城管主體的多維構設

劉福元

摘 要：在當前城管執法所面臨的諸多問題中，主體設置問題顯得格外重要卻又復雜難解，且呈現出鮮明的多維樣態：在橫向維度上，主要表現為城管主體在地位上是與其他工作部門平行還是屬于下設機構，在管理權和執法權的統合上是獨立行使還是合署辦公，在履行職責的過程中如何與其他部門銜接乃至于協調配合；在縱向維度上，主要表現為城管主體在國務院和省級政府中是否應當設置以及如何設置，在市區街道中層級數量和執法權限等應當如何處理；而在內部設置上，主要表現為城管內部由哪些機構組成，某些機構的職能界限和特性，以及執法隊伍的地位、性質和編制方面的問題。對照現有的大城管立法例，探尋組織合理化的部門、層級和內部設置，是最大限度地發揮城管職能的必經環節。

關鍵詞：城管主體 部門關系 層級關系 大城管模式

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）04-0094-18

在當前城市管理綜合執法所面臨的諸多問題中，盡管法定權限、處罰程序、強制手段、公眾參與以及內部規范等一系列事項都直接影響著執法效果及相對人的體驗，但從城管自身的角度看，一個同樣重要甚至更為復雜難解的問題則是主體設置問題，包括部門地位、層級關系、內部職能乃至于執法隊伍和人員編制等，其中最為核心的就是城管部門應當如何設置才能使其所享有的諸多職能得以最大限度地發揮。從行政組織理論的角度講，“組織發展的每一個階段都需要就組織結構問題作相關決策，其中包括了決定創建什么樣的組織結構，以及……需要廢除哪些現存的結構以改造當前的組織結構”。①而科學合理的組織設置也是后續職能履行、目標實現乃至于資源分配和績效評價等的前提和基礎；與此同時，“機構設置及其相互關系，通過管轄權明確主管行政機關”②等也是法律規范對包括城市管理在內的行政過程進行約束的首要方面。在此基礎上，2013年11月12日，中共十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求各級政府“減少行政執法層級”、加強重點領域的“基層執法力量”；2014年10月23日，中共十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，進一步要求各級政府“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”。事實上，從機構定位的視角觀察，城管主體并不是一個單向度的存在，而是處于一個多維的立體空間中：既有橫向上與其他政府工作部門之間的關聯，也有縱向上與上下級之間的關聯，還有其內部具體的職能分工等事項。

一、城管主體的橫向維度：部門間的并行與協作

在城管主體的“多維構設”中，“橫向定位”是指在某一級城市政府中，《住房和城鄉建設部主要職責內設機構和人員編制規定》（2008）第1條第5項規定：“將城市管理的具體職責交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業、綠化、供水、節水、排水、污水處理、城市客運、市政設施、園林、市容、環衛和建設檔案等方面的管理體制?！币虼?，城管應當是作為城市人民政府的工作部門或下設機構而存在。 城管主體與其他政府工作部門之間的關系問題，主要包括三方面內容：一是城管主體在地位上是與其他工作部門平行還是屬于某一部門的下設機構；二是城管主體在管理權和執法權的統合上是獨立行使還是合署辦公；三是城管主體在履行職責的過程中如何與其他部門進行銜接乃至于協調配合。

（一）城管主體的部門地位：并行還是下設

嚴格來說，城管主體的部門地位本來不應該存在問題，《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（2000）第2條規定：“試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或者下設機構?！倍秶鴦赵宏P于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（2002）第3條第4項進一步規定：“不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任?！卑凑丈鲜鲆幎?，城管在城市政府中只能作為獨立的工作部門存在，而不能被設置成其他部門的下設機構。筆者考察了全國31個直轄市和省會城市（不含港澳臺）人民政府的機構設置情況，除西寧、拉薩等3個城市未能獲得確切信息外，只有北京和上海兩地的城管主體被定性為“市政府直屬行政執法機構”和“市政府直屬機構”，其余26個城市的城管主體皆被定性為市政府“工作部門”。

仍有一些地方并沒有完全確立“城管主體—市政府工作部門”之間的關聯。比如，在陜西省，西安、寶雞、咸陽、榆林的城管主體是政府獨立的組成部門，而渭南和漢中的城管主體則在2010年的機構改革中被掛靠在市住房和城市管理局。參見王田華：《相對集中行政處罰權制度實施情況調研與思考》，載《價格與市場》2014年第2期，第33頁。 對此，筆者認為，原因在于前述國務院的兩個規范性文件法律位階較低，可能難以獲得各地方的一體遵行；而作為上位法的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2004），《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規定：“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?！薄笆?、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。” 則不僅沒有規定城管主體的相關內容，反而賦予了地方政府部門設置的靈活性，即“組織法本身并沒有規定行政組織必須設立哪些職能部門，職能如何劃分，一切均由人民政府根據‘工作需要而定”。金國坤：《行政權限沖突解決機制研究——部門協調的法制化路徑探尋》，北京大學出版社2010年版，第26頁。 即城市政府即便將城管設置為工作部門的下設機構，也并非毫無法律依據可言，因此，還需對城管作為城市政府獨立工作部門的正當性進行說明。

首先，從法理上說，一個機構是否能在橫向上與其他工作部門處于并行關系，主要取決于其是否具有獨立的職責或職能，或者說，其是否能夠專門負責管理某一特定行政領域中的事務。吉爾霍恩（Ernest Gellhorn）曾言，“行政機構的建立，通常旨在處理現時危機或糾正嚴重的社會問題?！畬τ诠惨蟮姆磻洺Ｊ峭ㄟ^建立一個新的機構，或授權一個現存的官僚機構的方式來體現。”[美]奧內斯特·吉爾霍恩、巴瑞·B 鮑葉：《美國行政法和行政程序》，崔卓蘭等譯，吉林大學出版社1990年版，第1頁。 而在我國，2000年前后城管主體在各地方的設立，正是為了應對在城市化進程不斷加快的情況下，市容、環境、衛生、園林、綠化乃至于道路、交通、建設等方面逐步涌現出來的種種錯綜復雜的問題?？梢哉f，盡管當下城管主體的事權相當龐雜，但大多是圍繞著“城市”和“公共空間”這兩個要素展開的，其職能具有明顯的獨立性和特定性。金國坤教授指出：“從職能部門的地位和性質看，各職能部門是代表政府行使對某一領域或專門事務的管理權，一個職能部門一經設立，便同時被賦予了某一方面或領域的行政管理和行政執法權限。”前引⑥。 顯然，城管主體與城管領域之間的對應關系為其政府工作部門的定位提供了基本的正當性理由。

其次，政府工作部門的定位能夠解決城管在行政執法中的主體資格問題。按照行政法學的一般理論，只有“行政主體”才能以自己的名義實施行政行為并承擔由此產生的法律責任，才能以自己的名義作為行政復議的被申請人和行政訴訟的被告；或者說，只有具備主體資格者，才能獨立從事“城市管理綜合行政執法”活動。這也是學者將“保證執法主體的獨立性”、“經批準成立的綜合行政執法機構，具有行政執法主體資格”當作“建構綜合行政執法主體”熊文釗主編：《城管論衡——綜合行政執法體制研究》，法律出版社2012年版，第26—27頁。 首要條件的原因所在。而在政府內部，一般而言工作部門普遍具有主體資格，而除特殊情況外，工作部門的內設機構或下設機構則不具備主體資格。在這個意義上，盡管將城管作為下設機構的部分地方在實踐中似乎并未受到執法有效性的影響，但在法理上，主體資格的有無其實有著更為復雜而深遠的意義，比如將執法責任歸為所掛靠部門（如住建局等）的正當性問題、制定規范性文件的位階及效力問題，以及更重要的，城管作為下設機構與《行政處罰法》相對集中處罰權之間的沖突問題等等。

再次，將城管作為政府工作部門的下設機構還可能存在其他方面的問題。第一，城管在城市管理領域具有獨立的職能，因此也具有相應的專業性和技術性，如果將城管設置為某一工作部門的下設機構，則可能出現部門與機構之間專業不匹配的問題，該部門難以指導和管理城管機構的工作。而從另一個角度看，作為相對集中處罰權的主體，城管集成了原屬各個部門的事權，如果讓其作為其中某一部門的下設機構，則會在部門與機構的事權邏輯上出現明顯的悖論。第二，城管職能的獨立性使得其在外部行政過程中有特定的管理對象和執法程序，在內部的人員管理中有特定的考核、培訓和監督程序，而這些程序卻難以統合到其他工作部門中，若將其定位為某一部門的下設機構，則難免會出現“水土不服”的現象。第三，由于政府工作部門與其下設機構之間相差至少一個層級，如果將城管定位為下設機構，則在表面上會顯得政府對于城市管理這一職責的重視程度有所不足，在實體上也會影響到對于城管機構人財物的分配，或者說，城管主體的層級越低，相應的管理和執法資源也會越少，這會使得本就難以負擔如此龐雜事權的城管資源更加捉襟見肘。

