轉型中國的城市化治理與發展法體系

摘 要：在轉型中國的時代背景下，城市化法律治理研究應當跨越價值分析與規范分析的鴻溝，在理論與實證的基礎上更新理念框架。城市化治理的歷史進程為我們反思“法律與發展”研究的成敗得失，提供了豐富的啟迪和資源。聚焦城市化法律治理的現實癥結，“發展法”的新分析框架得以成型，并導向一種新的整體性法治發展戰略?！盀榱税l展的法”是城市化和法治化有機一體的理念構造，“發展中的法”為“作為發展的法”奠定歷史傳統基底，“通過發展的法”確保城市化中法律權能的宏觀均衡配置，“有關發展的法”將啟動新的“法律與發展”的互動。

關鍵詞：轉型中國 城市化治理 發展法

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）04-0019-14

一、問題、背景與方法

在“農本”經濟條件下，城市化的規模和速度是統治階層調控的重點；確保城市化的“可控式增長”，是傳統中國“超穩定社會結構”的必然要求。①直到新中國成立后，中國的城市化水平仍長時期維持在一個相對穩定的閾值區間。②改革開放讓城市化進程不斷提速，2014年底已達到5477%，到2050年超過80%，接近85%的最大飽和度。魏后凱：《中國將在2050年完成城鎮化》，資料來源于新浪新聞中心：http：//newssinacomcn/c/2014-03-13/145329699802shtml，最后訪問時間：2014年9月12日。

在數字顯示的增長極限背后，城市化治理機制的滯后及不適應，引發了一系列嚴重的經濟、社會乃至政治、文化困境。在國家最新戰略規劃和頂層設計中，新型城鎮化被賦予了“促進人的全面發展和社會和諧進步”的意義，“法治”也被重申為“治國理政的基本方式”，二者如何協調并進、全面契合，對新一屆領導人而言的確是不小的挑戰。參見新華社對英國學者的觀點報道，Urbanization， Legal Reform Big Challenges for China，資料來源于中國日報網：http：//usachinadailycomcn/china/2013-11/17/content_17110803htm，最后訪問時間：2014年9月12日。

究竟是城市化推動法治，還是法治塑造城市化？當下中國的城市化是否達到必須運用法律治理方式的程度？與其他治理方式相比，法律治理到底具有怎樣的優勢或不足？如何通過有效的法治思維和方式實現良性發展的城市化？在中國城市化發展的不同地域和階段，法律治理有無不同的側重和特點？即轉型中國的城市化治理需要怎樣的法律，以及這樣的法律到底呈現出怎樣的運作狀態？前者是有關法律的價值分析，后者則屬于法律的規范實證。

從發展社會學的角度看，城市化是一個以人口積聚和功能重組為基本主線的升級過程，其引發的社會變遷正是傳統產業和生活方式結構性轉型。參見孫立平：《社會轉型：發展社會學的新議題》，載《社會學研究》2005年第1期。 對于現代化理論、發展理論或社會轉型理論而言，城市化是一個恒定的背景，從鄉村社會向城市社會的變遷，不僅意味著人口數量和工商財富的聚集，也是理想政體得以構建的空間前提。西語“政治”（如英語politics）一詞，即來自古希臘文的“城邦”（英語polis），意思是城邦的事務。西方的城邦是由村落發展出來的城市，擁有自己的政府和軍隊。一個城邦至少包括衛城、市集、廟宇，以及給男人用作浴場和體育訓練場的“天體場”。城邦是政治和宗教的中心，但城邦公民可住在鄉郊，不一定住在城邦內。在城邦內居住的除了城邦公民，還有外邦人和奴隸，但只有公民才具有政治權利，公民身份一般由出身決定。每個城邦都有其特定的庇護神、慶祝的節日，不同城邦的政治制度、教育制度也各有不同，較有名的城邦包括雅典、斯巴達、底比斯等。 在馬克斯·韋伯看來，城市化是一個從傳統統治結構向現代形式理性邁進的過程。一個城市要真正表現為“城市共同體”，并“在貿易—商業關系中顯示出相對的優勢”，必須表現出如下整體性結構特征：（1）一個防御工程，（2）一個市場，（3）一個法庭，以及至少是局部自治的法律，（4）相關的社團組織，以及（5）至少是部分的自治與獨立，因而有一個由市民參與選舉產生的行政機構。參見Max Weber，The City，Free Press，1966，pp80—81

基于西方城市化的理想圖景，各界人士從特定專業或利益立場提出主張，“再城市化”、“去城市化”、“可持續城市化”、“包容性城市化”、“綠色城市化”等新概念紛至沓來，形成了一幅多元駁雜的話語景觀。已有的城市化治理研究，也表現出多向度、跨學科的綜合性特征。參見Robert Muggah，Researching the Urban Dilemma：Urbanization， Poverty and Violence，International Development Research Center（IDRC），2012，pp7—12 從理念價值層面看，學者們主要集中探討城市化背景下的“善治”原則，強調法律對于社會經濟發展和人類全面均衡發展的重要意義，主張以“法治”為戰略主軸重構發展模式，更新國際法治框架，矯正戰后世界城市化普遍存在的兩極化、不公平、非均衡偏失。就規范實證進路而言，宏觀層面的研究通常運用定量的方法分析和預測城市貧困、暴力發生、持續過程，評估其嚴重性影響的趨勢及程度，主要由犯罪學家、流行病學家、人口學家、經濟學家、政治科學家和其他采取量化研究的社會科學研究者主導，法學家的任務是從各種數據研究中找到政策修訂的立法依據，從權威規范的邏輯推演證明角度提出新的治理變革方案；微觀研究則以個案的質性研究為主，從更多維度解釋城市化法律問題，例如居民的生活經歷、歷史與文化軌跡、感覺、態度、代際狀況、空間資源、潛藏的結構性因素等，歷史學、城市區域發展學、政治科學、社會學、人類學都參與其中，為法律治理機制的“深描”提供智識支持。

比較而言，與城市化治理密切相關的“法律與發展”研究已是一種比較成熟的跨學科范式，它開啟了“新自由主義”的全球治理改革運動，并達成了這樣的基本觀念共識：法律與發展并非單向度的決定關系，而是交相影響的互動關系；法律在發展進程中發揮著“嵌入性”的治理功用，其對城市化具有內在、深入且持久的影響。但“法律與發展”理論畢竟立足于西方視角和歷史經驗，對解釋轉型中國城市化治理的獨特性未必合用，因此需要從如下問題切入，形成理論反思和框架改進：法律與發展究竟如何互動？面對不同歷史傳統的城市化進程，體系化的“發展法”究竟有無可能和必要？對于中國這樣一個發展極其不均衡的超大經濟體，城市化治理能否以及如何在發展中形成相對獨立、完備的法律體系？除了發揮“規范發展行為”的外部效用，“發展法”是否還能帶來更大范圍的功能擴展和典范遷移？筆者力求跨越價值分析與規范分析的鴻溝，通過宏觀考察轉型中國城市化治理的歷史進程，反思“法律與發展”研究的成敗得失，在“發展法”的新分析框架下，聚焦法律運行的現實癥結，導向一種新的整體性法治發展戰略。

