2014年超強臺風“威馬遜”災害特征與社會致災機制分析*

萬金紅, 陳　武, 張葆蔚, 馬建明, 劉建剛, 鄧　俊, 周　波, 李云鵬

(1. 中國水利水電科學研究院, 北京 100048；2. 北京師范大學 地理學院, 北京 100875； 3. 海南省水務廳，海南 海口 571126；4. 國家防汛抗旱總指揮部辦公室，北京 100053)

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2014年超強臺風“威馬遜”災害特征與社會致災機制分析*

萬金紅1,2, 陳武3, 張葆蔚4, 馬建明1, 劉建剛1, 鄧俊1, 周波1, 李云鵬1

(1. 中國水利水電科學研究院, 北京 100048；2. 北京師范大學 地理學院, 北京 100875； 3. 海南省水務廳，海南 海口 571126；4. 國家防汛抗旱總指揮部辦公室，北京 100053)

摘要:臺風是一種具有嚴重破壞性的天氣事件，認識超強臺風造成的洪澇災害特點、成災機制，以及社會響應特征對于水利防災減災具有重要意義。通過對2014年超強臺風“威馬遜”給海南省帶來的嚴重洪澇災害進行系統調查分析，發現此次災害呈現出的特點是：受災人口比重大，人員傷亡嚴重；農業受災比重較大，成災比重高；倒塌房屋數量巨大；災害損失嚴重，農林牧漁業損失嚴重，水利損失較輕。進一步的分析表明：建筑設計標準偏低，基礎設施管理有待完善；基層防臺專業組織管理乏力，社區居民避險自救能力弱，社會綜合減災能力不足等社會防災減災體系不健全；法規預案體系不健全等是造成此次災害嚴重損失的主要因素。據此，從結構性減災(基礎設施)和非結構性減災(制度建設、社會參與)兩方面提出今后防御超強臺風的建議。

關鍵詞:超強臺風；“威馬遜”；災情評估； 成災機制；海南省

臺風(8級及8級以上的熱帶氣旋)是一種具有嚴重破壞性的天氣事件。臺風引發的海潮和強降水(以及由此產生的次生災害)往往給沿海地區的社會經濟帶來嚴重的打擊，造成巨大的人員和財產損失。據水利防汛部門統計，1949-2010年登陸我國的臺風為428個，年均6.9個。2000年以來，臺風引發的洪澇災害造成的人員傷亡呈現逐年降低趨勢，但災害損失呈現增高的趨勢，年均因臺風造成了3 406萬人受災、222人死亡，直接經濟損失達到427億元[1]。

嚴重的災害后果使臺風洪澇災害成為近年來學術研究的熱點，吸引了眾多研究者的目光。如張向萍等[2]、Liu等[3]、陳玉林等[4]利用歷史臺風資料分析我國沿海不同區域臺風登陸頻次的周期性規律；徐良炎等[5]根據氣象資料分析了近50年來西北太平洋臺風生成與登陸的特征，并探討近期臺風災害損失變化情況；上海臺風所研究人員[6-7]利用近20年的臺風資料，分析臺風致災原因，分析了臺風災害的特點，提出一種災情評估的方法，并據此建立臺風災害損失的預估模型。此外，鞏在武等[8]基于死亡人口、受災面積、倒塌房屋數量等提出了新的臺風評估方法；Shi等[9]利用人口傷亡數據和經濟損失數據綜合評估了我國沿海省份臺風風暴潮災害的危險性。李鋼等[10]從災害系統理論出發，建立了針對浙江省的臺風災害經濟損失評估模型。岳心陽等[11]針對山東省提出了臺風風險評估方案。可見現有的研究大多集中在時間特征或損失評估上，鮮有針對一個場次的典型臺風災害進行深入調查，以及探討單個災害特點和致災機制。雖然氣候變化、全球暖化和各大洋區日益頻繁的“超乎尋常”的臺風活動間仍具有很大的不確定性[12]，但研究超強臺風的致災過程對于適應氣候變化仍不乏現實意義。