（二）城管主體的合署辦公：管理權與執法權

城管主體在橫向維度上一個較為常見的現象，即與自身性質相同或相近的部門或機構合署辦公，俗稱“一套機構、幾塊牌子”。對此，筆者考察了全國31個直轄市和省會城市（不含港澳臺）城管主體合署辦公的情況。此處將城管辦公劃分成4種類型：（1）城管主體以“城市管理”為名獨立辦公，如“哈爾濱市城市管理局”、“石家莊市城市管理委員會”等；共有13個城市屬于此種類型，占城市總數的42%。（2）城管主體雖然獨立辦公，但其名稱并非“城市管理”，如“天津市市容和園林管理委員會”、“重慶市市政管理委員會”和“拉薩市市政市容管理委員會”履行城管職能，有3個城市屬于此種類型，占城市總數的9%。（3）在城管的合署辦公中，最為常見的就是“城市管理局”和“城市管理綜合執法局”這兩個性質相近的部門進行合署辦公，如“南寧市城市管理局”和“南寧市城市管理綜合行政執法局”合署辦公，“濟南市城市管理局”和“濟南市城市管理行政執法局”合署辦公等，有12個城市屬于此種類型，占城市總數的39%。（4）有些城市中與城管合署辦公的對象較為特殊，如“上海市綠化和市容管理局”、“上海市林業局”和“上海市城市管理行政執法局”合署辦公，“長春市市容環境衛生管理局”和“長春市城市管理行政執法局”合署辦公等，有3個城市屬于此種類型，占城市總數的10%。

其中，“城市管理局”和“城市管理綜合執法局”合署辦公的現象，涉及到城市管理過程中“管理權”和“執法權”之間的相互關系，如果二者關系設置不當，則會嚴重影響執法效果乃至于城市管理整體上的實踐表現。筆者認為：（1）基于主體資格或執法資格的考慮，“執法局”不應成為“管理局”的下設或內設機構，而至少應當與之處于平行地位。因為，不僅在城市宏觀管理上“管理局”應當具有以自己的名義發布規范和命令的資格，而在城市的微觀執法上“執法局”也應當具有獨立實施行政處罰和強制并對執法結果負責的資格。相反，如果“執法局”成為“管理局”的下設機構，則會出現微觀執法中的責任由宏觀管理部門承擔這種“文不對題”的悖論。（2）在管理權和執法權的關系上，上述這種合署辦公的情況可以視為是將二者一體化的模式，但仍有13個城市是由“管理局”或“執法局”單獨履行城管職能，可以視為將二者相分離的模式，這也是城管體制的傳統模式。從簡化機構的角度看，“管理局”和“執法局”在職責領域（城市管理）上具有高度的同一性；而從行政過程的角度看，“政策制定”與“政策執行”之間也具有顯著的關聯性，因此，二者的統一往往比分立更便于工作的開展。

至于部分地方將“非城管”主體作為履行城管職責的部門，筆者認為并不適合大范圍推廣。如“天津市市容和園林管理委員會”，雖然其下設的街容管理處、環境衛生管理處和廢棄物管理處等能夠履行一般城管部門的職能，但其畢竟是以市容和園林管理為核心，難以涵蓋“城市（外觀+內在）+公共空間”這一界定標準下的龐雜事權。而對于城管部門與非城管部門合署辦公的情況，如“上海市綠化和市容管理局”、“上海市林業局”和“上海市城市管理行政執法局”，由于這三個部門的部分職責較為相近并且關聯性較強，在機構整合的意義上具有其合理性，2015年12月，中共中央、國務院在《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）第（六）項中要求“推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置”，可見，這種模式也是城管機構改革的方向所在。但合署辦公并不是在城管與其他部門之間隨機展開，如果職能差異較大或者相近度過低，一味地合署辦公反而可能帶來負效應。

（三）城管主體的橫向關系：指揮機構與協調機構

在城管主體的橫向維度上，一個格外重要的問題是與其他政府工作部門之間的關系，特別是與相對集中處罰權之前原權力部門之間的關系。熊文釗教授將之劃分為三個類別：一是職能劃轉關系，即原部門繼續行使政策制定權和審查審批權，主要的監督檢查權和處罰決定權由城管機關行使；二是職能銜接關系，即在職能分離的前提下，城管機關與原部門之間可能發生權限范圍和執法依據適用的爭議，從而需要進行案件的移送和爭議的調處；三是協助配合關系，即城管與市政、城建、規劃、公安、環保等部門相互支持、相互配合，各行政部門在執法工作中采取日常聯絡、信息共享、專業技術支持、聯合執法等配合形式。參見前引⑨，第44—45頁。 其中，第一種關系使得城管和其他部門在實踐中可能基于事權分配而產生爭議和糾紛，而第二種和第三種關系則是對這種爭議的彌補。這不僅是因為相對集中處罰權過程中城管與原部門的職能劃轉存在一定的模糊之處，而且也是管理對象日益復雜的情況下部門之間事權分配的必然結果。

針對上述問題，理論上較有代表性的是奧斯本（David Osborne）提出的“根據使命而不是根據分管范圍進行組織”，[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版，第90頁。 以及林登（Russell M Linden）提出的“無縫隙政府”。 [美]拉塞爾·M.林登：《無縫隙政府——公共部門再造指南》，汪大海等譯，中國人民大學出版社2002年版，第8—9、52頁。 二者的共同點都是要打破僵硬的部門和職能界限，“去掉部門分割、去掉專門分工，拆毀隔絕和分裂自然工作過程的多重壁壘”；“以顧客為導向，以結果為導向，以競爭為導向，使政府每一項資源投入、人員活動、公共產品或服務的提供等，都能真正而有效地符合顧客的需求”。參照這一原理，筆者認為，若要解決城管與其他部門的關系問題，目前可供選擇方案包括：

1.通過法律規范的形式進一步明確城管與其他部門之間的事權分配。比如，《天津市人民政府關于明確城市管理執法職責的通知》（2007）通過11個條文詳細規定了“違法占用土地進行建設”、“利用機動車、非機動車等活動或固定設施占用道路進行非法經營活動”等事項的職權歸屬。

2.通過在城管與各部門之間進行機構整合，實現相同或近似職能的統一行使。前文“合署辦公”的第（4）種形式，亦可視為這種方案的具體表現形式之一。 比如，2015年3月成立的晉中市規劃和城市管理局，整合了原市住建局的城市管理和行政執法職能以及市規劃局、市園林局、市環衛局的行政職能，將市規劃、園林、環衛三個單位合三為一，形成了城市規劃、建設和管理分工協作、功能互補、共同促進的新體制。參見雷甫：《我市城市管理實現“建管分離”》，載《晉中日報》2015年3月30 日第2版。

3.通過大城管模式下的“指揮機構”來統合城管及各部門的職責履行過程。這一模式也被莫于川教授歸為“綜合協調模式”，即“一項行政任務需多部門協作時，由一個高位的協調辦公室或委員會進行溝通協調”。莫于川、雷振：《從城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理條例〉的理念與制度創新》，載《行政法學研究》2013年第3期，第58頁。 晚近在武漢、南京等地開展的大城管立法，其核心特征不僅是從立法上圍繞管理對象來明晰各部門的具體事權，而且是從主體上成立專門的指揮機構來對城管和各部門行使權力、統一調度，包括指揮權、督察權和賞罰權等。如武漢市城市綜合管理委員會、南京市城市治理委員會和長沙市城市管理委員會等都具有這樣的特征，其行政領導大多由市一級的主要領導（如市長、市委書記等）兼任，其權限也能直接對城管及各部門進行指揮和命令。簡言之，大城管模式下指揮機構的設置，其優勢在于從橫向上打破部門之間的事權壁壘，減少乃至于消除權限爭議，并能有效推動同一執法領域中城管和各部門間的協作和配合。盡管有些城管設置了名為“指揮中心”等的內部機構，但其并不具有部門間上位指揮的權限，而只能從事城管內部的指揮工作，因此不是本文所稱的“指揮機構”。比如，根據《溫州市城市管理與行政執法局主要職責內設機構和人員編制規定》（2011）的規定，作為城管局內設機構的“指揮中心”，“負責指揮和調度各區城市管理行政執法人員集中查處違法行為；負責全市執法人員應急指揮調動；負責數字城管信息中心有關城管與執法方面的信息分流與處置協調；參與信息采集員隊伍的管理，監督、考核信息采集員的量化工作；負責城管熱線電話96310的投訴受理、督辦工作?！?而在指揮機構的詳細設置上，以北京市石景山區城管為例：（1）石景山區的城管主體為“城市綜合管理委員會”，是負責統籌協調、督促落實本區城市環境建設、環境秩序整治工作，負責本區市政基礎設施、市政公用事業、市容環境衛生、交通水務等行業管理工作的區政府工作部門；而區環保局、區園林綠化局、區城管執法局、區城管監督指揮中心、區環衛中心等部門歸口區城管委管理。（2）在區城管委歸口管理的機構中，設立“區社會治理綜合執法委員會”，并由區長擔任主任，從而搭建了高位指揮、高位組織、高位協調的綜合執法平臺，統一組織全區性重大執法行動，協調解決執法的重大問題；同時設立“區城市管理監督指揮中心”，與區社會治理綜合執法委員會合署辦公，實現以城市管理事件為核心的監督指揮平臺與城市管理執法隊伍的指揮調度平臺合二為一，從問題的發現、督辦到執法人員的協調調度無縫對接。詳見北京市石景山區人民政府：《抓“綜合”促“下沉”——北京市石景山區探索城市管理體制改革新路》，載《城市管理與科技》2015年第2期，第6—11頁。 綜合上述設置，區城管委是各相關部門的上位機構，擁有上位指揮權限；歸口的區執法委則專門負責指揮和協調事宜——這一指揮協調體系使得城管與各部門間的統籌配合在行政組織層面上得以實現。