二、轉型中國的城市化治理

當治理理論在 20世紀90 年代中期傳入中國時，政府主導的城市化進程正處于前所未有的“沸點”，相關政策與法律機制也亟須一場深刻的制度變革。這種時空重合并非歷史的偶然，在中國城市化發展的歷史進程中，每一次重大的轉折都會伴生法制的改革和變遷，而法制結構的變動又會對城市化進程產生新的誘致或強制約束效用，產生新的經濟和社會問題。

從大歷史角度看，從倫理本位的農業社會向市場化城市社會的演進，對中國而言是一次前所未有的轉型。參見王紹光：《大轉型：1980年代以來的中國雙向運動》，載《中國社會科學》2008年第1期。 “轉型中國”可以從互為關聯的兩個方面加以描述和界定：一是城市化驟然提速帶來的劇烈、全面市場化對社會傳統結構的沖擊；二是以政策重心調整和治理機制改革為主線的“反向性保護”。根據這種標準，轉型中國的城市化進程可以從三個階段得到更為整體和連續的詮釋：中華帝國的內生性轉型時期、外來沖擊形成的斷裂性轉型時期和新中國成立后政黨——國家主導的自主性轉型時期。

在漫長的中華帝國時期，農業和鄉村歷來被統治階層視為不可更易的民生之基、立國之本，城市的工商業和技術創新機能被傳統禮法嚴格限制，在出現“李約瑟之謎”的同時，卻有效避免了“混亂城市”的現代治理困境。緩慢的城市化進程與超穩定的社會結構相得益彰，彼此呼應，形成頗具中國古典特色的城鄉一體格局。1964—1965年，美國學者施堅雅連續發表了三篇中國近代社會經濟史研究專論， 圍繞傳統中國城鄉一體的市場體系提出了一種新的分析模式。他認為，在中國社會轉型和城市化過程中，市場結構必然會形成地方性的社會組織，并為使大量農民社區結合成單一的社會體系即完整的社會，提供一種重要模式。這一模式在其1977 年出版的《中華帝國晚期的城市》一書中得以完善，它使我們從僵化的城鄉二元論中解脫了出來，看到的不是首府城市和農耕村莊的對立兩端，而是一幅由農村集市網絡聯結眾多不同功能類型的城市組成的體系層級。參見G William Skinner，Marketing and Social Structure in Rural China， Part 1， 2， 3，Journal of Asian Studies， Vol 24， No 1—3（1964—1965）；G William Skinner（ ed ） ， The City in Late Imperial China ，Stanford University Press， 1977與現代城市相比，傳統城市的政治、宗教和文化功能要遠遠超過經濟和市場功能，強大的帝國以其中央權力作為無可匹敵的政治動力，一方面刺激著城市經濟的發展，培育出龐大的行政市場，另一方面也控制著市場的規模和城市化進程，對資產者的權力擴張實施嚴格的制度規約。參見黃璇、任劍濤：《城市演進與國家興衰歷程的現代啟示》，載《中國人民大學學報》2014年第1期。 對于帝國統治而言，城市化是一把雙刃劍，其內蘊的權能集中與權力彌散矛盾、政治管控與經濟自由沖突、強制推動與自然演進齟齬，都會產生治理悖論。這種常態化的悖論表明，空間權力斗爭甚至可以超越線性時間，打破古今中西界限，形成難解的“問題硬核”。對于中華帝國而言，協調中央委托與地方代理、正式制度與非正式制度、名與實的關系，成為治理城市化的基本邏輯。參見周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，載《開放時代》2014年第5期。 長期以來，非正式制度在地方治理中“名不正”卻“行得通”，成為利益博弈和均衡的規則支點。非正式制度之所以長盛不衰，與帝國彈性、模糊的統治策略密不可分——國法不能超越天理和人情，天子政令也必須符合大眾民意。地方富民與“士紳社會”的形成，對于緩和城市化的沖突和緊張也助益良多。參見林文勛：《中國古代史的主線與體系》，載《史學理論研究》2006年第2期。

作為近代中國“大變革”的突出反映，新的城市功能和生活方式興起，輔以城市與鄉村、落后與先進、僵死與進化、野蠻與文明等二元對立觀念，使得帝國城鄉一體統治的文化命脈被截斷，而新的政體結構又處于長時間的不確定狀態。于是，各式各樣的政治思潮和體制試驗，拼接為五彩斑斕的制度轉型百納圖。一方面，制度轉型突破了既定的管控框架，為近代城市的興盛創造了有利條件——城市化進程轉入回升和加速軌道，對外開埠的通商城市成為新典范，大量城市管理法規被移植引入，治理結構開始逐步近代化，羅威廉筆下的漢口就是一個典型例子。另一方面，城鄉矛盾開始激化，在摩登新城的感官刺激和“二元分治”的政策影響下，男耕女織的“鄉土中國”被歸入落后的小農經濟范疇，成為一次次改良和革命試圖根除的封建殘余和社會惡疾。農村與城市的對立與隔閡，不僅是舊制度固化的結果，也是新文化塑造的產物。狹隘偏激的城市烏托邦想象讓傳統社會治理的功能與價值大受挫敗，在單向度的轉型發展中，出現了法治未成、禮治已失的制度真空，康有為將之形容為“舊宅第已毀而不能復建之，則惟有露宿”。《康有為政論集》（下冊），中華書局1981年版，第714頁。

新中國成立后，國家建設任務繁重，城市治理擺在首位，除了要解決國民黨政府遺留下來的“城市病”，維護基本的社會安定和秩序，更重要的是如何應對“進城”后的總體性治理挑戰。軍事勝利并不足以保證新政權的長治久安。參見楊奎松：《中華人民共和國建國史研究》，江西人民出版社2009年版，第171頁。 除了要加強城市內部治理，新政權還要鞏固農村后方，維系城鄉平衡，在工農聯盟的政治基礎上增進最大限度的社會團結。法律成為強化政令統一、權威和執行力的工具，軍事管制、文化改造、政治動員、戶口限制、經濟調整、群眾運動多種方式靈活運用成為主導性的戰略安排。新中國成立以前已有22年的根據地法律體系建設的經驗基礎，在與城市化治理相關的土地改革、婚姻法、勞動法、法庭組織和調解委員會建設方面頗有建樹。參見Albert HY Chen，An Introduction to the Legal System of the Peoples Republic of China，Butterworths Asia，1998，p23 隨著城市亂象得以控制，社會秩序明顯好轉，新政權贏得了絕大多數民眾的信任，城市化進程也取得了較大進展。1949—1957年，在 “重點建設，穩步前進”的城市建設方針下，內地城市在重點項目的帶動下開始快速發展；1966—1976年，在 “備戰、備荒，為人民”的戰略部署下，“三線”城市建設進入高潮。參見辜勝阻、朱農：《中國城鎮化的區域差異及其區域發展模式》，載《中國人口科學》1993年第1期。 但與此同時，在所有制單一化運動的影響下，國家政權對社會全面掌控的治理體制得以成型，對城市生活嚴格管控的城鎮街區制度、單位制度、人事檔案制度、農村集體化制度，以及城鄉分割戶籍制度逐步建立。在這種全能型的政黨—國家體制支配下，不斷升級的政治運動使法制化的治理共識難以達成。歸根結底，現代性的因子經由城市化進程，已嵌入經濟社會系統的各層面，治理系統必須朝向制度化尤其是法制化的方向轉變。