大量的歷史記錄數據表明海南省是我國受臺風影響最為嚴重的區域，區域社會經濟條件對臺風災害的敏感程度最高[13-15]。尤其是隨著海南國際旅游島建設工作的穩步推進，制定有效的區域防災減災措施成為當前水利防災減災要務。為了進一步認識臺風洪澇災害的特征與成災機理，在國家防汛抗旱總指揮部辦公室的支持下，筆者赴海南省對2014年第9號超強臺風“威馬遜”的災害特征與成災機制展開實地調查，為認識超強臺風洪澇災害特點、成災機制、社會響應特征、水利防災減災、災害恢復和重建提供了第一手資料。本文以海南省為研究區域，重點探討超強臺風“威馬遜”的成災特征、災害強度特征，分析其致災因素，旨在為當前水利防臺減災和災后恢復提供經驗參考和技術支持。

1災情回顧

2014年第9號超強臺風“威馬遜”于7月12日在西北太平洋洋面生成，16日上午進入南海東部海面，強度不斷加強。18日15:30左右，臺風在海南文昌翁田鎮沿海登陸，登陸時中心最大風力達到17級(>60 m/s)以上，18時進入瓊州海峽。受其影響，海口市、文昌市普遍出現14～16級強風，損失嚴重。

在臺風作用下，18日8時至19日12時，海南島東北部和中部地區出現大暴雨和特大暴雨。全島面平均雨量266 mm，其中昌江縣達到579 mm。受到強降水的影響，昌化江中下游、南渡江流域普遍超警戒水位，其中松濤水庫上游的福才水文站出現超歷史最高洪水位。強降水迫使全島241座水庫開閘泄洪。強風和洪水導致全島大量民房倒塌，農作物受災嚴重，道路、供電、供水、水利等基礎設施受損嚴重，其中海口市停水停電面積超過80%，災害損失嚴重。根據統計，7月18-22日，海南全省18個市縣其計325.8萬人受災，因災死亡25人，失蹤6人；臺風洪水致使全省18個縣市和農墾的162.97 khm2農作物受災(損失10%及以上)，其中成災面積(損失30%及以上)為115.53 khm2，絕收面積(損失80%及以上)為38.82 khm2；因災倒塌房屋2.3萬間；直接經濟損失119.5億元。

2資料與方法

2.1研究區概況

海南省地處熱帶北緣，屬熱帶季風氣候。海南島內陸地勢較高，沿海低地較低。島內河流主要發源于內陸山區，形成向四周呈輻射狀水系，共有獨流入海河流154條，其中流域面積達到100 km2的河流干支流有93條。島內大型湖泊較少，近年來修建的大型水庫較多，如南渡江上游的松濤水庫、昌化江中游的大廣壩水庫、萬泉河上游的牛路嶺水庫等。海南省除三沙市外，本島上有18個市縣。常住人口895萬人，其中城鎮人口472萬(2013年)。近年來隨著國際旅游島的建設，海南省經濟總量持續增加，2013年海南省實現地區生產總值(GDP)3 146.46億元，人均地區生產總值35 317元。由于其處在低緯度大洋中，生成自西北太平洋和南海的臺風具有對海南省產生威脅可能性，臺風也成為影響海南省最主要的氣象災害之一。

2.2資料來源

本文使用的2014年7月18-22日的臺風洪澇災害災情過程報數據，由海南省防汛防旱指揮部辦公室提供。數據符合《水旱災害統計報表制度》(2011)[16]的技術要求，真實可信。社會經濟數據由海南省統計局提供。

2.3災害評估方法

水利行業標準《洪澇災情評估標準》(SL579-2012)[17]中提出的場次洪澇災害災情評估的方法和臺風風暴潮型洪澇災害的指標權重取值[18]，見式(1)。災情評估各指標的參數取值方法也按上述標準的要求確定。

C=D×0.3+P×0.1+A×0.1+L×0.3+F×0.1+H×0.06+R×0.02+S×0.01+T×0.01。

(1)