4.相較而言，目前更為常見的另一種模式則是“協調機構”，即“通過建立健全聯席會議、協調溝通、信息資源共享、案件移送受理反饋等工作機制，督促各市轄區、縣政府和有關行政管理部門切實履行城市管理的職責”。王雅琴、沈俊強：《城市管理監察綜合行政執法之理論與實踐》，法律出版社2013年版，第20頁。 比如，根據《北京市城市管理綜合行政執法局主要職責內設機構和人員編制規定》（2013）的規定，作為北京市城管局內設機構的“執法協調處”的職責是“負責本市城市管理綜合行政執法方面的協調工作；負責聯系相關部門，建立和完善執法協調制度和工作機制；負責組織協調聯合執法工作；負責向市、區縣政府或相關職能部門及時反映問題、通報情況”。再如，根據《廈門市城市管理行政執法局主要職責、內設機構和人員編制規定》（2012）的規定，作為廈門市城管局內設機構的“執法協調處”的職責包括“協調城管執法業務工作中局處室（含直屬單位）之間、市局與區局之間、市局與相關行政管理部門和單位之間的關系；協調、指導全市城管執法隊伍開展專項執法和綜合整治行動，協調組織由市局直接強制執行的重大執法案件和配合相關行政管理部門辦理的行政執法案件；協調區城管執法部門和相關行政管理部門擬移交市局直接查處的城管執法案件”等。然而，這類協調機構畢竟只是城管主體的內設機構，其在城管和各部門之間的橫向權限只是進行“聯系”、“協調”、“反映問題、通報情況”等，而非像居于上位的指揮機構那樣能夠進行“統籌”和“命令”。因此，盡管有學者認為協調機構的設置有助于“打破城市管理碎片化局面”，有助于“以公共服務為對象，推進城市管理職能的橫向整合”，王生坤：《城市管理碎片化形成原因與解決路徑》，載《上海城市管理》2015年第2期，第80頁。 但按照豪利特（Michael Howlett）的觀點，為了增強部門間的合作以及減少部門間沖突的機會，由少數機構集中權力的行使往往具有更為明顯的效果。參見[英]邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究——政策循環與政策子系統》，龐詩等譯，生活·讀書·新知三聯書店2006年版，第110頁。 筆者認為，在處理城管與其他部門橫向關系的問題上，大城管模式下的指揮機構比現有的協調機構更具優勢。

二、城管主體的縱向維度：層級間的架設與分工

在城管主體的“多維構設”中，“縱向定位”是指作為政府的工作部門及執法機構，城管主體在中央、省、市、區、街道等各個層級的具體架設、權限分配與相互關系等，包括兩方面內容：一是從上級角度看，城管主體在國務院和省級政府中是否應當設置以及如何設置；二是從下級角度看，城管主體在市、區、街道中關于層級數量、執法權限以及資源配比等問題應當如何處理。

（一）城管主體的上位建制：統一的立法與管理

赫梅爾（Ralph P Hummel）曾言，“合理的分工和層級結構對分工進行管理的相互作用，成為現代官僚體制無可比擬的權力工具的范圍、強度和可控性的基礎?！盵美]拉爾夫·P.赫梅爾：《官僚經驗——后現代主義的挑戰》，韓紅譯，中國人民大學出版社2013年版，第56頁。 與其他政府工作部門一樣，合理設置縱向的管理層級也是城管系統高效且順暢運轉的必要條件之一。而對于城管來說，首先遇到的是上位建制問題，即是否應當在中央政府乃至于省級政府中設置相應的工作部門。而事實上，城管主體的上位建制是一個頗具爭議的問題。

反對者的主要理由是：（1）中央編辦在《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》（2002）中規定：“行政執法機構主要在城市和區、縣設置。省、自治區政府各部門不再單獨設置行政執法機構；設區的市設置行政執法機構，可根據當地的具體情況和不同行政執法領域，適當選擇以市為主或以區為主的模式?！憋@然，省級和省級以上機關不應設置行政執法機構。（2）城市管理的對象僅限于城市內部，在省級和中央設置部門沒有必要，而且上下對口、條條管理的模式容易使得下級城管只對上級城管負責而不對本級政府負責，從而分割政府權力，導致“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”；石佑啟、張水海：《從社會管理創新角度看城市管理領域相對集中行政處罰權制度的完善和發展》，載《行政法學研究》2012年第1期，第27頁。 同時，片面地追求“從中央到地方一致”，不僅可能出現“職責同構”的弊病，而且“不同的層級分擔不同的責任，這又容易造成各層級均抱怨責、權、利不相稱，出現問題互相指責”。楊沛龍：《減少層級與打破矩陣——城鎮化進程中城市治理模式新設想》，載《長江論壇》2015年第1期，第71頁。 （3）根據因地制宜的執法原則，每個城市都有其特色或特殊性，中央乃至于省級政府不適于集中統一進行管理。如崔卓蘭教授所言：“并不是所有的問題中央立法都能作出統一的規范，例如城市管理、名勝古跡的保護等問題，而且這些事務在各地的存在狀況并不一致，有的地區有江河湖泊，有的地方有高山平原，北方冬季需要集中供熱，南方夏季需要防暑降溫，這就更要求地方國家機關享有自主解決本地事務的權力?！贝拮刻m等：《地方立法實證研究》，知識產權出版社2007年版，第15頁。

筆者認為，城管主體的上位建制仍然具有十分重要的意義：（1）中央編辦的規定所限定的僅僅是“行政執法機構”，而不是作為政府工作部門的“城管部門”，而目前較為常見的做法是將行政執法機構設置為城管部門的直屬機構，專門從事執法工作。也就是說，盡管該規定將“行政執法機構”的層級限定為省級以下，但并未對“城管部門”進行限制，城管主體并非不能作為國務院或省政府的工作部門出現。（2）盡管城管在市級以下建制的模式充分照顧到了不同城市的特殊情況，但也使得“各自為政”的現象普遍存在，即便是違法建筑、占道經營等具有共性的問題，也有可能在相鄰的兩個城市之間存在顯著的管理和制度上的差別。筆者認為，按照因地制宜原則，上位立法不應規范過于微觀的事項，但城市管理中具有宏觀性和共通性的事項，則仍需由上位立法加以明確。（3）上位建制的缺失使得城管在管理方式、執法模式等方面沒有統一的標準可供遵循，無法集中力量進行問題研究，也無法獲得上級主管部門的業務指導和監督?！叭绻辉O上級主管部門，則全國的城管部門無法統一著裝、協調一致行動、統一人員身份、相互溝通交流工作經驗”，前引B23，第27頁。 因此，有必要“確立一個綜合機構作為城管執法局的主管部門，督促、指導城管執法，總結、提升城管執法經驗”。黃磊：《城管改革的法治軌道》，載《人民政壇》2013年第9期，第9頁。 （4）上位建制的缺失導致了城管上位立法的缺失。由于目前多數城管主體都是在市級以下人民政府中設置，因此相關的法律規范也多數是市一級的地方性法規和地方政府規章，而中央層級的全國人大的法律、國務院的行政法規和部門規章皆處于缺失狀態，這樣就無法對分布在全國各個城市中的城管主體進行統一的規范和約束。于是，城管執法經常被稱之為“借法執法”，即依照環衛、規劃、土地、建設、工商等部門的法律規范去執法，而后者顯然無法顧及到城管主體的特殊情況；而在缺乏上位法統一梳理、整合的情況下，各地方城管對于“所借之法”的實際執行也就呈現出“千姿百態”的局面。（5）城管上位建制的缺失還在一定程度上限制了相對人申請行政復議的權利。根據《行政復議法》第12條的規定，對政府工作部門的具體行政行為不服的，申請人既可以向本級人民政府申請復議，也可以向上級主管部門申請復議。但由于多數地方并無省級城管部門或機構的設置，那么對于市級城管部門的行為，申請人就只能向同級人民政府而無法向上級主管部門申請復議。可以說，城管的上位建制也有助于進一步保障相對人的權利。

至于城管主體的上位建制在組織機構的角度上究竟應當如何設置，筆者認為，較為理想的情況是在國務院和省級人民政府專門設置城管工作部門，即將城管主體設立為國務院的一個獨立部委或者省級政府的一個獨立廳局。根據前文的統計，絕大多數直轄市和省會市的城管主體皆為政府工作部門，從縱向的統籌指揮和業務指導方面考慮，國務院和省級政府也有必要將城管主體定位為政府工作部門。有學者建議成立專門的全國性綜合行政執法機關——國家綜合行政執法總局，來負責全國的綜合行政執法工作。參見前引⑨，第31頁。 但顯然這一機構的管理對象是“綜合行政執法”，一方面其涵蓋了文化、農業、海事等諸領域的綜合執法而非僅限于城管執法；另一方面城管主體的職責不僅包括執法，還包括城市基礎設施和外部環境等多方面的管理事項，這就超出了“執法總局”的職權范圍，因此，這種設置很難和各地方的城管主體形成嚴格的對應關系。