改革開放以后，國家通過放權和賦權，帶動了城鄉經濟商品化、市場化的飛速發展，解決了大多數人的基本生活需要。在全球化、市場化和政治變革的三重動力支持下，中國城市化進程不斷提速，在90年代已達到前所未有的歷史頂峰，相關治理難題也累積到了系統臨界點。?？评J為，中國的城市化一方面和國際經驗相契合，另一方面又有一些非常獨有的特色，因此，中國應該有更平衡的規劃和政策手段，把現有的城市空間規劃和市場手段更好地結合起來。參見Heikkila，E.J.，Three Questions Regarding Urbanization in China，Journal of Planning Education and Research，Vol 27 （1） ，2007. 但是，這種技術平衡論不能解答整體的治理結構發展問題。“在中國的城市化過程中，設計的規劃方式終將無法有效應對大量復雜的城市問題，因此，應當采用以事件為導向的戰略規劃，并同時考慮物質層面及制度層面的內涵”。韓昊英、賴世剛、吳次芳：《中國當代城市規劃的戰略觀：復雜城市系統中設計與戰略型規劃的解析》，載《浙江大學學報（人文社科版）》2009年第6期。 過度推進的城市化、不受約束的市場化耗損了青山綠水，卻并未換來民心大治，地方政府熱衷經營城市項目，越來越特權化、公司化，對居民的公共事務和日常糾紛卻應對乏力。在強大治理壓力的“倒逼”下，片面追求GDP增長的“發展主義”迷思被新的科學發展觀否定，拉大城鄉差距、貧富差距和地區差距的非均衡發展模式也提上了需要深化改革的議程。作為重要的意識形態創新，科學發展觀以凸顯政治權力所具有的資源分配和整合權威為前提，強調統籌兼顧對均衡發展的功能，將政治職能在經濟發展的語境中予以闡釋，將政治話語融入經濟話語，使執政黨的合法性功能不僅在于維護安定局面，更系于均衡發展。 在提升“國家治理體系和治理能力的現代化”背景下，彰顯法律治理在城市化中的統籌均衡作用，對未來中國的“發展法”加以明確的戰略定位與體系構建，有助于提煉萃取國際法治經驗的可用成分，使各項改革更為協調，發揮制度規范功效。

轉型中國的城市化進程表明：（1）當內生的城市化秩序遭遇外力沖擊，形成新的“發展”觀念，并在其支配下調整法律制度系統，往往會破壞城市化過程中地理稟賦、本土歷史和文化傳統的整體一貫性，造成法律治理系統內部的沖突耗散，為政治、資本強權創生勃興時機，造成嚴重的結構性社會對抗。（2）保持歷史延續的治理框架面臨意識形態的正當性危機，“發展”內生的質性化的歷史比較不得不讓位于空間（地域）實力的量化比較，國家單元的類型化區分及區別性對待，成為國際合作發展法的主軸原則。參見張奇峰：《國際發展法略論》，載《法學研究》1988年第4期。 （3）對當下中國而言，超越國家主義的迷思，唯有從既定治理結構中尋求資源，充分發揮執政黨的全面統籌均衡功能。參見廖奕：《轉型中國司法改革頂層設計的均衡模型》，載《法制與社會發展》2014年第4期。 如何將經濟發展的績效合法性與政治清明的道德合法性有機整合，共同契入法治保障美好生活的制度合法性，凝聚全民均衡公平永續發展的文化共識，成為當下城市化治理面臨的最大挑戰與中心任務。

三、“法律與發展”的理論反思

（一）理念貢獻

“法律與發展”運動最初興起于20世紀60年代，由美國的大學、法學院、基金會、政府機構和諸多國際發展組織共同推動，進路多樣，內容龐雜。參見Mariana Mota Prado，What is Law and Development？Revista Argentina de Teoria Juridica， Vol 11（1），2010

當時，美國城市化結構正處于重大變革期，制造業空心化，零售業重心和就業重心向郊區轉移，中心城市地位受到空前的挑戰。由于政府缺乏適當的法律治理框架，中心城市與郊區發展的不斷失衡，社會騷亂事件接連不斷。城市化進程中的種族問題、收入問題、住房問題得不到解決，造成人口加速向郊區遷移，中心城市成為黑人和中低收入者的居住地，基礎設施衰敗，資金投入縮減。1956年美國實施《州際高速公路法》，成為影響其1950年—2000年城市化的最重要因素。該法得到了汽車制造業和石油企業等利益集團的鼎力支持，但并未解決交通擁擠問題，相反，沿著高速公路的郊區迅速開發致使城市交通更為擁堵，郊區城市化讓大量人口從市中心移出，造成中心區空洞化，出現了所謂“逆城市化”的新問題。對高速公路的大量公共資金投入，讓有限的公共交通資源大受削弱，服務質量不斷下降，公交利用率日趨低下，而這又正好成為汽車制造業等利益集團反對政府補貼公交的借口。這種難以破解的惡性循環，帶來了相當巨大且長遠的社會、環境和城市發展代價，參見Robert Fishman，The American Metropolis at Centurys End：Past and Future Influences，Housing Facts & Findings，1999，Vol1（4）. 引發了學界繼續對“法律與發展”領域深入反思，對城市化與法治的關系也有了更為深切的體認。

作為法律與發展運動的理論基礎，“韋伯主義”以新教倫理和資本主義的西歐模式為藍本，尊崇理性化的形式法律體系觀，強調整合法律的政治、文化和經濟因素。在“法律與發展”研究者看來，這樣的法律體系才是真正的理想法，也只有它才能帶來終極的發展。參見Trubek， David M ，Max Weber on Law and the Rise of Capitalism，Wisconsin Law Review， Vol1972（3） 以此為據，針對“落后”國家的法律與司法改革項目被列入發展援助規劃。

1980年代以來，“法律與發展”不再稱為“運動”，換上了“善治項目”或“法治與發展”等新名稱。參見Matthew C Stephenson， A Trojan Horse Behind Chinese Walls： Problems and Prospects of US-Sponsored “Rule of Law” Reform Projects in the Peoples Republic of China，Center for International Development at Harvard University， Working Paper No 47，2000 新制度主義經濟學改進了“韋伯主義”理念框架，將影響經濟績效的一系列制度變量都納入制度分析的圖譜，力求在氣候、地理資源稟賦、人口等原因之外探尋克服貧困的制度良方，特別是強調產權與合同法律保障對于經濟發展不可替代的功效。在二者匯聚而成的自由市場化和去管制運動中，私法秩序對經濟發展和法律體系建構具有中心意義，政府的作用被嚴格限定于特定領域由特定官員執行的財產權與合同保護上。1990年代以來，這種觀念進一步演化為一套基于人權的發展話語，發展權問題也開始受到國際社會的高度關注。參見Uvin， Peter S，From the Right to Development to the Rights-Based Approach： How“Human Rights”Entered Development， Development in Practice， Vol17（4—5），2007 對于發展援助實踐而言，世界銀行主導的以“法治”為核心的新發展模式備受矚目，取得了突出的成效。參見Tor Krever，The Legal Turn in Late Development Theory：The Rule of Law and the World Banks Development Model，Harvard International Law Journal，2011，Vol52（1）在反思和檢討單向、線性的傳統現代化理論基礎上，作為全球最龐大且最具實力的發展研究機構，世界銀行推出了彰顯新自由主義發展觀的“善治”框架，致力于法治化的商業環境改善，自由市場運作，高效、獨立、公正、可接近的司法系統建設，以及法律教育推進和公民社群運用法律能力的提升。 針對非洲個案，世行首次提出“為了發展的治理”，希望通過人權和法治的植入來應對其日趨嚴重的治理危機。其所倡導的“以人為中心的發展”，現已得到越來越多國家和行動機構的認同，有機融入各自的發展政策與法治實施的戰略框架。