式中：C為災情評估得分；D為死亡人口指標參數取值；P為受災人口指標參數取值；A為農作物受災面積指標參數取值；L為直接經濟損失指標參數取值；H為倒塌房屋指標參數取值；R為骨干交通中斷歷時指標參數取值；S城市受淹歷時指標參數取值；T生命線工程中斷歷時指標參數取值。

3結果與討論

2014年海南省的洪澇災害過程中，超強臺風“威馬遜”帶來的危害最為嚴重。從表1可見，超強臺風“威馬遜”造成的受災人口占全年受災人口的83%，倒塌房屋的間數占全省倒塌房屋間數的97%，農作物受災面積占全年農作物受災面積的84%，農作物成災面積占全年農作物成災面積的88%。

表1　超強臺風“威馬遜”災情損失與年度洪澇災情比較

表2　主要災情統計指標分析

注：農作物受災面積、成災面積未包括農墾部門的統計數據。常住人口、耕地面積、GDP等數據引自《海南統計年鑒2014》[20]。

3.1災害特征

(1)受災人口比重大，人員傷亡嚴重。歷史上臺風災害造成的人員傷亡十分嚴重，近年來隨著社會經濟的發展，因災造成的人口傷亡呈現了明顯的下降趨勢[19]。但在極端情況下，人口傷亡仍十分嚴重。根據國家防辦發布的2000-2013年的洪澇災情統計數據，海南省年均洪澇災害因災死亡人口8人，年均因臺風造成的因災死亡為6.8人。只有2005年因臺風災害死亡人口數量超過20人。就2014年而言，僅超強臺風“威馬遜”造成的因災死亡人口就有25人，可見災害之嚴重。由表2可見，超強臺風“威馬遜”致災人口與常住人口數量之間的關系，可見此次臺風造成海南省36.39%(325.83/895.28)的人口受災，其中18個受災縣中有5個市縣(文昌、萬寧、安定、屯昌、澄邁)受災人口超過常住人口的一半以上，受災人口比重最大最嚴重的縣是澄邁縣(占常住人口96%的人口受災)，受災人口數量最多的是海口市達到85.59萬人。受到臺風作用路徑的影響，受災人口主要集中在海南島北部的文昌、海口、澄邁、安定等市縣。

(2)農業受災比重較大，成災比重高。土地利用方式與臺風災害的損失構成具有很大的相關性，研究表明耕地等農業用地方式對臺風的敏感性最高[21]。因此，臺風“威馬遜”給海南省農業造成巨大影響。據統計，全島農作物受災面積為162.97 khm2，占海南省總耕地面積418.20 khm2的38.97%；農作物成災面積115.53 khm2，占總受災面積的70.89%。由表2可見，農業在此次洪澇災害中受災情況，其中海口、萬寧農作物受災面積占同期耕地面積的50%以上；文昌、屯昌、昌江等縣市農作物受災面積占同期耕地面積的50%以上。就成災率而言，海口、儋州、屯昌、臨高、昌江等市縣的成災率大于70%，其中昌江縣的成災率高達99.72%，可見此次臺風災害對種植業造成的影響嚴重。

(3)倒塌房屋數量巨大。傳統建筑的防風設計比較薄弱，遇到強風容易損毀。臺風路徑沿線倒塌房屋數量巨大。根據歷史洪澇災情統計資料表明，1990-2013年海南省年均洪澇災害因災倒塌房屋0.73萬間。1990年以來，僅有1996年、2000年和2005年三個年份因災倒塌房屋數量超過2萬間。然而在2014年，僅超強臺風“威馬遜”一場災害造成的房屋倒塌就超過了2萬間，達到2.32萬間。

