的背景下，政府這一顯性權威通過規劃對各類資源以及發展權的分配，整合不同群體和個人之間利益關系[3]。王虎峰認為，規劃是以政府等為主體, 對未來問題所進行的整體性思考，并開展一整套行動方案設計的活動[4]。P. Cooke認為，規劃是政府通過法律實施的文明過程的重要組成部分[5]。John M. Levy認為，公共部門有義務向整個城市的全體政治人群說明情況，因此規劃必然要受到政治影響[6]。George Steiner認為,公共部門需要考慮的政治因素多于經濟因素,因此具有一定的政治權威性[7]。A. Thornley認為，規劃涉及到如何重塑當前的社會經濟過程，以達到發展的目標，因此是一種深刻的政治行為[8]。Rexford G. Tugwell認為，規劃是運用政府權力對國家資源進行調配的過程，可以認為它和立法、行政、司法類似，是政府的“第四種權力”[9]。在整合利益的過程，政府較為穩定、連續的發展理念將逐步塑造為價值觀，深刻且持續地影響未來區域發展。

(二)從經濟角度來看，規劃是追求收益最大化的結果

經濟性因素既是規劃存在和發展的原動力，也是規劃所要實現的重要目標。上個世紀90年代以后，我國規劃的價值取向經歷了從單一的經濟效益向經濟、社會和生態等綜合效益的轉變。王華兵認為，規劃以全面塑造城市公共生活為主，其本質訴求就在于社會公共利益的最大化和利益沖突的最小化[10]。Peter Hall認為，規劃是一種為了既定目標或者是目標群而開展有序行動的常規行為[11]。馮雁軍認為，區域規劃是在國民經濟社會發展計劃體系的基礎上，對區域經濟社會發展建設所進行的地域空間上的安排[12]。肖秋生認為，區域規劃是針對國民經濟各部分的建設安排，把相互隔閡的建設發展規劃聯系起來，同時納入地區生產力和空間結構的有機體系[13]。毛漢英認為，廣義的區域規劃是指在一定時間和空間范圍內，對經濟社會發展所做出的總體部署[14]。胡序威認為，區域規劃即對某一特定區域的發展和建設所進行內部協調的統一性規劃[15]。賴世剛認為，規劃是有關意圖、可能行動、后果以及相互之間關系的結構化信息[16]。安淑新認為，規劃是為達到某種目標，對規劃對象未來發展變化狀況的設想、謀劃、部署或具體安排。五年規劃是政府對一定范圍內的經濟、社會、文化、政治、生態等領域在時空上的設想、謀劃、部署或具體安排，側重于宏觀性、戰略性、政策性[17]。

(三)從社會角度來看，規劃是各方博弈均衡的結果

區域戰略規劃與企業戰略規劃最大的不同，在于它擁有數量眾多的利益主體，構成了一個典型的復雜博弈過程。西方協作式規劃理論強調，要推動盡可能廣泛的相關利益方群體進入規劃的相關程序，并通過交流達成共識[18]。金太軍認為，公共政策的過程既包括政黨、政府以及公共社會的利益表達、博弈、妥協等過程，與之同時還伴隨著不同主體之間的價值取向的整合[19]。John Forest提出為“人民規劃”，提出要關注弱勢群體，通過溝通使規劃過程盡可能民主化[20]。John Friedmann認為，公共規劃就是運用專業知識，引導社會發展轉型，以支撐未來的行動[21]。張庭偉認為，規劃是在特定社會條件下對當時、當地的社會需求所作出的一種制度性的安排[22]。孫施文認為，規劃是人類有目的地改造自然以及創建人類環境的過程，具有社會目標導引等社會特征[23]。郭夏娟認為，建立利益表達機制可以從規劃決策的源頭防止規劃價值的利益“倒錯”，使利益相關的各方都有機會參與規劃倫理目標選擇過程，真正體現規劃主體的多元性，有助于從源頭防止不公正的規劃利益分配，使城市規劃真正成為造福社會大眾的政策平臺[24]。黃顯中認為，公共問題處于公共空間的位置，與之相關的多元主體要相互協商、相互合作，從而尋求解決公共問題的方案[25]。吳群芳認為，當前社會公共政策間的環節結構已有很大變化，并形成了多維空間下的立體式的網絡環節關聯[26]。

三、研究方法與數據來源

(一)研究方法

扎根理論是自然主義研究范式下的質性研究方法，其分析過程主要是在經驗資料的基礎上，通過將現象概念化、范疇化，進而抽象出新的概念，并上升為理論。扎根理論的操作過程包括資料收集、分層次編碼、理論生成與檢驗等三個主要階段。其中，編碼過程是最為重要的環節，由開放式、主軸和選擇性編碼等核心步驟構成[27]。扎根理論為研究者提供了一個步驟清晰、邏輯嚴謹的分析模式，避免研究者受到既定框架的束縛，有助于建構具有系統性的理論模型。