綜合上述，法律與發展運動的理念貢獻可以歸結為如下要點：（1）突破了唯經濟增長論的迷思，希望通過國家的法律與政策干預，彌補自發性市場機制的不足。（2）突破了唯政府干預主義的迷思，將非正式制度納入“為了發展的法”予以系統考量，“自生自發的法”開始得到制度的認同，經濟分析為法律治理的效能改進提供了有力的工具輔助。（3）以人的“權能建設”為中心訴求的新發展觀重新界定了政府與市場的關系，奉行法律與發展的結構性均衡原則。人權法開始向發展法轉向，以人權為基礎的發展戰略得到越來越多國家的重視和推行。（4）對法律理論而言，法律與發展研究提出了“發展法”的概念和框架雛形，為全球化背景下的法律體系融合重整開辟了新的思維路向。

（二）實踐局限

作為理論研究和實踐行動，“法律與發展”運動的臉孔頗為殊異。改革模式推行的失誤、受阻并不意味著其理念一無是處，但意義有限的實踐效果確實可以表明，其理念框架應該得到修正和改進。結合城市化治理的現實問題和挑戰，筆者認為，可從以下方面加以反思：

1西方中心主義的意蒂牢結如何在城市化法律治理中得以克服和避免？這就需要以本地歷史為主線重建城市化的治理譜系，特別是對后殖民時代的發展中國家而言，“全球化思考、本地化行動”應當成為城市化發展的基本戰略指針。參見Anja Mihr，Urbanization & Human Rights，Paper presented at 2009 Amsterdam Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change，2009， Volendam， Netherlands. 西方“法律與發展”研究的多數成果都將法律體系視為體制性的規范結構，忘卻了規范內生發展必不可缺的傳統基底及文化要素。依弗里德曼之見，法律體系應當是結構、實體和文化的三重均衡構造，基于本土傳統的法律文化才是其真正的核心和樞紐。參見Lawrence M Friedman，Legal Culture and Social Development，Law & Society Review， Vol 4（1），1969 第一波“法律與發展”運動很快宣告失敗的一個重要原因在于，發展中國家的法律并沒有其預想的現代性發展功能，非正式制度在社會調控和糾紛解決中占據主導地位。即使正式的法律體制具備了一定的效能，它也很難不被強大的政治利益俘虜，無法為弱勢權能群體提供利益增進的推動。對正式法律制度和職業主義的強化，還會在發展中國家造成法律服務價格的不斷上漲，法律決策程序的過度繁雜和形式化，讓大眾接近司法正義的成本更高、途徑更少。Trubek， David M， and Marc Galanter， Scholars in Self-Estrangement： Some Reflections on the Crisis in Law and Development Studies in the United States， Wisconsin Law Review，Vol1974（4）.在韋伯勾畫的“西方理想典型城市”的法律自治圖景中，城市是擁有自律權的團體，有其特殊的政治與行政制度。參見[德] 馬克斯·韋伯：《非正當性的支配——城市的類型學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2005年版，第13頁。 這種紙面的規范移植與地方治理的文化結構存在天然的齟齬。城市化進程會帶來國家治理結構的變化，治理主體由國家向區域、再向地方發生轉化，更多的社會服務與管理轉移到地方政府。參見Gerry Stoker，Transforming Local Governance：From Thatcherism to New Labor，New York：Palgrave Macmillan，2004，p3 而在現今中國地方城市化普遍面臨的問題中，文化治理的功能缺失無疑是極為嚴峻卻又未受重視的一個。社會文化學研究認為，文化治理與?？滤^的Governmentality有相通之處，都強調權力與文化的相互性：不僅權力塑造文化，文化也會型塑權力。參見Lemke， Thomas，The Birth of Bio-Politics：Michel Foucaults Lecture at the Collège de France on Neo-Liberal Governmentality， Economy & Society， Vol30（ 2）， 2001西方現代化理論制造的“天城”想象，成為各地大規模新城建設和舊城改造的價值驅動力，改變這種狹隘、僵化的現代化城市發展價值觀，最重要的不是快速注入新的制度規范，而是以超脫、平和、寧靜致遠的態度整理國故，吸納民意，開掘本地歷史傳統的治理效能。

2“經濟學帝國主義”的偏失如何在城市化治理結構中加以矯治？“法律與發展”研究雖然具有濃厚的跨學科色彩，但它一直沒有擺脫西方發展經濟學的范式影響。參見張英磊：《發展經濟學思潮與法制變遷》，載《財產法暨經濟法》（臺北）2010年第3期。 當“發展”議題在1943年第一次被引入經濟學前沿領域，解決市場失靈的制度神話就一直籠罩著法律治理及政策研究。參見林毅夫：《新結構經濟學：重構發展經濟學的框架》，載《經濟學》（季刊）2010年第1期。 法學家的任務被定位于更新立法規范的表達，而不是主體性的制度設計。世界銀行雖然也有一支人數可觀的法律專家團隊，但相比于千余計的職業經濟學家以及每年上億美金的研究經費，其力量之微薄可見一斑。參見前引B28。 在既定的私有化經濟結構改革方案中，法學家很難有超脫獨立的地位。在城市化治理的結構化政策議程中，技術專家和經濟學家具有可以互通和互動的知識背景和工具資源，而法學家固有的保守主義和教義學傾向，都不利于獲得政策制定者的青睞?！胺膳c發展”雖不等于“法律發展”，但絕對離不開“作為發展的法”。Brian Z Tamanaha，The Primacy of Society and the Failures of Law and Development，Cornell International Law Journal，Vol 44（209），2011 只有將城市化治理從經濟學帝國中解放出來，賦予其新的制度內涵和解釋框架，法學的“治理性”才能得到充分實現，而這也是“法律與發展”研究長期忽略的盲點。