(4)災害損失嚴重，農林牧漁業損失嚴重，水利損失較輕。嚴重臺風災害給農業帶來巨大的損失，尤其是島內經濟作物損失更為嚴重。據統計，農業損失達74.24億元占總經濟損失的62.11%；經濟作物損失達到44.92億元，占農業損失的60.51%。表3顯示，部分市縣臺風造成的經濟作物損失占市縣農業總損失較大比重，如儋州市農業損失的91.41%是經濟作物的損失。從損失總量來看，超強臺風“威馬遜”造成的農業經濟損失主要集中在海口、文昌2個市縣，占海南省整體農業損失的70.43%。從直接經濟損失占區域的GDP的比值上看(表2)，此次洪澇災害造成的經濟損失占區域的GDP比重偏高(3.80%)，超過1990-2013年的多年平均水平(3.68%)，僅文昌、白沙的經濟損失就達到當地GDP的10%以上；經濟損失與區域的經濟水平呈負向相關(r=-0.29)，經濟欠發達地區的水利投入有限，經濟損失巨大，如非重災區的白沙縣，經濟損失超過3個億，占區域GDP的10%以上。就水利損失來說(表2)，水利損失占全省直接經濟總損失的比重較輕(3.09%)，重災區的文昌市和海口市的水利損失均占區域直接經濟損失的3%以下，但個別非重災區縣比重較大，如萬寧、五指山、東方、昌江和樂東等五市縣的水利損失占區域直接經濟損失的20%以上，樂東黎族自治縣的水利損失更是達到該縣直接經濟損失的66.67%，這可能與區域水利投資不足，水利設施嚴重老化有關。

表3　部分區縣農業損失分析

3.2災情評估結果與成災機制

依據《洪澇災情評估標準(SL 579-2012)》[17]的規定，結合2014年7月18-22日的災情統計數據，對海南島內18個市縣的受災情況進行災情評估，此次臺風災害給海南省帶來重大影響，結果顯示：研究區內，海口、文昌二市災情嚴重；安定、白沙、昌江三縣災情較大；澄邁、臨高、儋州、屯昌、瓊中、瓊海、萬寧、五指山、保亭、陵水、東方、樂東、三亞等13個市縣的災情較輕。

圖1　臺風洪澇災害評估結果

從臺風災害評估結果(圖1)可見，臺風洪澇災害造成的災害影響不僅與臺風的經行路徑有關，還與下墊面工程條件和社會經濟情況等密切相關。經過多年的建設，海南省初步建成了防御臺風災害的工程體系和非工程體系，在應對臺風時發揮了積極作用。但在近年來超強臺風頻發的情況下，臺風災害防御仍存在不少問題，實地調研過程中有如下發現。

(1)建筑設計標準偏低，基礎設施管理有待完善。

主要包括以下幾個方面。①建筑結構不合理，房屋老舊無法承受強風暴雨[22]。災區很多民房的使用時間都超過30年，由于當時缺少防風設計，并且大部分是由土法施工完成，建筑材料大多是就地取材(如圖2所示的珊瑚砌墻)，所以災區農村房屋抗風能力普遍偏弱。因此臺風來臨時，常常造成農房大面積的毀壞甚至倒塌。尤其在超強臺風“威馬遜”作用下，房屋倒塌更是突出。據文昌市防辦初步統計，超強臺風“威馬遜”造成文昌市1.7萬間房屋倒塌。②電力、交通、市政等基礎設施對臺風的敏感性較高[23]，海南省現有的基礎設施的抗臺風設計標準較低，抗風能力較弱。如災區的電力線塔、通訊基站、高空吊裝設備、戶外廣告牌等永久或臨時構筑物一般是按照防14級臺風設計建設的，當遇到超強臺風后，不但易造成設施本身的財產損失，而且給城市運行和周邊居民生命安全帶來隱患。同時，災害發生前，現有市政設施還缺少必要的檢修與維護，路邊行道樹沒有修剪枝杈，在臺風侵襲下造成城市部分片區積水、道路兩旁行道樹毀壞嚴重。如海口東湖路、義龍路、海秀東路等路段，路面很多大樹被連根拔起，橫在馬路上，造成部分路段車輛無法正常通行。城區積水許多路段的人行道也都通行艱難。

圖2　文昌市翁田鎮房屋倒塌情況(7月20日)注：超強臺風“威馬遜”造成文昌市房屋倒塌1.7萬間，房屋掀頂2.3萬間。從圖2可見，翁田鎮明月村受災嚴重地區大量倒塌民房的質量堪憂。很多房屋的墻體都是石頭、珊瑚堆砌的，缺少必要抗震抗風設計。

