檔案所見行政公文格式違規問題

文/曾小武 Zeng Xiao-wu

?

檔案所見行政公文格式違規問題

文/曾小武 Zeng Xiao-wu

摘要：文章采用分類歸納的方法，分析行政公文從1980年代至今存續的格式瑕疵，即請示報告文種連用、發文字號格式不規范等問題。探討導致行政公文格式違規的因素，規范本身存在偏誤及標準規范的執行不力是主要原因。

關鍵詞：文書檔案；行政公文；格式

如果從國務院1951年公布《公文處理暫行辦法》起，到2012年施行《黨政機關公文處理條例》止，行政公文標準的確立至今已有60余年，行政公文格式違背國務院標準的情形存續至今。本文總結了行政公文格式違規的具體情形，并簡要探討其形成原因。

一、違規表現

主要包括文種連用和發文字號不規范兩個方面。

（一）文種連用

1951—2012年間，國務院出臺了6份行政公文處理文件。1981年公布的《國家行政機關公文處理暫行辦法》明確規定了公文包括九類十六種，報告、請示分為兩種合為一類。之后公布的公文處理文件均明確規定請示與報告單獨分類。但從文書檔案發現，請示報告連用的情形一直持續至今。（見表1）

表1 某高校請示報告文書檔案目錄（節選）

從上表看，請示報告文種連用至少達20年之久。高校之外的情形其實有過之而無不及。直到2014年，行政公文中仍能見到“請示報告”連體的身影。

（二）文號多變

1981年國務院發布的《國家行政機關公文處理暫行辦法》起就規定了行政公文發文字號的標準格式——“機關代字+［阿拉伯數字年份］+順序號”。但公文文號違規的現象延續了幾十年之久。筆者隨機查閱了1981年至2001年的行政公文檔案文書，文號。（見表2）

表2 部分國家機關事業單位行政公文文號列表

上表查閱登記了7個國家機關事業單位的行政公文文號，僅有3單位的文號符合標準。農業部、商業部、華南農大等單位的文號樣式一直采用錯誤模式，且模式任性多樣。或將年號置于發文單位之前，如農業部、商業部；或使用圓括弧及年份不全，如農牧漁業部、華農大。后者的文號違規存續了30年以上。

二、成因

公文格式的違規及混亂，凸顯出公文處理文件法定性和權威性的尷尬。其尷尬緣由，客觀上是公文標準存在明顯瑕疵，主觀上是公文標準執行不力。

（一）標準不嚴謹

作為公文的規范標準，國務院發布的行政公文處理文件也有部分存在明顯的偏誤。

1. 格式欠當

（1）年份格式操作不便

公文處理文件要求年份采用方括弧的規定，該要求影響到計算機打印行政公文的操作效率。因為中文輸入法輸入的方括弧為加黑加厚的“【 】”狀態，不合要求；這能臨時變換英文輸入法或臨時插入符號方可出現方括弧“［ ］”。而中文輸入法可以一次直接輸入圓形括弧“（ ）”。相比之下，輸入方括弧環節更多，效率自然更低。這也許就是不少單位多年堅持采用圓括弧做法的原因之一。

（2）成文日期欠科學

行政公文的成文日期在2012年以前要求采用漢字小寫表示，為的是顯示嚴肅并防止篡改；而在實際行文中，不少公文采用阿拉伯數字，為的是操作方便，提高效率。阿拉伯數字年份顯然操作方便更高效。因此2012年7月實施的《黨政機關公文處理工作條例》，不再對成文日期的形式作出明確規定，即漢字或阿拉伯數字均可。

2. 遺漏范圍

下述五份行政公文處理文件中有三份遺漏了“命令”的適用范圍。（如表3所示）

表3 國務院行政公文處理文件遺漏試用范圍一覽表

1951年和1981年兩個版本的“命令”明示“命令用來發布法律”。而后發布的三份文件對“命令”的解釋均為“發布（公布）行政法規和規章”，有違但“命令”一直用來公布法律的事實。例如：