3財產權至上的傾向如何在城市化治理中得到糾正？私有產權對于城市化發展和治理而言，具有不容否認的重要意義。但是，僅限于產權保護或以產權私有化為中心目標，法律的功能一定是殘缺甚至病態的。無論古今中西，政府在城市化進程中的主體地位都是顯見的事實，政府一方面提供產權保護，另一方面也在積極創造新的產權結構，通過經濟事務的管理，確保國家整體的均等、秩序、安定和繁榮。在城市化進程中，對“政府產權”進行合理的法律定位，比激進的私有化與休克療法，更為貼近問題的真正解決。日本著名經濟學家青木昌彥認為：“博弈論已不再只是單純的分析工具，而是為政治經濟學分析提供了一種新的思考方式。具體地說，就是不再把政府當作萬能的制度設計者或資源分配的統治者或慈善的（benevolent）分配裁定者，期待其發揮著合理的和中立的作用，而是嘗試將政府明確地作為一個擁有獨特的激勵結構的博弈參加者?！泵谞柟胀小たㄌ崴惯M一步研究了產權在政府與民眾之間的分配，指出任何國家、政府對企業都擁有相當的支配權，公共部門和民間企業的界限是模糊的。政府產權表現在多個方面：對國有資產直接行使支配權，以及通過規則、課稅、補助金等方式，對民間企業間接行使支配權。轉引自馮濤、袁為：《“政府產權”范式的理論內涵及其對政府改革的意義》，載《福建論壇（人文社科版）》2008年第3期。 政府企業化并不是一種當然的罪惡，很多時候，它必須以法治標準具體度量。只要內部產權和治理結構符合基本法律標準，外部效益惠及多數公眾，政府參與應當得到允許。反之，如果政府借助城市化項目平臺，通過行政審批權獲得對土地等核心資源的壟斷，通過公司制形式下的銀企合作規避法律風險，這種“虛假城市化”無疑是法律治理的對象。參見折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，載《中國社會科學》2014年第1期。 除了要拓展產權的概念，還應當從“法治與發展”項目的挫敗中吸取有關“權利話語”迷思的教訓。只有將權利具體化，并置于整體互動的發展情境，才能在權利、權力、權威的纏繞叢集中，準確發現權能（權利實現能力）的非均衡癥結，找到應對的治理方策。權利的概念可分為三個邏輯層面：（1）a相對于……擁有……權利。（2）a所擁有的……權利本質上服務于……（如利益、需求等）。（3）a在其……權利被侵害時可以通過訴訟來加以保護。在他看來，（1）的意義與（2）、（3）都不相同。權利的依據是一回事，基于這個依據的權利是另一回事，這幾乎可以不證自明。但權利與權能（實現權利的法律能力）之間的關系則異常復雜，屬于廣義的規范和經驗研究范圍。參見雷磊：《法律權利的邏輯分析：結構與類型》，載《法制與社會發展》2014年第3期。

4過度政治化的問題如何在城市化發展中得到有效化解？從理論上講，當政治改革與經濟增長狹路相逢，法律治理的緩沖和調停不可或缺，“均衡發展”可以作為規范基準化解矛盾、協調關系。但在世界城市化進程中，發展失衡愈益嚴重，財富高度集中，貧富分化持續加劇，“全球行政法”雖然提出了超國家的法框架，卻始終難以進入地方化的發展和治理過程。參見Kingsbury， Benedict， Nico Krisch， and Richard B Stewart （2005），The Emergence of Global Administrative Law， Law and Contemporary Problems， Vol68（3—4）.法律發展運動秉持良好的意愿，卻并未收到相應的效果，過度政治化是一個重要因由。例如，發展機構針對拉丁美洲和非洲的大規模援助，往往附加了法律與司法體制改革的政治條件，讓很多國家不得不屈從，加劇了社會動蕩，造成了城市化陷阱。參見Jorge L Esquirol，The Failed Law in Latin America，The American Journal of Comparative Law，Vol56（1），2008 “法律與發展”運動中由國際組織主導的援助項目，絕大部分都以既定的個體人權觀和“單極化”外交政策為基礎，客觀上有利于不斷強化發達國家的優勢地位，維持“新”自由主義理念締造的國際政治經濟“舊”秩序。許多發展中國家認為西方國家的法治天然優越，絕對普世，于是未加任何辨識和防御，就接受了一系列附加過度政治條件的發展援助，最后非但沒有實現發展的目的，反而使國家的經濟績效、政治秩序、社會穩定、文化安全等核心利益都受到了損害。

綜上所述，“發展法”并未成為一個邏輯自洽、功能自足的理論框架和運行體系，作為法律價值的發展理念和作為發展動能的法律系統不能協調運轉，特定文化中的法律傳統、發展中的法律形態、法律自身的規范性發展、通過發展實現的法律權能等關鍵問題都沒有得到深入探討。

（三）新的議題

聚焦轉型中國的城市化治理問題，正是推動“法律與發展”研究的一個契機。作為發展議題的城市化和作為制度議題的法律治理能否在新的“發展法”框架中有機契合，也成為檢驗“法律與發展”理論是否獲得真正進展的標尺。

從內部視角看，城市化是一個動態演進的非線性發展過程，法律的規制（Regulation ）應當以“規律（Rule）”為基礎。諾瑟姆曲線形象揭示了城市化發展過程，以城市人口占總人口比重的城市化率區分出城市化發展的三個階段——初始階段、加速階段和成熟階段——相應的城市化發展曲線呈變體S形。參見Northam R M，Urban Geography，New York：JWiley Sons，1975，pp65—67 城市化的最大挑戰在于城市人口、空間擴張帶來的治理結構功能轉換，針對鄉村的集聚、吸納和同化效應為其固有屬性。人口遷徙具有制度無法控制的自然演進特征，伴隨著人口城市化，城市空間和功能的升級擴容成為完善治理的必然要求，由此產生空間城市化和功能城市化的更高治理要求。從外部視角看，城市化的發展與工業化、現代化具有顯著的正相關，與生活市民化、政治民主化、文化多元化也存在不同程度的牽連，而這些恰好又是法治建設的基本條件?，F代性的法律結構和歷史邏輯塑造了城市化的基本格局，城市化的發展水平又逐漸內化為衡量現代性法治績效的新指標。

基于這種可能的良性互動，我們可以將城市化治理視為“法律與發展”的新議題，重點回答三個基本問題：第一，在城市化進程中，法律如何成為以治理推動發展的權威規范？第二，法律介入后的城市化治理結構如何保持可持續發展？第三，城市化的良性發展能否生產出“自我治理的法”？

如果將法律規范定義為一種有效的治理機制，它的權威性必定是在特定的制度結構體系中確立的。在已有的新制度理論分析框架的基礎上，我們可以將“作為治理機制的法”分為四個層級：（1）由文化—意識形態組成的制度鑲嵌層；（2）由產權、憲法、法律等正式規則組成的制度架構層；（3）由各種具體情境下的非正式規則組成的制度延展層；（4）由資源配置、誘因調整等經濟市場機制組成的制度凸角層。參見Oliver E Williamson， New Institutional Economics： Taking Stock， Looking Ahead， Journal of Economic Literature， Vol38（3），2000法律體系的制度化運作績效取決于這四個層面的均衡互動。以此觀之，現有城市化治理結構是否良好，關鍵在于內生的制度性均衡，這也是衡量法律發展績效及權威性程度的核心指標。當“善治”狀態出現，城市化會推動制度體系的自我優化；反之，城市化則會成為制度革命的推手。作為外部介入的法律治理，如何把握調控的時機與節點，極其考驗治理者的智慧和水平。在此意義上，外部性的法律變革必須慎重，因為它具有價格不菲的社會成本和極不確定的制度風險。國家對城市化的調控政策，如果選擇以立法方式推動，未必是最有效率的，容易造成政府權力擴大化，對城市化進程內生的“發展法”構成意想不到的破壞。對于已經嵌入城市化進程的立法規范，合適的治理策略是，以體系化為目標加以清理、精簡與整合。城市化良性發展的評價，應當從經濟數據的計量模型轉向治理系統的質性框架，在新的人本均衡權能發展觀引領下，完善具體指標。國家的作用在于創設目標框架，激活行動主體，建構整合平臺，提供作為公共品的糾紛解決方式和多樣化的司法正義通道。