(2)社會防災減災體系不健全。

基層防臺專業管理人員不足，組織乏力。一方面現有的基層防汛工作極其薄弱，并且部分管理干部認識不到位，尤其像沿海臺風災害頻發省區基層人員容易產生惰性；另一方面由于臺風具有特殊性，涉及人口疏散、應急處置等方方面面，臺風來臨時往往從各部門臨時抽調人員，這可能造成防災不專的現象，從而可能造成基層防臺救災延誤甚至抗臺減災的決策失誤。如在海口市，15日發出防風通知、16日下午召開專門工作會議，但是在具體實踐過程中，基層部門未能有效組織人員，準備物資裝備，有關措施未落實到位，如轄區的廣告牌、戶外構筑物未能有效進行加固、建筑工地的塔吊未能及時降下來，簡易房中設備未能及時轉移；農村和農墾的農作物未能及時搶收；市政道路兩側的行道樹未能及時修剪，市政排水設施未能檢查等等。

社區居民避險自救能力弱。一方面，不少群眾缺少防臺風的風險意識，突顯避險自救和互救的短板[24]。如“威馬遜”登陸時，部分鄉鎮的社區居民不理睬基層干部的轉移動員，尤其是沿海內港的水產養殖戶更是表現出“舍命不舍財”的態度，往往需要動用強制措施才能將其轉移。另一方面，針對民工和游客等特定人群，經歷臺風經驗少，對臺風的威脅和臺風災害的嚴重程度估計不足，使得這些人員防臺意識薄弱，各級政府雖然能夠及時發布預警和預報信息，但針對特定人群的轉移安置難度仍較大。

社會綜合減災能力不足。首先是社會宣傳能力不到位。針對“威馬遜”臺風海南省氣象部門已經預測到登陸地點將會在文昌市，但相關的電視、廣播、網絡、報紙等各類媒體對此信息發布程度不高；同時，針對如何有效避險，各類媒體并未有效告知；缺少必要的宣傳單、宣傳手冊等材料來增強市民防災意識。其次是社會防災措施不到位。災害發生前，市縣轄區內的廣告牌、室外構筑物未能有效固定或拆除；建筑工地塔吊未能及時下降；成熟的農作物未能及時組織收割；行道樹的枝杈未能及時修剪。第三是后期保障不充分。如海口、文昌兩市下轄的街道鄉鎮在臺風來襲之前沒有準備好雨具、手電、喊話器、防汛車輛、發電機等應急設備，同時方便面、飲用水等準備不充足，電鋸、砍刀等工具匱乏。

(3)法規預案體系有待健全，缺乏防超強臺風的預案。

沿海地區的防臺風工作涉及利益面廣，缺少必要制度保障致使實際工作的難度較大。為此，2011年4月國家防總印發了《關于進一步加強臺風災害防御工作的意見》[25]，但僅為規范性文件，實際法律效力和層級不高，實際工作的效果有限。而地方層面，很多沿海臺風易發省份將防臺風和防洪放在一起，如海南省政府于1999年編制了《海南省防風防洪工作預案》[26]，于2003年編制了《海南省防風防洪預案實施細則》[27]，于2004年編制了《海南省防汛防風抗旱應急預案》[28]等，這些預案重災防洪，對于防臺風的關注相對較少。可見針對臺風災害的法規制度的缺失，致使實際工作中出現管理混亂、效率低下的現象頻出。

需要注意的是，近年影響、登陸我國的超強臺風次數呈降低趨勢。造成部分干部群眾對超強臺風的破壞力及其造成的嚴重后果認識不足，各沿海市縣只有防常規臺風的應急預案，一旦超強臺風來襲，可能會損失慘重。因此超強臺風“威馬遜”的防御中，缺乏超強臺風應急預案的后果明顯。受超強臺風“威馬遜”災害的影響，海口市總結經驗教訓，結合實地防風工作情況，編制防御強臺風的應急總預案。并完成我國首個專門防御14級以上強(超強)臺風的《海口市防御強臺風應急總預案》[29]，該預案在防御強臺風“海鷗”時得到了有效檢驗，得到人民群眾的肯定。