從“主管部門”而非“工作部門”的角度看，首先，在中央層面上，《指導意見》第（五）項中要求“國務院住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關政策，制定基本規范，做好頂層設計，加強對省、自治區、直轄市城市管理工作的指導監督協調，積極推進地方各級政府城市管理事權法律化、規范化”。住建部門的職能與城市管理有著較多相近之處。比如，有相當多省份的住建廳都下設了“城市建設處”，其中，安徽省住建廳城市建設處的職能包括：“指導城市供水、節水、燃氣、熱力、市政設施、園林、市容環境治理、城建監察工作；指導城鎮污水處理設施和管網配套建設；指導城市規劃區的綠化工作；……負責全省風景名勝區的監督管理工作”；福建省住建廳城市建設處的職能包括：“指導全省城市道路、橋梁、路燈、供水、節水、排水、生活污水處理和管網配套、生活垃圾處理、燃氣、市容環衛、市政公用設施等行業建設管理工作；……擬訂全省風景名勝區、城市園林綠化政策并指導實施；……指導和管理全省城市規劃區內的園林綠化工作?！笨梢姡粌H上述職能與城管事權的涵攝范圍有所重合，其中某些細目在某些地方就是由城管部門負責具體實施的。因此，由住建部主管城管工作一方面有助于解決上述的各自為政、立法缺失、標準不明等問題，另一方面由于職能的相近也不會產生嚴重的“排異反應”。

在省級層面上，《指導意見》第（五）項規定：“各省、自治區、直轄市政府應當確立相應的城市管理主管部門，加強對轄區內城市管理工作的業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價。”而此處并未明確規定城管主體及其主管部門具體的機構設置方式。筆者認為，將省住建廳設置為城管主管部門，而將城管主體以“城市管理局”或“城市管理處”的名義設置在住建廳內部，是目前最為合理的建制方案，也是部分省份已經實施的方案。比如，2015年3月成立的江蘇省住建廳城市管理局，其主要職責為：“指導城鎮市容、環衛、環境綜合整治等管理工作；擬訂城市管理執法、市容環衛等城市管理的政策措施并指導、監督實施；指導市容管理和環衛設施的建設、維護及運營管理；指導全省城市管理行政執法隊伍管理；指導數字化城市管理工作?！笨纱颂幍某枪芫謸碛辛艘巹t制定、業務指導、隊伍管理等多方面的職能，并且，按照“綜合整治”這樣的表述，其也可以履行跨部門協調等職責。再如，湖北省住建廳城市管理處的主要職責為：“研究擬訂城市管理執法、城建監察、市容環境衛生的發展戰略、政策法規、行業標準并監督實施；指導住房和城鄉建設的稽查執法工作；指導城市市容環境衛生治理和執法工作；指導城市垃圾處理設施的建設、維護及運營管理工作；組織對城鄉規劃、住房保障、房地產市場、住房公積金、建筑市場、標準定額、工程質量安全、建筑節能、城市建設、村鎮建設、歷史文化名城和風景名勝區、城鎮減排等方面違法違規問題實施稽查?！憋@然，這一機構的職責更加偏重于執法監督方面。此處還需注意的是，上述兩個省住建廳的城市管理處/局并未與城市建設處合并，二者獨立履行各自的職能。 同理，城管主體在中央的建制亦可考慮在住建部內設置“城市管理司”，“從國家層面提供相對統一規范的政策指導、方針指導、方法指導、技術指導以及信息溝通，特別是及時有力地推動中央層次的有關立法和部門協調”，莫于川：《從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執法體制的路徑選擇》，載《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2013年第6期，第43頁。 最終實現城管主體從中央到地方的完整建制。

（二）城管主體的基層分布：以街道為重心

城管主體的“基層分布”主要是指城管在市、區、街道三級的設置情況。

第一，在基層城管的層級數量方面，為優化信息傳遞和執法決策，其應盡可能地采取扁平化設置。（1）就行政信息而言，“有效率的信息傳遞和處理對于有效的決策是必不可少的”。[英]戴維·畢瑟姆：《官僚制》，韓志明、張毅譯，吉林人民出版社2005年版，第10頁。 而信息在層級之間縱向傳遞時（自下而上和自上而下）的失真程度與層級數量成正比，層級數越多，信息從一端傳到另一端之后的準確性和真實性就會越低。就如格拉伯（Doris A Graber）所言，“信息在通過等級制的層層中間環節時會發生失真。任何一個環節都有可能忽略關鍵信息，必須通過的層層等級也會造成信息的延誤，從而導致效率低下或行動無效。”前引①，第93頁。 同樣，對于城管而言，如果層級過多，信息從執法人員傳遞到部門領導之時就會受到更多的損失，從而影響到上級宏觀決策與真實實踐狀況的切合度；并且，信息從部門領導傳遞到執法人員之時也會有所遺漏，從而使得執法實踐中難以完整把握宏觀的執法方向和微觀的執法細則。（2）過多的層級數也會使得上層領導在處理下層信息中出現問題。一方面，層級過多會使得信息傳遞的縱向通道過長，而下層的重要信息很容易在層層傳遞時被過濾掉；另一方面，如果上層領導集中掌握信息處理權，那就容易出現信息過量的問題，即難以在短時間內處理來自下層的大量信息，從而延誤處理、耽誤決策以及難以及時應對重要信息。對于城管而言，其在執法過程中經常面臨著龐大的信息量，如執法區域的特殊情況、執法對象的個別狀況、法律規范的適用問題等等，如果層級過多，這些問題向上傳遞的過程就會十分漫長，同時也可能出現重要問題無法傳達、部門領導無法及時處理的弊端。（3）在城管層級數量的具體設置上，較為原則性的做法是，對于直轄市、省會市等較大的市成立市、區兩級城管主體，區級主體下設若干街道執法隊伍，以區級主體的名義進行執法活動；而在中小城市和縣城，可采取一級主體的模式。參見前引⑨，第30頁。 以衢州市為例，其在執法改革中特別強調了“一級執法”的設置，即“1個市城管局—4個區城管分局—18個街道執法大隊”的模式，衢州市編辦：《衢州市綜合行政執法改革探索》，載《中國機構改革與管理》2015年第3期，第15—16頁。 只有街道一級的執法大隊負責具體執法工作，較好地避免了多層級執法所帶來的種種問題。

第二，在層級之間的管理權限劃分方面，《指導意見》第（八）項要求“按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定設區的市和市轄區城市管理部門的職責分工。市級城市管理部門主要負責城市管理和執法工作的指導、監督、考核，以及跨區域及重大復雜違法違規案件的查處”。具體而言，應當由上層主體負責宏觀的政策性和協調性事宜，下層主體負責執法實踐中的微觀事宜，層級之間的職責分配應當盡可能地清楚明晰。首先，從層級之間的領導隸屬關系來看，盡管垂直領導似乎更為高效，也能更為有效地避免“條塊矛盾”，參見前引B24，第71頁。 但我國城管系統目前仍然大多采用了雙重領導的模式。垂直管理體制是指上級城管對下級城管的人事任命、財政預算、物資管理和業務領導實行直接管理；而在雙重管理體制下，上級城管對下級城管的管理權限僅限于業務指導和績效考核評比等方面，而對下級城管的人事任命、財政預算、物資管理等方面沒有管理權，這些權力歸屬于下級城管所在的地方政府。參見前引B18，第17—19頁。 這就意味著，如果本級和上下級城管主體、本級和上下級人民政府之間的管理權限劃分不清楚、不嚴格，即有可能出現“互爭管轄—重復執法”或者“互相推諉—消極執法”的現象。對此，筆者考察了5部規范性文件，即《寧波市城市管理局關于明確新增執法職責分工以及供熱排水管理方面的執法職責分工的通知》（2013）》《盤錦市綜合執法局〈關于市城市管理綜合行政執法局與政府行政執法工作銜接的意見〉（2010）》《廈門市人民政府關于進一步明確市區城市管理行政執法部門基體職責劃分的通知（2009）》《郴州市人民政府關于進一步調整理順城區城市管理和行政執法體制的通知（2013）》《汕頭市政府〈關于理順我市城市管理行政執法體制的若干意見〉（2007）》。并對其中涉及的城管層級權限劃分情況進行了梳理，可以看出：（1）5部規范性文件都對市一級城管和區一級城管的職權劃分情況進行了說明；而在雙重管理體制下，市政府、區政府和街道辦的職權狀況卻沒有任何一部文件進行說明。盤錦市文件在職權列舉時雖然使用的是“區政府”的表述，但筆者認為這些職權事實上應當歸屬于區級城管。 筆者認為，若要充分明晰雙重管理體制下各方的權限，應當通過法律規范的形式對上述缺漏進行彌補。（2）5部文件中有3部（即廈門市、郴州市及盤錦文件）規定了市級城管較為微觀的執法事項，這也意味著，其城管并非“一級執法”——既然擁有對特定事項的執法權，其內部必然存在執法隊伍，這與“集中執法力量”、“下沉執法重心”乃至于撤銷市級執法機構的主張并不一致。（3）在權限劃分的理由上，寧波市文件中規定的河道管理和軌道交通建設管理這兩個事項的權限劃分，理由并不十分鮮明；相較而言，廈門市文件在第2條對市級和區級城管各自的職權范圍進行了列舉：市級城管主要負責需要進行部門間橫向協調的執法事項，而區級城管則負責除此之外的事項，這也符合前文對于縱向“指揮機構”的論述。（4）在權限劃分的原則上，盤錦市文件將立法目的設置為“確保城市管理權限下放后區政府相對集中行政處罰權的順利實施”，實質上是將市級城管的執法權下放到區級，因此市級城管只享有監督權，具體執法工作由區級城管進行；而郴州市文件同樣將市級城管的權限設定為更具宏觀性的立法、規劃、協調、監督等事項，并由區級城管承擔具體執法工作。這兩個文件中的層級權限規定較為符合本文的主張。（5）需要注意的是，只有汕頭市文件對“執法隊伍派駐街道”進行了說明，這也意味著下沉到街道的“一級執法”模式并非各地方的通行做法。