立足于上述思路，我們有必要對作為“法律與發展”議題的城市化治理加以新的定位和省思，這就需要創構一種新的分析框架，解釋并回應城市化經濟發展與法律治理在宏觀戰略上的均衡需要。

四、邁向“發展法”的新框架

（一）為了發展的法

對城市化法律治理而言，發展理念的辨明澄清，是厘定發展政策、匡正發展行為、型塑發展規范的前提要務。但發展是什么？這恐怕是一個比“法律是什么”更難回答的問題。從生物學的機能進化到生態學的系統優化，從理想主義的烏托邦設計到現實主義的結構功能分析，從長遠社會經濟轉型目標到中短期的具體治理戰略，“發展”都表明一種不斷接近預設狀態的變動趨勢，是一種典型的西方現代性話語。在后現代、后殖民、后結構主義者看來，發展關系的不平等、不均衡才是真正的發展大敵，有鑒于此，他們提出“反思現代性”，主張公平、均等、良好的非線性、多元化發展。參見Thomas， Allan，Meanings and Views of Development，in Allen and Thomas （eds），Poverty and Development in the 21st Century， Oxford University Press， Oxford，2000

在中國傳統知識系統中，“發展”意為發生和延展，本無價值褒貶。從Development翻譯而成的“發展”，最初也是意指有機體經由進化而趨于成熟和完善的過程，例如植物的發展、幼兒的發展等。但很快出現了語詞的轉義——從有機體的物理、身心具象發展擴大到社會、經濟、制度和文化的整體抽象發展——此種“轉義”的機要不在于原有性狀的實然改變，而是預設理想的理念標準。于是，人們對美好生活的文化期盼與政治意識形態創構的烏托邦彼岸互相作用，逐漸形成了充滿張力的多元化發展理念與城市化模式。Cheshire， Paul，A New Phase of Urban Development in Western Europe？The Evidence for the 1980s，Urban Studies， Vol 32（2），1994

長期以來，世界各國的城市化具有強烈的生存倫理導向，糧食危機、自然災害、沖突動亂、疾病流行、暴政肆虐都可能是人口遷徙的具體動因，生存的首要性是城市化不變的內部法則。但從法律政策的價值考量來看，生存并非人之存在的全部意義，更非人之尊嚴的要義內核。既有的財產權利也非靜態不變，而是普遍具有發展導向。例如土地發展權就是土地使用用途變更后衍生出來的新權能，對于補償失地農民的發展法益至關重要。參見趙萬一、汪青松：《土地承包經營權的功能轉型及權能實現》，載《法學研究》2014年第1期。 人之根本價值在于，不斷開拓新的生活空間的可能性，讓有限的物理身體存在化為無限的心靈血脈賡續。每個人對美好生活的理解和祈求各有側重，但在拓展自身價值上卻具有先天的同一性，這正是“發展法”理念的意識形態基礎。

新制度經濟學認為，意識形態是補充正式制度的“節約成本機制”和“潤滑劑”，“變遷與穩定需要一個意識形態理論，并以此來解釋新古典理論的個人主義理性計算所產生的這些偏差”。[美]道格拉斯·C諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁等譯，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第12頁。 有效的意識形態“由許多人共有的思想構成，這些人采取一致的行動或者受到影響而采取一致行動，以達到確定的目標”。Roy C Macridis， Contemporary Political Ideologies： Movements and Regimes， Cambridge， Massachusetts： Winthrop Publishers， Inc， 1980， p4 在當下中國，作為主導意識形態，經濟中心論的特色發展話語已經形成了一套相對自洽、難以替代的理論體系和制度規范，這與改革開放后快速的城市化及其治理戰略密切相關。但長期以來經濟發展被過度數量化，人的中心地位被淡化甚至取消，這成為“發展主義（Developmentalism）”備受詬病的根源。參見許寶強：《發展主義的迷思》，載《讀書》1999年第7期。 其癥結在于既定經濟權力格局讓社會等級附著于不均等的生活序列，而所謂經濟發展也順理成章地變成強者愈強、貧者愈貧的權力資本增值過程。

現在看來唯有在一種統合、高效、強力的權威調控下，既定的惡性均衡權力格局才有可能被打破。意識形態的理念創新優勢要轉化為法治化的改革動能，必須具備足夠的中央政治權能，以新的發展標尺矯正、規范各地城市化的亂象。參見Olivier Blanchard & Andrei Shleifer， Federalism with and without Political Centralization： China versus Russia， IMF Staff Papers， Vol 48， Special Issue， December 2001， p171 一方面，需要進一步從頂層設計上更新發展理念，明確以“人的權能建設”為主軸，在治理結構上繼續優化均衡布局，讓法律與發展的制度協同成為堅定的改革共識；另一方面，需要即刻解決的問題是，重新設定地方發展評價指標，突出以人為中心的新型城市化及其法律治理結構的戰略地位。

同時，政治權威的發展調控行為也應事先接受制度牢籠的規約，這就需要進一步發揮意識形態和文化價值的“軟法”效用。在城市化進程中，執政黨的意識形態如何發揮強有力的制度效用，通過具體的黨內法規對不合乎“理念型發展法”的治理結構加以調整和完善，值得深入探討。例如，科學發展觀強調的均衡和統籌機能對于矯正單向度的過度城市化迷思大有裨益；強調人本、均衡發展的意識形態創新也可以為國家層面的發展立法體系提供政策指引、權能資源以及運行助力；以人權為基礎的公平、均衡、永續發展理念，可以成為意識形態創新背景下的發展法體系化起點，但這些均需要予以具體化到規范層面，形成政治共識和可執行方案。

總之，城市化的法律治理首先應廓清發展理念，明確發展在法律價值系統的樞紐地位，克服數字指標化的機械思維，將良法和善治內涵的均衡發展觀融入城市化的政策形成過程，杜絕不顧條件的強行趕超、畸形發展以及無視基本權利保障的病態城市化。

（二）發展中的法

理想與現實之間的恒久張力，決定了所謂的“發展終點”不過是擬制的彼岸?！鞍l展中”狀態是一種上佳的治理環境，因為，它既能為已有的發展經驗創造規范化契機，同時又容納針對突發問題的變革要求。擱置爭議，在發展中解決問題，兼顧可行性、現實性和成本效益分析——此種執政黨堅持奉行的實踐性治理思維，與新現實主義法學的主張內在貫通。參見范愉：《新法律現實主義的勃興與當代中國法學反思》，載《中國法學》2006年第4期。 在“法律多元”理論看來，這種法可以理解為以社會為主體性場域的民間法，或曰“活法”，它潛藏于社會有機體的歷史文化骨骼中，沒有成文化的書面載體，只能通過面向未來的社會實踐才能予以規則化和制度化。在“發展中”語境下，民間法與國家法并非二元對立的關系，而是在各種力量交互作用環境中的“連續體”。參見Paul Bohannan， Law and Warfare：Studies in the Anthropology of Conflict， New York：Garden City，1967，pp43—58