(二)案例選擇

本文選擇31個省級政府“十二五”規劃案例作為扎根理論研究的對象。31個文本主要來源于各省發改委網站上公開資料，部分來源于互聯網搜索。之所以選擇這些案例，主要基于如下考慮：

1.典型性

我國31個省域一般都具有較大的經濟體量，廣東、江蘇、山東、浙江等省份已經“富可敵國”。經濟社會發展復雜程度高，各省發展差異化程度大。同時，相對地市級或縣級政府，省級政府相對具有較大的自主權，有能力制定符合自身發展的戰略規劃，所編制的規劃文本具有典型的區域戰略規劃特征。

2.科學性

中長期發展規劃經過多年的發展，目前的起草模式和程序已較為完善。由于省級政府規劃涉及到復雜而深刻的利益關系，經過各層級、各界面的多方博弈、多輪研討論證，還需要中央層面的認可，并經過省級人大部門的法律程序，因此相對于一般性訪談資料，其內容的系統性和邏輯性較為顯著。

3.全面性

隨著我國政府政務信息公開程度的提高，省級政府“十二五”規劃樣本相對容易獲得，在操作方面可行性較高。所選擇的31個省級政府“十二五”規劃覆蓋了除港澳臺的我國所有的省級區域，屬于全樣本性質的數據采集，既能夠反映我國區域發展的共性特點，也能夠體現不同區域類型的差異化特征。

四、范疇提煉和模型建構

(一)開放性編碼

本研究所涉及的初始資料涉及31個省級“十二五”規劃文本，平均每個文本超過5萬字。但是，由于政府規劃已經形成固定模式，一般來說第一句話是整個段落的中心句。按照此思路進行編碼，可節省大量的精力和時間成本。在具體操作中，對第一個案例進行開放式編碼，形成概念化結果，作為整個編碼過程中的概念化模板。以此為基礎，再逐個進行下一個案例的開放式編碼，補充和修正概念模板[28]。完成31個案例的開放式編碼之后，就形成了比較完善的的概念模板。在最終概念模板的基礎上范疇化。表1是開放式編碼結果，包括108個初始概念、12個范疇。

(二)主軸編碼

通過主軸編碼，本研究發現其中蘊含著一定的邏輯關系。重新梳理和歸類這12個范疇化之間的關系，最終將12個范疇歸類為3大類，如表2所示。

表1　我國省級政府十二五規劃開放式編碼范疇化

表2　經過主軸編碼而形成的主范疇

(三)選擇性編碼

選擇性編碼是在挖掘核心范疇的基礎上，以“故事線”方式建構新理論架構。通過對108個概念和12個子范疇及3個主范疇的深入分析梳理，同時結合原始資料的對照比較，發掘可以用“區域戰略規劃質量保證核心機制”作為核心范疇來統領其它主范疇。故事線可以概括為:在規劃編制過程中，戰略定位機制、戰略博弈機制和戰略平衡機制是構成區域戰略規劃的關鍵要素，也是確保一個好的規劃編制質量的核心機制。以此“故事線”為基礎，本研究建構出新的理論構架——“區域戰略規劃質量核心機制”，簡稱“定位—博弈—平衡整合模型”(location -game-equilibrium system model，LGE model)，如圖1所示。

(四)理論飽和度檢驗

本研究隨機抽取5個省級“十二五”規劃文本進行理論飽和度檢驗。結果顯示，模型中的范疇已經發展得非常豐富，對于區域戰略規劃質量核心機理模型的3個主范疇，沒有發現新的范疇和關系，主范疇內也沒有發現新的構成因子。可以認為，區域戰略規劃質量核心機理模型從理論上來說是飽和的。

圖1　區域戰略規劃質量核心機制

五、模型闡釋

(一)戰略定位機制

做好戰略定位是保證區域戰略規劃質量的基礎。首先，需要明確規劃本身的功能，是政府履職依據、社會發展藍圖和人民行動綱領。這就明確了為什么要做規劃。對做規劃的目標不明確，顯然是無法完成一個高質量的區域戰略規劃的。第二，要對過去五年的規劃實施進行準確、客觀的評價，吸取其經驗和教訓。如果對過去規劃的實施沒有清醒的認識，新的規劃的編制基礎將根基不牢。第三，要針對未來五年乃至更長時間的內外部環境進行科學的掃描和分析。這對于能否應對重大挑戰、抓住重大機遇至關重要。最后，在上述基礎上，要形成統一的規劃理念，解決規劃為誰而服務這一關鍵問題，進而完成整個戰略定位機制的程序。在這一過程中，政府的指導思想和發展理念將發揮決定性影響[29]。

(二)戰略博弈機制

規劃的編制是一個復雜的利益整合過程，它的重要功能就是調和社會矛盾和沖突，進而對經濟社會發展提供一個明確的目標指引。在規劃理念的指引下，各個階層或群體通過法定程序的，協商形成共同的戰略目標，推動規劃編制邁出實質性博弈的重要一步。因為目標的設定，意味著資源配置和收益分配與之匹配。這不可避免地涉及到各群體的切身利益。政府的重要任務之一，就是要維護社會和諧。因此，在規劃實施階段，采取必要的改革措施勢在必行。