中華人民共和國主席令

第三十二號

《中華人民共和國審計法》已由中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議于1994年8月31日通過，現予公布，自1995年1月10日起施行。

中華人民共和國主席 江澤民

一九九四年八月三十一日

該事實也正好與《憲法》第80條“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會，公布法律”之規定相吻合。

3. 張冠李戴

最典型的就是將“規章”與“行政規章”混為一談。

1987年版公文處理文件的文種“通知” 及五份公文處理文件的“命令”解釋均有“發布規章”字樣。此解釋純屬李代桃僵，誤以“規章”為“行政規章”。

“規章”通常指的是“規則章程”，與“規定”近義；而“行政規章”是指有關行政機關依法制定的事關行政管理的規范性文件的總稱。其“分為部門規章和政府規章兩種。部門規章是國務院所屬部委所發布的各種行政性的規范性法律文件，也稱部委規章。政府規章是地方人民政府制定的規范性法律文件，又稱地方政府規章?！保?］（p416）可見“行政規章”屬于規范性法律文件，與“規章”性質截然不同。

（二）公文標準執行不力

行文單位在實際操作環節中不遵守規矩的主觀原因，負面作用更為明顯。不少行文單位慣以任性妄為來對待公文處理標準，直接導致公文格式瑕疵。

三、建議

（一）端正態度，樹立權威

國務院多份公文標準連續出現同一錯誤，不得不說明相關人員的工作有欠嚴謹。相關人員應重樹責任意識，盡量周全縝密，避免制造明顯的瑕疵。如此嚴于律己，方能樹立法規文件的權威性。

（二）建立格式懲戒機制

行政公文格式違規時間之長，很重要的原因在于瑕疵公文得不到管控，更談不上付出代價，以致錯誤任性持續。

懲戒機制可以成為防止甚至杜絕公文格式任性犯錯的手段。比如，公文收文主體一旦發現公文格式不合規范，即予以退回發文單位，直到合格，方才受理。該做法看似平淡，效果不可小覷。因為公文退回及重發必然耗費發文主體的時間，影響工作效率。為避免類似的代價，發文主體自然自覺遵守公文標準，減少格式瑕疵公文的產生。

（三）設立公文運行監管程序

公文格式懲戒機制的問題在于如何具體實施。根據孫觀清的說法，文件運行的一般流程。［5］（如圖1所示）

圖1顯示，一般文件的運行并不缺乏修改環節，但欠缺監管程序，故無法避免公文格式帶病運行。

▲圖1 行政公文運行流程圖

因此，設立公文運行監督就有必要。建議可在發文主體及收文主體二單位內部設置公文運行監督程序。（如圖2所示）

▲圖2 行政公文運行監督流程圖

發文主體的簽章環節設置文件運行監督程序，可在文件生效前及時發現問題并及時修正，避免大數量格式瑕疵公文發出；少數帶病公文在收文主體的文件運行監督環節中能夠被及時堵截，并退回發文主體，要求修正重發。經過二道監控程序后，漏網現象估計僅為個別。

施行代價機制當以預防為主。因此發文及收文的監管環節應以發文主體為主。重點加強發文環節的公文運行監督，方能從源頭上盡量避免公文格式帶病運行，并減少公文后續運行環節的資源浪費。

（責任編輯：仝建平）

參考文獻：

［1］劉訪.黨政機關公文處理工作條例精解與范例［M］.北京：中國法制出版社，2012.

［2］于成鯤等.應用文大全［M］.上海：學林出版社，1991.

［3］饒士奇.公文寫作與處理［M］.沈陽：遼寧教育出版社，2007.

［4］張文顯.法理學［M］.北京：高等教育出版社， 2002.

［5］孫觀清.官方文件的無力與尷尬［J］.檔案學通訊，2013，（5）.

中圖分類號：G271.3

文獻標識碼：A

文章編號：1005-9652（2016）03-0043-03

作者簡介：

曾小武（1969—），男，湖南株洲人，華南農業大學檔案館副教授。

Format Violation of the Official Documents in the Document Archives