城市化作為延綿千年的發展引擎，其歷史進程積淀了諸多規則貢獻。作為新發展戰略的核心內容，城市化的高效、公平、可持續推動，自然也要遵循“發展中的法”。正是因為“發展中的法”長期存在，否認城市化戰略的原初合法性，或閉目不見其績效合法性，都不足取。但如果認為“發展中的法”等于實然主義的城市化法則，那也無疑犯了將規律與法律混淆的低級錯誤?；谶@樣的特性，城市化治理的民間法資源只有在新的發展理念框架下才能找到開掘和形塑的范圍，也只有在執政黨統籌的社會團體與新興的公共領域組織一體協同下，才能得到準確細致的總結和表達。無論是中央政府的發展方針，還是地方政府的發展試驗，都不能以破壞這種歷史形成的“活法”傳統為代價，這也是城市化必須尊重和保護文化遺產資源的深層內因。

城市發展具有歷史的連續性和一體性，反觀當下，發展傳統斷裂，歷史累積的文化治理資源被漠視、放棄甚至有意摧毀，現今各地的新城市建設往往視傳統資源為改造對象。追求短時政經利益的最大化，結果造出一座座毫無特色、功能殘缺、浮夸空洞的“丑城”和“鬼城”。學者們也未充分重視傳統中國城市的治理經驗，蜂擁趨向想象中的西方現代化城市發展模式，造成相關研究匱乏，已有的成果也大多駐足于技術規劃層面，未能化作有效的政策信息和治理資源。技術、專業和權能的限制，均讓大眾偶生的文化圖像很難規?；瘡团d。這一切莫不表明，中國的城市化發展亟須恢復與傳統的勾連，打破過去、現在和未來的人為時間阻隔，在共有的公共空間建構真正良善美好的城市圖景。

在中國城市化的歷史圖譜中，我們可以開掘出豐富的治理信息甚至制度密碼。在對城市化加以治理考量時，我們必須遵循歷史形成的非正式約束，尋找更多更好的內生性調整方法，而非一概加以外部法令的強力輸入。發展中的城市化法律治理新傳統，離不開“大傳統”和“小傳統”的共向支撐。一方面，立法者不能以城里人的標準為唯一真理，通過立法徑直改造鄉下人的活法；同時，中國慢慢由“農村”轉為“城市”，生活樣法不同，禮俗人情人心自當有變，法律變遷也是天理之昭昭。這期間，時間的力量大于一切，急不得。許章潤：《說法活法立法：關于法律之為一種人世生活方式及其意義》，清華大學出版社2004年版，第8頁。 保有歷史性的地方自治空間，城鄉融通互動的習慣性通道，避免計劃性的大面積人口遷移和強制性生活方式改造，對于中國城市化法律治理而言，具有基礎性的推動意義。

（三）作為發展的法

對于政府主導的正式制度而言，“作為發展的法”妙用在于在歷史本體的基礎上進一步從方法論上為法律變革提供規則理據。依哈特之見，法律規則的重要內容之一就是“改變規則（rules of change）”。HLA Hart， The Concept of Law， Oxford： Clarendon Press， 2nd ed ，1994，p96.古典法家強調形勢論和法術論的緊密結合，這并非全然基于君主集權的需要，很大程度上也是為了照應法律自身完備的制度發展需求。韓非《難勢》有云：“吾所以為言勢者，中也。中者，上不及堯舜，而下亦不為桀紂，抱法處勢則治，背法去勢則亂。今廢勢背法而待堯舜，堯舜至乃治，是千世亂而一治也。抱法處勢而待桀紂，桀紂至乃亂，是千世治而一亂也?！表n非所論的“勢”并未以圣明君主為對象，其津要在于達成良好治理。只要“抱法處勢”，君主不必要一定如堯舜，當然也不能如桀紂，只要是中人之資，都可以完成公共秩序與富強國家之利求。

圍繞城市化及其治理的法律修改與完善工作日益繁重緊迫，它甚至可能成為未來中國三十年的立法主軸。但立法的發展并不是“法治”的全部，在當下中國不少法學家看來，從立法中心向司法中心的轉向，才符合現代治理模式的真諦。相關介紹與反思，參見喻中：《從立法中心主義轉向司法中心主義？——關于幾種“中心主義”研究范式的反思、延伸與比較》，載《法商研究》2008年第1期。 而執法和守法同樣重要。總而言之，當下法律機制改革的任務是從法律體系到法治體系的發展。參見徐顯明：《走向大國的中國法治》，資料來源于人民網：http：//legalpeoplecomcn/GB/17315720html，最后訪問時間：2016年4月19日。

就現實而言，轉型中國的不均衡城市化發展進程，催生了嚴重的社會對立、激烈的文化沖突、片面的擴容增量、盲目的制度移植、無窮的物欲渴求和普遍的精神虛空，造就了膨脹的權利意識與有限的制度容納之間的悖論謎題。糾紛日增，解決乏力，維穩至上，強力橫行——現有治理結構已然無力根除城市化弊病。立法者迅速出臺了有關城市化的諸多法律、法規、規章和地方性法令，但相互之間的不協調非但沒有解決，反而更加嚴重。司法系統處理城市化進程中的大量案件，但仍難以根本化解矛盾，與信訪機制越來越“水火不容”。城市化進程中的行政權力未受到有力約束，腐敗令人觸目驚心。在巨大的利益誘惑面前，法律違反和規避成為常態，隱形的土地黑市極度繁榮。無序城市化帶來的整體性社會潰敗，成為轉型中國法律與發展的根本障礙。此外，法律的發展也被污化，淪為現代化的象征性符號，成為運行乏力、有名無實的治理工具。法律如何在城市化治理中產生真正的治理效能，不是單純的國家法治理技術問題，亦非城市法與鄉村法的沖突或互動所能涵蓋。要找尋到均衡治理的法治良策，必須從“作為發展的法”轉向“通過發展的法”。

（四）通過發展的法

從統治到治理，轉變的要義在于決策情境下多元主體的博弈均衡。Bevir， Mark ， Governance： A very Short Introduction， Oxford University Press，2013，pp10—18 政府主導的城市化發展和法律治理能否獲得實效，除了取決于法律正式規范的內在發展程度，更仰仗于發展主體的多元化和法律權能的均衡化，在治理實踐中體現為市場化過程中制度賦權和發展贈能的協調和統一。