第三，在層級之間的執法力量配比方面，《指導意見》第（九）項規定：“執法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過調整結構優化執法力量，確保一線執法工作需要。區域面積大、流動人口多、管理執法任務重的地區，可以適度調高執法人員配備比例。”從執法人員的角度講，“正是那些負責實際執行的人最能了解政策的執行是否適當”。前引B30。很多時候，面對特殊情形應當如何處理、法律規范應當如何適用，執法人員往往能夠做出最為正確的判斷；此時，如果執法中的決定權乃至于部分決策權能夠分散到執法人員及下層機構手中，則有助于提高執法效率、實現個案正義乃至于激勵執法方式的創新。盡管這種權力下移可能會產生裁量權濫用以及上層決策權弱化等問題，但可以通過后續的監督機制和案例—規則反饋機制加以彌補。從機構設置的角度講，執法重心下移、加強基層執法力量也更符合城管的實踐特征。目前很多地方三級執法機構（市、區、街道）都存在執法力量過于分散或者集中于上層而基層執法力量過于薄弱等問題。馬懷德教授建議大幅壓縮上級部門的執法力量，“將所有的執法力量下沉至基層，充實縣區一級的執法力量，同時考慮授予鄉鎮一級政府一定的行政執法權”。馬懷德：《健全綜合權威規范的行政執法體制》，載《中國黨政干部論壇》2013年第12期，第30頁。 其理由主要包括兩個方面：一方面，推行綜合執法的核心目的之一，即是整合執法資源、提高執法效率，讓行政資源得到充分利用；而如果執法力量在市、區、街道三級配置得過于分散，則不僅無法實現上述目標，而且在執法范圍存在交叉或模糊的事項上還容易引發重復執法。另一方面，將執法重心下移，其實與“屬地管理”的原則有些相近。因為，所在地的執法者不僅距離管理對象和案件發生地更近、更能了解管轄區域的具體情況，而且對各類案件的反應速度也更快，更能及時應對和處理突發事件。這一點在奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）教授對中小規模警察機構的長期考察結論中即有鮮明的體現。參見[美]埃莉諾·奧斯特羅姆等：《公共服務的制度建構——都市警察服務的制度結構》，宋全喜、任睿譯，上海三聯書店2000年版，第20—23頁。按照上述原理，青島市在執法改革中要求“執法人員原則上下沉到鎮（街道），比例應不低于85%”；“執法中隊人員相對穩定，嚴格控制中隊與機關之間的逆向流動”。唐立軍：《青島市全面推進區市綜合行政執法改革的調研報告》，載《機構與行政》2015年第2期，第16頁。 而衢州市同樣將人員配置向基層傾斜，“人員中近九成配備在基層執法一線”，“執法大隊直接設在街道、鄉鎮，更加貼近群眾”；同時下放執法權限，實現問題在一線發現、在一線解決，矛盾問題由“上交處理”向“就地解決”轉變。參見前引B33，第16頁。

在上述因素的基礎上，《指導意見》第（八）項要求“在設區的市推行市或區一級執法，市轄區能夠承擔的可以實行區一級執法，區級城市管理部門可以向街道派駐執法機構，推動執法事項屬地化管理；市轄區不能承擔的，市級城市管理部門可以向市轄區和街道派駐執法機構，開展綜合執法工作”。筆者認為，在條件允許的前提下，由派出或隸屬于街道的執法隊伍掌握具體執法權的“一級執法”模式在城管執法體制中更具合理性。舉例而言：（1）根據青島市的執法改革方案，其在管理體制上將執法中隊交由街道領導和管理，區市綜合執法部門不再保留執法隊伍，轉而重點履行對執法中隊的監督、考核及執法協調等職能；其在執法程序上則進一步下放了執法權限，即各街道綜合執法辦公室首先對執法合法性進行審查，并簽署執法文書，區市綜合執法部門對執法文書只作形式審查，合格的即予簽署公章，不再做事前的實質審查。“根據誰管理、誰負責的原則，因執法中隊執法行為違法造成的一切法律責任，由鄉鎮（街道）政府承擔。區市綜合執法部門對各執法中隊濫作為或不作為的違法行為，有權接受投訴并作出審查結論，并有權對違法者進行處分?！鼻耙鼴41，第16頁。 （2）汕頭市政府在《關于理順我市城市管理行政執法體制的若干意見》中明確規定：“賦予或委托授權給區街道一級更多的城市管理職權。凡是能由街道行使的，依法采取直接下放或以委托授權的方式下放到街道”；“城市管理行政執法日常工作將主要交由區、派駐街道隊伍負責”，真正實現“執法重心下移，屬地管理”。（3）在天津市濱海新區的執法改革中，實現了街鎮綜合執法“一支隊伍管全部”，即按照“每個街鎮實行一支隊伍管執法”的要求，在18個街鎮分別建立了綜合執法大隊，由綜合執法大隊以街鎮名義行使行政處罰權。參見王斗斗：《街鎮綜合執法一支隊伍管全部》，載《法制日報》2014年8月8日第006版。 而這種典型的一級執法模式顯著提高了執法效率：執法隊員每天24小時不間斷在轄區開展流動巡控檢查，發現問題立即反饋給街道辦事處；“日常巡視發現一般問題，要求當天處置當天解決；較難案件三天有回復，半月有結果；特難案件，件件有回復，結果及時反饋，迅速辦理，讓行政執法力量真正沉到基層”。李新濱：《破解困局——天津市濱海新區創新基層綜合執法模式》，載《今日中國》2014年第10期，第57頁。

然而，實踐中街道一級的城管主體設置還存在一些問題，主要包括：

第一，城管主體在街道層級的機構設置上，目前主要有兩種形式：一是將街道城管定性為市或區級城管的派出機構；二是將街道城管定性為街道辦的組成部分。相較而言，前一種定性更為多見，并且按照《指導意見》第（八）項的要求，“派駐機構業務工作接受市或市轄區城市管理部門的領導，日常管理以所在市轄區或街道為主”。例如，北京市轄區街道（鄉、鎮）城管執法分隊屬于區、縣城管執法大隊的派出機構，以其所在的區、縣城管執法大隊的名義行使行政職權，人事任免和業務工作方面都要接受其區、縣城管執法大隊的領導和監督。參見前引B18，第18頁。 再如，根據汕頭市政府《關于理順我市城市管理行政執法體制的若干意見》的規定，“區城市管理行政執法隊伍按街道設置中隊，配備到各街道，由街道統一指揮、管理，以區城市管理行政執法局的名義執法”。天津市的街道綜合執法采用的則是第二種定性——《天津市街鎮綜合執法隊伍組建方案》（2014）第2條規定：“在市內六區的街道和郊區縣的街道、重點鎮設立綜合執法隊伍，名稱統一稱為‘天津市××區（縣）××街（鎮）綜合執法大隊，為街道辦事處或鎮人民政府管理的行政執法機構，規格為正科級。主要職責是全面落實《天津市街道綜合執法暫行辦法》規定的各項執法任務，集中行使相應的行政處罰權和行政強制措施?！眳⒁姟短旖蚴薪值谰C合執法暫行辦法》（2014）第5條、第7條規定?？梢姡枪軋谭ㄗ鳛閳谭ㄊ马椫槐患{入到了街道綜合執法的大棋盤中，街道辦本身即有執法權和主體資格，執法分隊或支隊也不再是上級城管的派出機構，而是街道辦本身的組成部分。盡管天津模式在“相對集中處罰權”和“執法重心下沉”這兩個角度上程度更高并且更具合理性，但考慮到處罰權的問題，則對于多數地方前一種定性更具可行性。深圳市的街道城管兼具了上述兩種特征?！渡钲谑腥嗣裾P于全面推進街道綜合執法工作的決定》（2006）第3條第1項規定：“各區城市管理行政執法局，在轄區各街道設立街道執法隊，作為區城管執法局的派出機構，街道執法隊以區城管執法局的名義實施行政處罰?！钡?項規定：“街道執法隊實行條塊結合、以塊為主的管理體制，街道執法隊的人事、財務由街道辦事處管理，日常工作由各街道辦事處指揮、調度和考核?！边@就是說，街道層級的城管在定性上屬于區級城管的派出機構，但在人財物和工作、考核等方面又由街道而非區級城管進行管理，其地位很像是街道的組成部分。