(三)戰略平衡機制

區域經濟社會是一個復雜的巨系統，有著自身的運行規律。單純的博弈機制無法從長期和全局的高度來統籌協調多維度的利益沖突，需要政府這一有形之手來加以協調。集中體現在幾個方面：一是如何從空間產業等維度來統籌局部發展不平衡的問題，二是如何從城鄉維度統籌農村和城市發展不均衡的問題，三是如何從代際維度統籌經濟發展與資源環境之間不協調的問題，四是如何從全局維度統籌自身發展與外部發展之間的競合關系。

六、結論與展望

從總體上來看，我國省級“十二五”規劃編制質量已經邁上了一個新的臺階，呈現出良好的局面。如果立足于本文所解構出的戰略定位、戰略博弈和戰略平衡三大機制來看，仍然存在較大的提升空間：一是戰略定位偏向雷同。大部分省級規劃談過去成績較多，對問題分析篇幅較少。戰略定位過多地參考上級的要求，而對自身發展實際的差異化表述較少。二是戰略博弈相對單一。由于規劃具有話語權的博弈主體更多地體現在是中央和地方兩級政府之間，目標設置以及相應的資源配置和收益分配更多地傾斜于地方政府方面，民生改善方面缺乏實質性支撐。三是戰略平衡稍微不足。大部分省份還是追逐大產業、大項目和大工程等物質建設，社會發展等方面重視程度不夠，對資源環境等方面實質性平衡略顯不足。

區域戰略規劃編制質量，涉及到治理體系和能力現代化的重大命題，需要付出長期、系統的努力。基于現實考慮，可以從本研究中得到以下方面的啟示：

(一)堅持人民主體，深化戰略定位機制建設

人民是推動發展的根本力量，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的。規劃的戰略定位機制的核心，在于立足過去發展基礎和未來發展環境，更好地服務人民福祉。如果不能真正地做到以人為本，把促進人的全面發展作為規劃編制的出發點和落腳點，那么將很難保證一個高質量的區域戰略規劃。

(二)堅持依法治國，深化戰略博弈機制建設

依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。要不斷探索和完善戰略博弈機制建設，把公眾參與、專家論證、集體討論決定確定為法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，推進博弈規則制度化、民主化、科學化。如果博弈主體僅僅限制在各級政府之間，將很難從制度上保證人民的利益不受侵害。

(三)堅持五大理念，深化戰略平衡機制建設

要想實現區域戰略規劃真正的綜合平衡，需要有先進的發展理念作為頂層指引。必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，并滲入規劃編制的全過程，推動實現長期利益和短期利益、局部利益和全局利益、群體利益和集體利益之間的協調。通過這些理念的落實，實現區域經濟社會的健康和可持續發展。

(四)堅持“互聯網+”，探索公民共建共享機制建設

在規劃編制過程中，如何使利益相關者獲得及時、準確、充分的信息，是戰略定位、博弈和平衡機制的基礎。應吸收消化“互聯網+”理念實質，加大改革力度，破除部門壁壘，提升政府大數據整合、開放和共享能力，增強政府決策透明度，使廣大民眾能夠真正地越過規劃決策的“玻璃門”參與其中，形成政府、公眾和社會多元良性互動的規劃主體結構，推進國家治理能力現代化進程。

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(本文責編：辛城)

收稿日期：2016-01-20修回日期：2016-05-12

基金項目：國家社會科學基金重大項目(11&ZD143)。

作者簡介：顧春光(1979-)，男，漢族，江蘇連云港人，中國科學院大學公共政策與管理學院博士生，研究方向：區域戰略規劃。

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)06-0073-07

Research on the Core Mechanism for Quality Assurance of Regional Strategic Planning:An Empirical Analysis of China’s Provincial 12th Five Year Plans Based on the Grounded Theory

GU Chun-guang，HUO Guo-qing

(SchoolofPublicPolicyandManagement,UniversityofChineseAcademyofSciences,Beijing100049,China)

Abstract：At present, China’s twelfth five year plan is already ending, local governments in order to carry out the evaluation work summary. During this period, how to cut into the quality assurance mechanism of the research planning from the perspective of text mining in the twelfth five year plan, not only has academic significance, but also has the practical value to guide the future planning. This paper begins from the literature review, respectively, from the political, economic and social aspects of the essence of refining planning. Secondly, the text of 31 provincial "Twelfth Five Year Plan" was selected as a case. Based on the theoretical analysis, the core mechanism model of regional strategic planning was built. Finally, based on this model, the policy recommendations are put forward from five main ideas, which are insisting on the subject of the people, insisting on the rule of law and upholding the rule of law, in order to provide methodological guidance for the future planning of the local governments.

Key words:government strategic planning; arounded analysis; Twelfth Five-Years Plan；quality of work