有別于傳統立法、執法與司法主體，發展監管與規制機構的興起，即表征了打破體制界限的混合權力和專業權威結合而成的“新權能主義”。參見Lisa Schultz Bressman and Robert BThompson， The Future of Agency Independence， Vanderbilt Law Review，Vol63，2010 在城市化進程中，對發展行為的系統規制日益成為西方發達國家和區域法律治理的主流樣式。有關美國獨立監管機構的介紹和評析，參見宋華琳：《美國行政法上的獨立規制機構》，載《清華法學》2010年第6期。 法律治理不僅是規范治理，更是行動治理、綜合治理、系統治理?，F階段中國的專項領導小組工作機制，可以有效打破既有權力界限，借助政治權威的權能存量拉動法律和經濟社會的整體發展，但如何穩步提升執政黨自身的權能總量，亦即執政能力和國家治理能力，也成為城市化治理的戰略難題。中央事權不統一，汲取能力與投入需要不均衡，財政難以負擔龐大的公共福利支出。下放地方立法權，推動城市化的地方自我治理，成為既有制度與權能約束格局下的次優選擇，是中央加強法律系統監管的戰略前奏?！巴ㄟ^發展的法”鼓勵地方試驗、個別創新。但前提是，地方權能建設必須遵從發展法的核心理念，尊重發展法的歷史傳統，以及與此密切相關的政策規劃和頂層設計。在此基礎上，地方治理完全可以權能需求為基點，推行中心明確、特色鮮明的城市化均衡發展戰略。

“作為發展的法”需要“通過發展的法”獲得實效，在制度化權力與權威的良性互動中實現規范與事實雙重層面的法律權能均衡。在新興市場化領域，互動型的“實效法”可以激活多元發展主體的權能潛力，在相對完備的規范結構制約下，從行動中實現法律的均衡發展和善治功能。市場化主導的“發展法”必須以既有的法律發展到特定階段為基礎，以“能動政府”主導的法律規范體系作為前提。作為具體實在且靈活多變的權能資源，城市化進程中人的發展要素可以成為新市場建設的主要內容。無論是土地市場、勞動力市場、資本市場，還是公共服務市場，甚至權利資格的準入、獲取和交易市場，都是規范構型的結果，也是法律發展的動力，更是治理變遷的依賴。市場機制的偉力，不只是產權的確認、財富的聚集，其精魂在于良好治理結構下的權利能力增進和發展利益均衡。

轉型中國法律之所以實效性匱乏，一個重要原因就是紙面建構的城市工商法與現實存在的鄉村習慣法對立耗損，未形成良性互動的均衡治理格局。與此同時，市場化的發展行為無助于法律治理的改善和優化，反而以破壞既有規范為常態。在發展中解決問題，作為連貫性的治理策略，其“升級版”可以理解為“通過發展來激活法治”。法律治理需要成本投入、主體推動、效益生產和社會協同，需要在具體的社會發展環境中尋找制度嵌入的戰略契機?！靶袆又械姆ā奔纫鹬噩F實生活的邏輯，又不能陷入無原則的犬儒，變成屈就現實的留聲機和尾隨者。“法律與發展”理論提出的賦權贈能、參與式發展等治理新路徑，可以融入“通過發展的法”框架，在新的市場化環境中準確定位、有效運行。

（五）有關發展的法

有了理念框架、歷史資源、規范基礎以及主體和權能保障，“有關發展的法”才能真正得以塑造成形，體系化的發展法才能從理想轉化為現實。依薩維尼的著名見解，法典法的形成是一個基于“民族精神”的規范積累、內化和彰顯的螺旋發展過程。“我所思索和尋求的，乃是藉由一種統一諧和、循序漸進的法理，找出適當的手段，而這可能才是整個國族所共通共有的。”[德]薩維尼：《論立法與法學的當代使命》，許章潤譯，中國法制出版社2001年版，第121頁。 與其不顧歷史條件和現實要求去盲目創制，毋寧扎實整理既有規則，研探內生規律，等待發展時機。法典的形成是自生自發和政治設計的綜合作用力使然，代表了法律發展的最高成就。在薩維尼的時代，發展話語尚未成為主流，傳統形成的私法秩序是“歷史法學”關注的核心。而在全球化發展情勢下，打破公法和私法、普通法與大陸法、國內法和國際法之僵化界限，成為“法律與發展”的總體趨勢。建構體系化的發展法，當然應當重視專門的體系化法典的作用，這對于中國這樣一個深受大陸法系影響的轉型國家而言，尤為必要。

其實，發展法并非新概念，在現有的法律規范中，國際發展法、可持續發展法都正在不斷整合中成熟。發展中國家針對城市化治理專門出臺的有關住房、城鄉建設、金融、土地利用等專門立法，很多也都冠以“發展法”的名稱。新興的“都市發展法”更是明確以新城建設和治理為調整對象，在已有城市規劃法、城市再開發法、土地產權法、土地利用和發展法、住房法等基礎上進一步完善，推動基礎設施、環境和生活水準的均衡發展。參見James L Magavern，John Thomas and Myra Stuart，Law， Urban Development， and the Poor in Developing Countries，Washington University Law Quarterly，1975（1）.中國的發展立法雖然尚未采取類似表達，但其中已經包含了較為豐富的發展規范話語，為日后專門性、系統化的發展法奠定了基礎。只有當規約發展的法律體系形成，已有的制度規范才能結束四分五裂的無序競斗，法律治理的基本目標才能“升級換代”，化解“維穩”與“維權”的矛盾。

結 語

在中國現有的法律部門中，沒有一個與城市化治理對應的制度體系，現有的“法律體系”也沒有足夠的整合度去應對快速城市化帶來的各種問題和挑戰。這就需要我們以一種相對成熟且能改進的法律理論為基礎，通過新的分析模型解釋轉型中國城市化法律治理。

運用“發展法”的新分析框架，我們可以得知：城市化和法治化是雙向推動和塑造的整體發展系統，“為了發展的法”正是二者有機一體的理念構造。但現實中法律治理往往嚴重滯后于城市化進程，因而亟須實現自身的發展。作為發展議題的城市化可以為法治的內生發展提供重構契機和制度資源，“發展中的法”為“作為發展的法”奠定歷史傳統基底。與其他治理方式相比，傳統法律治理的優勢在于國家的理性干預，但不足和風險也在于此。規約國家和政府的發展調控權，成為新法治戰略的核心。保持政府與市場的制度均衡，關乎城市化法律治理的根本成效，這就需要“通過發展的法”來確保法律權能的宏觀均衡配置。作為發展法的成熟形態，“有關發展的法”最終將啟動新的“法律與發展”互動，朝向更高層級的法治目標邁進。在“發展法”框架下，我們還可以對發展行為的法律控制（公法）、發展利益的法律分配（私法）、發展福利的法律保障（社會法）、發展糾紛的法律調處（程序法）、發展格局的法律拓展（國際法）等問題進行系統反思，從新的法治戰略立場檢討現有城市化治理結構的整體性問題。

Abstract：During Chinas transformation phase， the study on legal governance of urbanization is suggested to bridge the gap between value analysis and norm analysis so as to update the conceptual framework based on theoretical and empirical methods. The history of urbanization governance has provided plenty of enlightenment and resources to review on both achievements and failures pertinent to research on “law and development”. Focusing on the actual crux of legal governance of urbanization， a new analytical framework of “law of development” can be achieved so as to introduce an innovated integrated strategy of the rule of law. The “law for development” is conceptual construction of organism for urbanization and ruling of law； the “law in development” lays the historic foundation for the “law as development”； the “law by development” ensures the macro balance and allocation of function of law during urbanization； while “law about development” will initiate new interaction of “law and development”.

Key words：Chinas transformation urbanization governance development law