第二，城管主體在街道層級的處罰權問題上，根據《行政處罰法》第20條的規定，只有縣級以上地方人民政府才享有行政處罰權。天津市的街道綜合執法之所以能夠直接行使多達13項的行政處罰權，可能是因為其作為直轄市，街道辦的行政層級相當于區政府；這一模式如果在非直轄市的城市中使用，就有可能在處罰權的權限上出現問題。如果將街道城管定性為區級城管的派出機構，并以區級城管的名義進行執法，則可以解決該問題；這也是該模式在各地方更為常見的主要原因之一。比如，在青島市，“由于法律法規規定行政執法權均由縣級以上執法部門行使，鎮（街道）政府行政執法權在法律上處于缺失狀態。為解決上述問題，采取在區市設立綜合執法部門、向各鎮（街道）派駐執法中隊的模式”，“執法中隊以區市綜合執法部門的名義執法，符合法律有關執法主體的要求，也符合執法重心下移的要求”。前引B41，第15—16頁。

第三，城管主體在街道層級的資源配置上，由于街道城管大多屬于區級城管的派出機構，因此其相關開銷一般由區級政府財政提供資金支持；又由于隨著執法重心下移，相當多數的執法事項由街道一級負責，因此區級政府的執法開銷顯著增加。由此，在市區兩級分立的財政體制下，部分地方就出現了區級政府不堪重負、市級政府又不下撥資金，市級和區級之間財權和事權不匹配的現象。為確保街道執法的資金支持，有學者建議由市級政府將執法資金以專項經費的形式劃撥給區級政府，并根據各區的事權劃分情況合理調配資金。參見謝標：《武漢市市區政府社會管理職能劃分研究——以城市管理為例》，載《長江論壇》2013年第6期，第33頁。 針對這一問題，《郴州市人民政府辦公室關于進一步調整理順市城區城市管理和行政執法體制的通知》進行了較為細致的規定：“‘二區一園支隊財務由各區城管局獨立的專賬管理?！^一園協管員經費由市、區財政各承擔50%；……市級財政核撥經費不足部分（含專項經費）由各區政府（管委會）列入區級財政預算統籌安排?！鄙穷^市政府《關于理順我市城市管理行政執法體制的若干意見》則規定，協管員的經費由區財政負責，而“各區城市管理行政執法局罰沒收入全額上繳區財政，……專項用于執法裝備和辦公經費的補充”。由于協管員在基層執法中處于重要位置，其經費完全由區財政承擔顯然不如郴州市的市區兩級各承擔一半更為合理；而通過罰沒款收入來補充執法裝備和辦公經費的做法，也可能導致實踐中處罰權的過度使用。對此，《深圳市人民政府關于全面推進街道綜合執法工作的決定》（2006）第3條第6項規定：“街道執法隊所需經費由財政部門全額撥款，……罰沒收入全部上繳財政，嚴禁將罰沒收入與執法經費掛鉤?！边@顯然更有助于確保處罰過程和結果的公正性。目前國內也有個別地方將城管執法的重心進一步下沉至社區，即取消街道層級，確立區直轄社區的管理體制，將城市管理方面的各支行政執法隊伍在社區層面進行整合，建立城市社區綜合行政執法隊伍。這一做法在行政組織法上還有一些問題未能明確，暫時不宜大范圍推廣。關于社區綜合執法的實踐范例，參見李曉波：《城市社區綜合行政執法探究——以黑龍江省大慶市社區管理體制改革為例》，載《大慶社會科學》2014年第2期，第116—118頁。

三、城管主體的內部設置：部門內的機構與隊伍

在城管主體的“多維構設”中，“內部設置”指的是城管內部由哪些機構組成、整體架設如何，以及某些機構的職能界限和特性等問題；其中，直接負責具體執法工作的執法隊伍，其地位、性質以及編制方面的設置，則是直接影響到城管職能發揮的更為重要的問題。

（一）城管主體的內設機構：監督、宣傳及其他

從整體上審視政府工作部門及其內設機構，敦利威（Patrick Dunleavy）曾經述及，“大多數美國聯邦部門都由5到10個重要的機構、行政部門或辦公室組成，他們掌管著以不同方式運作的項目和政策領域。每個機構或行政部門都有一個通常由高級官員組成的子結構，也有一個小型的由主要行政管理者組成的部門核心?！盵英]帕特里克·敦利威：《民主、官僚制與公共選擇——政治科學中的經濟學闡釋》，張慶東譯，中國青年出版社2004年版，第195頁。 首先，目前除了少數具有“大城管”特征的城管主體集成了其他部門的職能并設置了較多數量的內設機構外，其余大部分地方的城管內設機構在數量和職能方面都符合上述要求。前者如武漢市城管局，其內設機構除常規設置外還包括了市政維護處、景觀管理處、基礎設施建設管理處等在內，多達17個；其直屬機構也包括了固體廢物管理處、橋梁維修管理處、燃氣熱力管理辦公室、城管局水上管理處等在內，多達11個。

而作為比較常規的設置模式，熊文釗教授指出：（1）市級城管主體的內部機構至少應包括辦公室、政策法規處、財務處、組織人事處、執法協調處、執法監督處或監察室；區級城管主體的內部機構可以和市級類似。（2）市城管局可下設直屬分局和專業分局，各區分局可下設直屬中隊和專業分隊。（3）基于執法監督的需要，可以設立督察分局；基于執法隊伍統籌調度的需要，可以設立指揮中心；基于數字化城市管理的需要，可以設立信息中心；基于對外聯絡和塑造公眾形象的需要，可以設立宣傳中心。參見前引⑨，第31頁。 而北京市城管局的內部設置就比較符合上述做法，只是其督察總隊、執法總隊和指揮中心被定性為直屬機構，而科技信息中心和宣傳教育中心則被定性為直屬事業單位。

綜合各地方城管主體的內部設置，筆者認為以下具體機構可供進一步分析：

第一，很多地方的城管內部設置了“執法監督考核處”。目前的大城管立法中多數都是由指揮機構行使監督考核權，比如在武漢市由城市綜管委對城管和各部門的執法工作進行定期或不定期的監督檢查，亦由城市綜管委對其執法工作進行統一考核，并根據考核結果實施獎懲（《武漢市城市綜合管理條例》第43、47條）。但此時可能出現大城管指揮機構和作為內設機構的執法監督考核處職能重合的問題。比如，根據《北京市城市管理綜合行政執法局主要職責內設機構和人員編制規定》（2013）的規定，其執法監督考核處的職能為“負責建立完善本市城市管理綜合行政執法工作的考核評價體系和獎懲機制并組織實施；負責監督行政執法責任制的落實；受理、調查對城市管理綜合行政執法行為的投訴和舉報；建立城市管理綜合行政執法社會監督評價體系；負責本市城管特約監督員的聯絡工作”。這一規定在將處理投訴和舉報的權限授予執法監督考核處的同時，又集中授予了其監督、考核和獎懲的權限，而后者與指揮機構的權限頗為相似。再如，根據《蘇州市市容市政管理局（蘇州市城市管理行政執法局）主要職責內設機構和人員編制規定》（2010）的規定，其監督考核處的職能為“負責對縣級市、區及市相關部門市容市政管理工作的日常聯系，行使行業監督職能；負責全市城市管理工作的綜合考評，組織開展環境綜合整治和專項整治活動；負責市政府管理目標考核工作；承擔城市管理委員會辦公室的日常工作”。這一規定同樣將城市管理整體上（包含橫向和縱向）的監督考核職能賦予了內設的監督考核處。筆者認為，在大城管的視域下，指揮機構與內設監督機構的關系有兩種方案可供選擇：（1）撤銷內設機構，由居于上位的指揮機構集中行使監督考核職能；（2）保留內設機構的同時，進行嚴格的職能分工，以避免交叉重合。而目前更為合理的分工模式是，由大城管指揮機構負責對城管和各部門整體的監督考核，而由內設機構負責對具體執法隊伍和執法人員的監督考核。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政執法局）主要職責內設機構和人員編制規定》（2011）規定，其執法督察處的職能為“負責五城區和成都高新區城市管理執法工作的督察和執法隊伍作風督察；負責對五城區和成都高新區城市管理重大執法案件及跨區域案件的督查；負責城市管理行政執法督察制度和網絡體系建設；負責對執法人員履行職責、行使職權和紀律情況實施監督檢查和現場查處糾正，對城市管理執法中違章違紀問題的投訴進行調查處理并提出建議、意見”。顯然，該督察處所負責的是對執法人員、執法隊伍和重大案件的監督，并不負責各部門整體和部門間協作情況的監督。再如，《連云港市城市管理局主要職責內設機構和人員編制規定》（2010）規定，其督查處的職能為“……負責局屬城管行政執法隊伍執法執紀、執法裝備標志、隊容隊貌和執法人員執法行為規范、著裝儀容、履行職責情況進行監督、檢查；負責對局機關、局直屬單位工作人員工作作風和工作行為規范進行督查；會同局相關處室對行政執法人員行政不作為、亂作為和違反相關工作制度的行為進行調查，并提出處理意見；負責信訪、投訴事項的接待、受理、分解、轉辦、督辦、回復件審核及信訪件（批辦件）的回復工作；……”可見，該督查處的職能仍然集中于執法人員、執法行為和執法作風的監督，并且更具個案性質。鑒于上位指揮機構和內設監督機構在人員組成、機構層級和管理權限等方面的不同，如若二者同時履行監督職能，則必須進行明確分工，而“指揮機構→部門”、“內設機構→個案”的模式，更有助于確保城管執法監督與考核的全面性。

