縣域邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展困境及對(duì)策

李忠橋

當(dāng)前，城市近郊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)閰^(qū)位優(yōu)勢(shì)和便利的交通條件獲得了較快發(fā)展，然而那些遠(yuǎn)離城市的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有獲得同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，發(fā)展滯后日益明顯，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)與邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展差距也日漸拉大。為了破解邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展難題，找到打開邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸的辦法，筆者深入S鄉(xiāng)蹲點(diǎn)近半年，通過參與式觀察和調(diào)查走訪的方式獲得了大量的資料，擬從發(fā)展策略上找到一條適合邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色發(fā)展道路，為其提供智力支持。

S鄉(xiāng)位于四川省東部，位于所屬縣境南部，屬淺丘低山地區(qū)，一條水泥公路貫穿全境，距縣城公路里程近30公里。全鄉(xiāng)國土面積為29.1平方公里，人口1.2萬，轄9個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)水稻、小麥、玉米、紅薯等傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品，養(yǎng)殖方面以家庭零散飼養(yǎng)豬、雞、鴨等畜禽。

縣域邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的問題

——人力資源貧瘠。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)常住人口表現(xiàn)出人口數(shù)量減少、人口素質(zhì)較差、人員年齡偏大的特點(diǎn)。一些有知識(shí)有資金有技術(shù)的青壯年勞動(dòng)力大大流失，戶籍人口數(shù)與實(shí)際常住人口數(shù)完全不匹配。從調(diào)查中得知，由于城市化進(jìn)程的加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍，以前那種家庭單個(gè)成員外出務(wù)工的情況趨于減少，家庭成員集體外出工作學(xué)習(xí)的情況增多。另一方面，外來高素質(zhì)人口流入較少。因?yàn)榈靥幤h(yuǎn)，綜合條件較差，所以基本沒有外來高素質(zhì)人員來邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活。同時(shí)，基層鄉(xiāng)村組織工作人員素質(zhì)參差不齊。由于鄉(xiāng)村精英大多在外工作，村級(jí)“兩委”班子成員只能在留守人員中挑選，最終導(dǎo)致很多素質(zhì)不高的村民當(dāng)上了村干部，不利于鄉(xiāng)村發(fā)展。此外，邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“缺編”的情況，工作人員長(zhǎng)期不足。

——產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力。第一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)萎靡。從在S鄉(xiāng)調(diào)查的情況來看，全鄉(xiāng)境內(nèi)基本沒有工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)萎靡，加之人員外流，邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常緩慢。第二，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰減。由于務(wù)工收入超過務(wù)農(nóng)收入，青壯年勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工，外出務(wù)工收入基本占到了家庭年收入的80%以上，農(nóng)村土地基本靠留守老人耕種。即便如此，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格非常低，很多留守在鄉(xiāng)村的人員也不愿意參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地大面積拋荒。而在養(yǎng)殖方面，主要是零散飼養(yǎng)少量生豬、雞、鴨、魚等，由于規(guī)模養(yǎng)殖較少，其對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)率很低。

——基礎(chǔ)設(shè)施脆弱。由于邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，在基礎(chǔ)設(shè)施投入能力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)受地理?xiàng)l件、交通條件限制，加上人口密度較小，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入需求相對(duì)于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大得多。特別是村社道路、飲水工程等基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。同時(shí)缺水也是邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的重要難題，普遍存在工程性和資源性缺水。

——社會(huì)事業(yè)滯后。第一，醫(yī)療衛(wèi)生條件落后。邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備簡(jiǎn)陋且極其陳舊，村級(jí)衛(wèi)生室形同虛設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生專門人才缺乏。第二，基礎(chǔ)教育薄弱。在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)S鄉(xiāng)，甚至沒有中學(xué)，只有一所200余名學(xué)生的小學(xué)，小學(xué)畢業(yè)班的考試成績(jī)一直處于全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)的后進(jìn)方陣。第三，交通出行困難。以S鄉(xiāng)為例，縣城至S鄉(xiāng)的客運(yùn)班車要途經(jīng)H鎮(zhèn)，因?yàn)镠鎮(zhèn)是中心鎮(zhèn)，S鄉(xiāng)是邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)，兩地往返于縣城的客源H鎮(zhèn)要大于S鄉(xiāng)，所以從縣城出發(fā)的客運(yùn)班車在到達(dá)H鎮(zhèn)下客之后，有的車輛就直接在H鎮(zhèn)上客返程，即便那些要開到S鄉(xiāng)的客運(yùn)班車，為了湊齊和等待客源也要在H鎮(zhèn)等待很長(zhǎng)的時(shí)間才會(huì)將車開到S鄉(xiāng)，這讓S鄉(xiāng)居民的出行遠(yuǎn)不如H鎮(zhèn)方便。