4結論與建議

針對超強臺風“威馬遜”對海南省造成災害的調查分析發現，此次臺風災害具有受災人口比重大，人員傷亡嚴重；農業受災比重較大，成災比重高；倒塌房屋數量巨大；災害損失嚴重，農林牧漁業損失嚴重，水利損失較輕等特點。基礎設施條件差、社會防災減災能力不足和法規預案不完善等因素是造成超強臺風“威馬遜”成災主要原因。

基于本研究，筆者認為今后水利部門防臺風工作應努力做到以下幾點：①加強提高防臺防風基礎設施建設，提高工程防災減災措施防御標準，如海堤達標建設、避風漁港建設等；提高社會基礎設施抗臺風能力，臺風頻發區制定相關的建筑設計標準等。②加強防臺法規預案體系建設，在修訂部門法規的過程中加入防御超強臺風的內容；制定完善部門防臺風規章文件，制定專項防臺(超強臺風)預案；強化基層防臺預案體系建設，做到預案到村。③強化社區防臺風能力。加強防臺風宣傳教育，提高社區居民防臺風意識；建立基層防臺風工作體系，動員社區居民，加強演練，提高應急處置能力；建立災后應急處置機制，提高災后恢復能力。

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*收稿日期：2015-10-15修回日期：2016-01-01

基金項目：科技部基礎性工作專項(2014FY130500); 國家社科基金重大項目(14ZDB151)

第一作者簡介：萬金紅(1980-)，男，北京人，高級工程師，主要從事水旱災害研究. E-mail：wanjh@iwhr.com

中圖分類號：X43； P458.1

文獻標志碼：A

文章編號：1000-811X(2016)03-0078-06

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2016.03.013

Analysis on Flood Disaster Characteristics and Disaster Mechanism Caused by the Super Typhoon Rammasun in 2014

WAN Jinhong1, 2, CHEN Wu3, ZHANG Baowei4, MA Jianming1,

LIU Jiangang1, DENG Jun1, ZHOU Bo1and LI Yunpeng1

(1.ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,China;2.SchoolofGeography,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China;3.HainanWaterAffairsBureau,Haikou571126,China;4.OfficeoftheStateFloodControlandDroughtReliefHeadquarters,Beijing100053,China)

Abstract:Typhoon is a serious destructive weather event, and the damage caused by typhoon is serious. Understanding characteristics of typhoon flood disasters, disaster mechanism and social response have an important significance for disaster prevention and mitigation. Through investigation of typhoon floods disaster in Hainan province caused by super typhoon Rammasun, we found that the disaster lead to a number of affected population and serious casualties; agriculture affected area and inundated area accounted for a larger share of the planting area; huge number of collapsed houses. Disaster losses are serious, and agriculture loss accounted for a larger share, water loss accounted for less. Further research shows the following factors should be responsible for the disaster loss, including that the construction design standard is low, the infrastructure management needs to be improved, the ability of professional disaster management is weak, the community residents’ disaster risk perception is weak, the social disaster prevention and reduction system is not perfect, and the plan and regulations system is not perfect. Accordingly, this article recommends that mitigation super typhoon disaster need do many detail works including structural disaster mitigation strategies (Infrastructure construction) and the non structural disaster mitigation strategies (plan or regulations system, social participation).

Key words:super typhoon; Rammasun; disaster assessment; disaster mechanism; Hainan Province

萬金紅, 陳武, 張葆蔚,等. 2014年超強臺風“威馬遜”災害特征與社會致災機制分析[J].災害學, 2016,31(3):78-83.[WAN Jinhong, CHEN Wu, ZHANG Baowei,et al.Analysis on Flood Disaster Characteristics and Disaster Mechanism Caused by the Super Typhoon Rammasun in 2014[J].Journal of Catastrophology, 2016,31(3)：78-83.]