第二，部分地方的城管內部設置了“投訴受理處”，專門處理投訴、舉報、信訪、批評、建議等相關事項。比如，《長春市市容環境衛生管理局（長春市城市管理行政執法局）主要職責內設機構和人員編制規定》（2009）規定，其投訴受理處的職能為“負責城管‘110、市長公開電話和‘12319公開電話投訴舉報受理；負責來信來訪接待辦理；負責人大政協議案提案和批評建議辦理；負責對媒體反映的有關問題進行督辦；負責上級和市局領導交辦案件的督辦；負責指導、督辦城區、開發區市容環境衛生管理和城市管理行政執法機構投訴受理工作”。亦有地方將其命名為“信訪受理處”，同樣負責投訴、信訪等相關事項。比如，根據《金華市城市管理行政執法局主要職責內設機構和人員編制規定》（2011）的規定，其信訪受理處的職能為“負責信訪接待工作；負責來信來訪的清理分類、跟蹤落實及相關考核工作；負責對有關行政執法案件和執法人員的舉報、投訴的受理工作；負責對縣級城市管理行政執法部門信訪案件的復查工作”。 此處存在的問題有：（1）有些地方（如連云港市）在上文提及的“執法督察處”中也集成了受理投訴、信訪等事項，在這兩個機構并存的情況下，同樣應當進行明確的分工，即由督察機構負責處理內部投訴，而由投訴機構負責處理外部投訴；或者說，投訴城管隊員違規執法的案件應當交給“執法督察處”，而投訴違反城市管理法規的無照經營、噪音擾民、非法小廣告等案件應當交給“投訴受理處”。（2）亦有少數地方將“執法督察處”和“投訴受理處”的職能進行了全面合并。比如，《廈門市城市管理行政執法局主要職責、內設機構和人員編制規定》（2012）規定，其執法督查處（投訴中心）的職能為“受理有關城管執法的信訪和相關部門轉辦投訴件工作；監督檢查區城管執法部門和直屬單位對群眾投訴件的辦理情況，建立健全督查績效考評機制；負責牽頭督查、落實市‘110社會聯動有關城管執法方面的備勤值班、接出警和相關案件辦理工作……”從職能整合的角度看，這種設置亦無不可，但“內部督察”和“外部投訴”畢竟有著明顯的區別，合并后的機構必須注意其職責的全面性，不能顧此失彼。

第三，部分地方的城管內部設置了“宣傳教育處”，專門負責面向社會公眾的關于城管執法的宣傳教育工作。由于城管的執法事件經常有來自媒體的負面報道，加之公眾普遍對城管的工作缺乏理解，因此，宣傳、教育、公關等事項就顯得愈發重要，以至于部分地方的城管部門將其交由專門的內設機構負責處理。比如，《福州市城市管理委員會主要職責、內設機構和人員編制規定》（2015）規定，其公共關系處的職能為“負責城市管理宣傳教育、政風行風建設工作；制定公共關系和新聞發布策略并組織實施；收集城市管理輿情，發布新聞信息，負責網絡宣傳工作，正確引導輿論；負責政務公開、12345投訴件及數字城管批辦件辦理，負責群眾來信來訪的接待、處理工作”。顯然，這一職能的設定可以將對外宣傳作為一種常態固定下來，有助于實現城管的“計劃性宣傳”。“計劃性宣傳并不是由緊急情況引起，它是有意識的活動，目的在于吸引公眾對議題、事件或組織的注意力。組織有時間來策劃事件及將其傳送給新聞媒體的方式?！眳⒁奫美]奧蒂斯·巴斯金等：《公共關系——職業與實踐》，孔祥軍等譯，中國人民大學出版社2008年版，第234頁。 而部分地方還在“宣傳”的同時增加了“動員”的職能，即在城管執法過程中積極開展公眾參與，從而進一步尋求公眾的認同和支持。比如，《濟南市城市管理行政執法局（濟南市城市管理行政執法總隊）主要職責內設機構和人員編制規定》（2010）規定，其社會動員處的職能為“負責城市管理、城管執法的社會動員工作；負責城市管理、城管執法進社區工作；負責組織社會志愿者、城市管理協管員開展相應工作；負責與城市管理和城管執法工作有關的輿情監測、收集、分析和新聞報道工作；負責城市管理和城管執法法律、法規、規章宣傳工作；……”

第四，為了滿足數字化城管的需要，亦有部分地方的城管內部設置了“數字城管綜合處”。比如，《溫州市城市管理與行政執法局主要職責內設機構和人員編制規定》（2011）規定，其數字城管綜合處的職能為“……負責數字城管規劃的落實和數字城管的硬件建設；負責全局計算機網絡中心、城管與執法方面道路監控系統、無線指揮網絡的規劃、建設和維護管理；負責數字城管與12345市長熱線及相關部門的聯系、協調與銜接工作?！北M管數字化城管系統目前主要用于案件信息收集和執法信息傳遞等事項，但隨著該系統的逐步完善，其可適用的領域也會逐漸增加；即便僅就目前而言，這一系統的運行也需要具有相關技術的工作人員專門值守，因此，對于已經開展或即將引進數字系統的城管主體而言，在其內部設置專門機構負責此項工作就是必要的；雖然這一機構的設置會產生額外的機構和人員編制，但數字城管這一系統本身則能減輕執法工作的壓力和負擔，在平衡之后會使人員編制的需求總量得以降低。

（二）城管主體的執法隊伍：地位、性質和人員編制

一般而言，執法隊伍是城管主體內部負責法律規范的具體執行，并與相對人進行直接接觸的“一線執法者”?？梢哉f，城管的多數職能是與“城市外觀”有關的，而諸如道路交通、廣告牌匾、無照經營等事項多數又是由其所屬的執法隊伍負責直接查處或現場執法的；因此，執法隊伍的風氣、紀律乃至于執法手段、執法方式等是否合法合理，都會直接影響到城管工作的整體狀況。

第一，從執法隊伍的地位來看，目前多數城管主體都將其設置為“直屬機構”而非“內設機構”。比如，北京市城管局的“執法總隊”即為直屬機構；再如，撫順市城市管理局下設的市容管理行政執法大隊、市政園林管理行政執法大隊和房屋拆改行政執法大隊皆為直屬大隊；又如，西安市城管執法局一支隊、二支隊、三支隊和直屬支隊，以及南昌市城管執法支隊直屬一大隊、二大隊、三大隊和四大隊皆為直屬機構。一般來說，內設機構和直屬機構的區別在于：內設機構不具備行政主體資格，不能單獨以本機構的名義對外行使職權；而直屬機構則是本部門下設的承擔某項具體或專門工作的機構，雖然歸本部門領導，但一般具有行政主體資格，在職責范圍內可以對外行使職權。筆者認為，作為城管主體的組成部分，執法隊伍之所以大多被設置為“直屬機構”而非“內設機構”，一方面是考慮到前者能夠使其具備獨立的執法資格，另一方面則是在下述的機構性質和人員編制等問題上做出的權衡。