推動(dòng)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的對(duì)策建議

——加大人力資源開發(fā)。第一，加大對(duì)本地居民能力素質(zhì)的開發(fā)。在現(xiàn)有人力資源條件下，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)在鄉(xiāng)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，無論是農(nóng)業(yè)知識(shí)、農(nóng)業(yè)科技的宣傳培訓(xùn)，還是工業(yè)技能培訓(xùn)，要讓在鄉(xiāng)人員通過培訓(xùn)獲得生存技能。同時(shí)，還要對(duì)他們開展其他各種知識(shí)如生活常識(shí)、健康知識(shí)、法律知識(shí)等的宣講，解決素質(zhì)差的問題，提高綜合素質(zhì)。此外，通過加大本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展力度，讓老百姓在家鄉(xiāng)獲得滿意的收入，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力就近就業(yè)，盡可能吸引更多的在外務(wù)工人員返鄉(xiāng)發(fā)展。第二，加快制定吸引外來人員就業(yè)的政策。制定能夠吸引人才、留得住人才的制度，讓外來的專業(yè)技術(shù)人才、教育工作者、大學(xué)生村干部、基層鄉(xiāng)干部等能來得了，留得住。第三，提升鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的素質(zhì)。通過教育培訓(xùn)解決鄉(xiāng)村干部素質(zhì)偏低的問題。可以舉辦一系列培訓(xùn)講座、知識(shí)競(jìng)賽、業(yè)務(wù)技能評(píng)比、工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等活動(dòng)，專門解決鄉(xiāng)村干部能力不足的問題。

——加快特色產(chǎn)業(yè)培育。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是增加農(nóng)民收入的保障，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，就沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)展就會(huì)成為空談。因此，要堅(jiān)持以現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，以自然條件和資源為依據(jù)，立足優(yōu)勢(shì)，突出特色，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，千方百計(jì)地把產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，把特色資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，把培育特色產(chǎn)業(yè)作為增加農(nóng)民收入的重中之重。在具體操作上，特別需要注意在產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)模式上做深刻研究。首先，明晰產(chǎn)業(yè)布局。根據(jù)氣候、日照、雨量、溫差、土壤等因素，選取符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行局部試點(diǎn)、示范推進(jìn)、規(guī)模開發(fā)的原則漸進(jìn)式推進(jìn)。無工不富，無商不活，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是強(qiáng)鄉(xiāng)富民的重要手段，邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨非農(nóng)產(chǎn)業(yè)萎靡的客觀現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)在充分分析邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，以黨委政府牽頭集中發(fā)展幾個(gè)重要支撐項(xiàng)目，比如鄉(xiāng)村特色餐飲，生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光等，通過重點(diǎn)打造特色項(xiàng)目的方式實(shí)現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的突破。其次，明晰產(chǎn)業(yè)模式。要搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了選擇合適的項(xiàng)目和布局，更需要找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

目前，適合邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的大致有以下幾種：一是集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織采取有償方式獲取承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營。由有實(shí)力企業(yè)出資集中承包經(jīng)營，農(nóng)民可以在承包經(jīng)營土地的企業(yè)那里工作，他們既可以獲得土地租金還可以通過工作獲得工資，同時(shí)這種規(guī)模經(jīng)營模式會(huì)對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生帶動(dòng)作用，有利于全鄉(xiāng)整體發(fā)展。三是土地互換經(jīng)營。提倡農(nóng)民自愿互換承包土地，在集體經(jīng)濟(jì)組織支持協(xié)助下，打破村組界線，使土地化零為整，便于集中流轉(zhuǎn)，以有利于耕作管理和規(guī)模化發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，從而真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效益，促進(jìn)農(nóng)民增收。

——加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想發(fā)展，必須把道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為頭等大事來抓，要把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為加快發(fā)展的重中之重。要硬化村社道路，修建自來水站和農(nóng)作物提灌站，確保居民出行道路通暢和生活生產(chǎn)用水安全。具體操作上應(yīng)當(dāng)以抓項(xiàng)目的方式來抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要緊緊抓住機(jī)遇，主動(dòng)對(duì)接政策，爭(zhēng)取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)。同時(shí)，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織、村民自身都要積極行動(dòng)起來，通過多渠道多途徑解決資金缺口問題，形成多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而又好又快又穩(wěn)地推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，集中力量改善村社道路、水利、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。

——提升社會(huì)事業(yè)質(zhì)量。第一，加大對(duì)醫(yī)療事業(yè)的投入。農(nóng)村醫(yī)療問題是農(nóng)民最為關(guān)心的問題之一，由于當(dāng)前留守在鄉(xiāng)人員基本為老、弱、病、殘等弱勢(shì)人群，他們對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)呈現(xiàn)出需求大、要求高、費(fèi)用低的特點(diǎn)。因此，地方政府要想盡千方百計(jì)搞好醫(yī)療事業(yè)問題，提高基礎(chǔ)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的服務(wù)能力和水平。第二，加大對(duì)基礎(chǔ)教育的調(diào)整。要通過調(diào)整教師結(jié)構(gòu)來解決師資隊(duì)伍問題，通過調(diào)整利用業(yè)余時(shí)間來解決學(xué)生興趣愛好問題，通過引進(jìn)其他學(xué)校先進(jìn)教育方法來解決教學(xué)質(zhì)量的問題。通過多管齊下來穩(wěn)定教師隊(duì)伍、學(xué)生生源，提高教學(xué)效果和質(zhì)量。第三，增加區(qū)間客運(yùn)班車發(fā)車密度，解決邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民出行困難問題。