第二，從執法隊伍的性質來看，目前多數城管主體都將其設置為“事業單位”而非“行政機構”。比如，黃岡市城市管理執法局、遵義市城市管理局、天津市街鎮綜合執法隊等。然而，這種通行做法值得商榷：（1）《事業單位登記管理暫行條例實施細則》（2014）第4條規定：“本細則所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統計調查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質量技術監督事務、經濟監督事務、知識產權事務、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業服務、機關后勤服務等活動的社會服務組織。”而城管執法隊伍的職能顯然不在上述范圍內。與此同時，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（2011）第8條明確規定：“將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構”，而前述很多事業單位性質的執法隊伍都是新近組建的。筆者認為，既然城管執法隊伍具有鮮明的執法職能，能夠針對相對人的違法行為行使行政處罰權和行政強制權，那么其在性質上就應當屬于行政機關或行政機構；而其中的執法人員，按照《公務員法》第14條第2款的規定，則應當屬于“行政執法類公務員”?？梢?，目前事業單位和事業編制的定性顯然與執法隊伍的職能存在較大沖突——即便將其中的執法人員“參照公務員管理”，也仍然無法改變其事業單位的核心屬性。需要注意的是，目前部分地方還存在著“行政執法類事業單位”和“行政執法類事業編制”的說法。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政執法局）主要職責內設機構和人員編制規定》（2011）規定：“……成都市城市管理行政執法局一分局、成都市城市管理行政執法局二分局、成都市城市管理行政執法局三分局和成都市城市管理行政執法局火車北站分局均為市城管局（市城管執法局）直屬正處級參照公務員法管理行政執法機構，分別配備行政執法類事業編制8名、7名、7名、50名、50名、50名和50名?！痹偃?，《襄樊市城市管理執法局主要職責內設機構和人員編制規定》（2010）規定：“市城市管理行政執法督察大隊為市城市管理執法局管理的副縣級行政執法類事業單位?！边@兩種單位和編制的設置并沒有充分的上位法依據。 （2）從執法主體資格的角度看，事業單位也未被《行政處罰法》和《行政強制法》直接授予處罰權和強制權，但目前多數事業單位性質的執法隊伍都可以行使這兩種職權。比如，《遵義市城市管理局（市城市綜合執法局）主要職責內設機構和人員編制規定》（2010）規定，其三個執法大隊“具體負責相對集中后按一般程序實施行政處罰的立案、調查、取證并提出處理意見；承辦重大案件和跨區域案件以及市局交辦的其他行政處罰執法案件”等。然而，根據《行政處罰法》第15條的規定，行使行政處罰權的主體僅限于“行政機關”；即便是第16條“相對集中處罰權”的情形，其集中者也應當是“行政機關”；同時，由于目前并無上位法規定，作為事業單位的執法大隊也不是第17條所規定的法律、法規授權的組織；那么，若要為其找到行使處罰權的依托，就只能是第19條所規定的“受委托組織”。比如，在《福州市市容管理局關于市城市管理綜合行政執法支隊行使行政執法權的通知》（2013）中就明確提及了“局行政執法權委托支隊行使”這一原則，也就是說，執法支隊的行政處罰權是由作為行政機關的市容管理局委托行使的，而執法支隊的性質則是受委托的事業單位。然而即便如此，我們仍可以提出下列疑問：其一，盡管“行政委托”可以解決這一問題，但這種委托通常出現在行政機關與其外部的事業單位之間，而執法隊伍往往是城管主體的“直屬機構”，在雙方存在隸屬關系的前提下進行“行政委托”是否有些勉強？另外，其無法解決強制權的問題——《行政強制法》第17條規定：“行政強制措施權不得委托?！逼涠?，將城管隊伍設置成事業單位，還有可能出現罰款和罰沒物品不當使用的風險，即行政機關的處罰所得必須全部上繳國庫（《行政處罰法》第53條），但事業單位的處罰所得則有可能被當做“單位業績”。其三，總體上說，具有鮮明執法性質的城管執法隊伍為何不直接設置成行政機構？筆者認為，一方面，其可能與上文所述的“直屬機構”地位相匹配，即，若非事業單位，執法隊伍就應當屬于城管主體的內設機構，而難以成為更具獨立性的直屬機構；事業單位與直屬機構之間屬于互為因果的關系。另一方面，則可能是因為公務員編制過于緊張或無法容納合理范圍內的執法人員數量，將其設定為事業單位則有助于解決人員編制上的問題。

第三，從執法人員的編制來看，目前主要存在兩方面問題：（1）在執法人員的身份上，上文已經提及，由于其所在執法隊伍大多是事業單位性質，因此其大多是事業編制。但根據《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（2000）第2條的規定，“集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。”這種矛盾使得“城管執法人員身份尷尬，說是行政執法，大量的卻是事業編制、臨時工；要求用公務員，卻沒有公務員編制”。戢浩飛、黃磊：《“城管”前世今生》，載《人民政壇》2013年第9期，第8頁。 有學者建議，讓“執法人員具有公務員身份，通過考試錄用方式進入執法隊伍，以此逐漸取代行政執法隊伍中大量存在的臨時執法人員，以從根本上解決當前行政執法人員綜合素質不高、參差不齊的狀況”；前引④，第35頁。 但熊文釗教授指出，“現代城市管理所需要的龐大的執法人員數量遠非有限的公務員編制所能消化的，全部落實執法人員的公務員身份不太現實”，前引⑨，第29—30頁。 而作為其解決方案，無論是從“行政契約”的角度讓城管執法成為“可購買的公共服務”，還是將執法隊員歸入“聘任制”模式，《公務員法》第95條規定：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”而城管執法人員既不是“專業性較強的職位”，也不是“輔助性職位”，依照該條規定，不應實行聘任制。 都與其“行政執法”的性質相沖突，甚至與現行立法不匹配。于是，作為一種折中或權衡，《指導意見》第（九）項規定：“各地應當根據執法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執法人員配備比例標準，統籌解決好執法人員身份編制問題，在核定的行政編制數額內，具備條件的應當使用行政編制?！币簿褪钦f，在條件尚不具備時也可以不使用行政編制。（2）在執法人員的編制數量上，即便是事業編制也往往有所欠缺，“人手不足”成了一種常態。比如，在成都市武侯區，“全區城管行政執法編制僅100多人，與全區除大量‘一般控制區街道外有武侯祠大街、蜀漢路等約50條計70公里長的‘嚴管街道、近100個社區的市容管理任務比實在內外難顧”。黃仕紅：《關于城管執法進社區的探索與思考：以成都城市管理為例》，載《成都行政學院學報》2012年第6期，第37頁。 再如，南京市新街口商圈集中了近700家商店，2012年零售總額達339億元，約占全市總量的11%，核心區日均人流量達到50多萬人次；然而上百萬平方米的地面商貿設施、20多萬平方米的地下商業，僅有6位城管。參見鹿琳、顏芳：《用剛性執法勒住瘋狂渣土車》，載《新華日報》2014年1月16日第A09版。 針對上述問題，以下兩種措施是值得考慮的：（1）加強城管執法人員的編制管理。在宏觀上，中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》（2002）第3條第3項規定：“加強機構編制管理，建立并完善監督制約機制。行政執法機構編制實行中央宏觀調控下的分級管理?！瓕ｍ椨糜谛姓谭C構的編制納入全國編制統計范圍，重新核定，中央編辦進行宏觀管理并對相關工作進行指導?！倍谖⒂^上，適時地進行編制清理也是從另一個層面為執法隊伍“補充人手”的方式。比如，《合肥市城市管理局關于清理規范全市城管執法人員在編不在崗問題的通知》（2012）規定：“凡被借調在城管綜合執法系統之外其他區直單位的執法隊員，要一律回原城管執法崗位工作；”“凡在鄉鎮街道或區其他部門任職但仍占城管執法編制，且確實不能回原單位工作的，一律辦理人事關系調離手續，與原執法單位脫離關系，以便空出編制下一步統一補充?！保?）執法人員的編制數量應當與執法工作量相匹配。此處的“執法工作量”包括管轄城區面積、管轄人口數量、執法事項、案件數量和難度等多項因素。根據學者的論證，人口、地域面積、具體事權等都是城管執法隊伍編制測算的重要依據。詳見唐立軍：《城市管理行政執法隊伍編制規模測算辦法初探》，載《中國機構改革與管理》2014年第7期，第23—24頁。 比如，從人口數量上看，住建部《城鎮市容環境衛生勞動定額》（2008）規定：“市容環境衛生綜合執法監察、執法人員的定員數按城市人口的萬分之三至萬分之五”配備，但很多地方執法人員的編制數量低于這個標準；而定期按照城市或轄區人口數量的變化來核定執法人員的編制，則是保證城管職能充分履行的必要途徑。再如，從執法事項上看，很多地方在相對集中處罰權的過程中，各部門將其原有事權轉移給城管集中行使的同時，卻沒有將人員、編制、裝備和經費等一并轉移，這就導致城管在執法事項日益膨脹的同時，人員編制卻沒有發生變化，“綜合執法機構獲得的權力、人員編制和經費是有限的，但管理職責和義務又是無限的”。前引B41，第30—31頁。 如此一來，已無相關執法權卻又未撤銷執法隊伍的原部門“人手過剩”的現象，和城管執法“人手不足”的狀況形成了鮮明的對照。筆者認為，包括城管在內的任何部門間的事權轉移都應當伴隨著編制、經費等的轉移。還需注意的是，由于目前有些地方的處罰權集中并未完全結束，城管的具體事權仍處于動態變化中，因此，相應的編制管理部門也應及時對其編制狀況規定進行審核和調整。

Abstract： The urban management enforcement has encountered many issues to be solved among which the subject settlement is of vital importance and extremely complex with multiple patterns. From the horizontal perspective， whether the urban management subject is parallel to or subject to other departments in status； whether the integration of powers on management and enforcement should be exercised independently or jointly； how to coordinate with other departments in duty performance. From the vertical perspective， whether the urban management subject should be set up and how to be set up in the State Council and provincial government； how many departments should be set at district and community levels and how to resolve the power limit of enforcement. As to the internal system， issues are centered on which organs the urban management should be composed of as well as other aspects such as the functional limit and features of some departments， the status， the nature and human resources of the enforcement personnel. Considering the current legislations on comprehensive urban management， it is suggested to seek the reasonably organized departments， levels and internal settlement so as to maximally develop the functions of urban management.

Key words：urban management subject relations among departments relation of levels pattern of comprehensive urban management

[作者簡介]郭富青，西北政法大學經濟法學院教授，法學博士。

① 參見鄭曙光：《股東違反出資義務違法形態與民事責任探究》，載《法學》2003年第6期，第68頁。

② 參見朱慈蘊：《股東違反出資義務應向誰承擔違約責任》，載《北方法學》2014年第1期，第36頁；葉林：《公司股東出資義務研究》，載《河南社會科學》2008年第4期，第119—120頁。