防范新的隱性債務(wù)鉆制度漏洞

于樹一

6月29日，劉家義審計長代表國務(wù)院向全國人大常委會所作的2015年度審計工作報告，繼續(xù)將地方債作為重點專項審計的內(nèi)容之一予以報告。

地方政府債務(wù)的狀況，以及管理制度的建設(shè)，近幾年一直是社會關(guān)注的重點話題。繼新修訂的《預(yù)算法》頒布、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）出臺以后，財政部集中發(fā)布了一系列規(guī)章制度，對地方政府一般債券、專項債券和置換債券的發(fā)行管理、預(yù)算管理、限額管理、信息披露、債務(wù)償還等方面進(jìn)行了全方位規(guī)范。可以說，在“建章立制”階段，地方政府債務(wù)管理已經(jīng)交上了一份滿意的答卷。然而，這些規(guī)章制度的執(zhí)行效果如何？這已成為社會關(guān)注的重點。從審計報告的相關(guān)發(fā)現(xiàn)來看，現(xiàn)實與理想還存在差距，各項制度的落地、進(jìn)一步完善再到卓有成效，仍然任重道遠(yuǎn)。

掌控顯性債務(wù)風(fēng)險

盡量全面地掌控地方政府債務(wù)風(fēng)險的意義在于整體評估我國當(dāng)前的財政風(fēng)險，尤其是在穩(wěn)增長的政策背景下，可以清晰地了解積極財政政策減稅增支、增擴(kuò)赤字的限度，因為只有確保財政安全，才能有效支持穩(wěn)增長目標(biāo)的實現(xiàn)。

首先，一般公共預(yù)算安排的財政赤字將全部形成政府債務(wù)。根據(jù)財政預(yù)算草案，2016年我國一般公共預(yù)算擬安排財政赤字2.18萬億元，較去年提高0.56萬億元，其中中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字0.78萬億元，赤字率提高到3%。在新常態(tài)背景下，我國擴(kuò)大赤字規(guī)模、提高赤字率的出發(fā)點即是中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出的：“彌補(bǔ)降稅帶來的財政減收，保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任”，從而加大積極財政政策的力度。由此看來，短期內(nèi)我國不可能選擇以減少政府支出或增加稅收的方式來彌補(bǔ)財政赤字，而只能選擇借債的方式，也就是說，2.18萬億元的財政赤字將全部形成政府債務(wù)，其中的0.78萬億元將形成地方政府債務(wù)。

其次，地方政府專項債券形成的地方政府債務(wù)，進(jìn)一步推升我國赤字率。根據(jù)政府工作報告，2016年我國擬安排地方專項債券4000億元。《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》規(guī)定，專項債券由各地方政府按照市場化原則自發(fā)自還，納入政府性基金預(yù)算管理。同時規(guī)定，專項債券主要是為有一定收益的公益性項目建設(shè)籌集資金，償債的資金來源是公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖搿Ｓ捎趯ｍ梻鶎?yīng)的公益性項目不可能當(dāng)期產(chǎn)生收入，只能以項目建成后取得的收入償還，在當(dāng)期則直接形成政府性基金預(yù)算赤字，而這部分赤字并未計入3%的赤字率。如果將一般公共預(yù)算赤字與政府性基金預(yù)算赤字合并計算赤字率，則我國赤字率將進(jìn)一步上升為3.58%。

再次，債務(wù)置換執(zhí)行風(fēng)險需高度關(guān)注。2015年8月份全國人大常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額中含有15.4萬億元存量債務(wù)，其中有1.6萬億元是全國人大批準(zhǔn)發(fā)債，剩余的13.8萬億元是通過銀行貸款、融資平臺等非正規(guī)方式舉借的存量債務(wù)，需在3年內(nèi)完成債務(wù)置換。理論上，債務(wù)置換不會產(chǎn)生債務(wù)凈增，且有利于規(guī)范債務(wù)管理。但從審計工作報告可以看出，債務(wù)置換還存在著若干執(zhí)行風(fēng)險：一是有幾個省存在著發(fā)債融資未有效使用的情況， 原因是和銀行沒有達(dá)成提前還款的協(xié)議，或者是因手續(xù)辦理得比較晚、比較慢而沒有辦完償還手續(xù)，不能及時還款，導(dǎo)致發(fā)行的置換債券資金沒有使用。二是在債務(wù)置換的過程中規(guī)定優(yōu)先償還政府本金，但有些地方未按規(guī)定優(yōu)先順序償還。三是置換債券已經(jīng)發(fā)行完了，但沒有履行合同及時償還給原來的債務(wù)人，出現(xiàn)資金沉淀。

認(rèn)識隱性債務(wù)風(fēng)險

“建章立制”后，地方政府債務(wù)顯性化、透明化有了制度保障，進(jìn)步意義明顯。但處于“初生期”的制度還不能算作成熟的制度，審計工作報告列示出了幾種新的隱性債務(wù)形式，包括“明股暗債”、兜底回購、保障收益、分期付款等，它們或單獨或一同隱含于PPP、產(chǎn)業(yè)投資基金等“外衣”的下面。這些新的隱性債務(wù)形式，有些性質(zhì)難以確定，有些是在鉆制度漏洞，都是未來需要關(guān)注的重點。

首先，需認(rèn)識產(chǎn)業(yè)投資基金外衣下隱藏的地方政府債務(wù)風(fēng)險。目前，地方政府通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的形式，在各地如雨后春筍般迅速興起。但是產(chǎn)業(yè)投資基金真正的意義在于發(fā)揮融資杠桿的作用，以其撬動更大規(guī)模的社會資本投入，所以在實際中大部分產(chǎn)業(yè)資金都入股了PPP項目。為提高對社會資本的吸引力，地方政府通過產(chǎn)業(yè)投資基金和項目單位簽訂合同，做出兜底回購（保障本金）、保障收益（每年一定比例的固定收益）、分期付款（以政府購買服務(wù)的名義每年從預(yù)算中安排支出）等承諾，甚至通過人大出具擔(dān)保函。

這些做法一方面違背了政府與社會資本合作風(fēng)險共擔(dān)的基本原則，與中央鼓勵產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的初衷不符，與發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的宗旨不符;另一方面，雖然上述行為均發(fā)生在企業(yè)之間，但因為有明確的財政資金保證，成為事實上的“明股暗債”，存在著隱性政府債務(wù)風(fēng)險。

值得一提的是國家發(fā)改委作為首要的穩(wěn)增長舉措而推出的超萬億的專項建設(shè)基金，通過政策性銀行發(fā)行長期專項建設(shè)債券，以資本金形式入主項目，中央財政按照債券利率的90%貼息，也明顯帶有上述“明股暗債”的性質(zhì)。

之所以稱之為“明股暗債”，是因為是否形成地方政府債務(wù)還存在較大的不確定性，只能將其界定為隱性債務(wù)風(fēng)險，而風(fēng)險大小決定于企業(yè)經(jīng)營和項目建成后的運(yùn)營，很難估算，但這類投資基金的規(guī)模巨大，風(fēng)險不容忽視。

其次，需認(rèn)識PPP外衣下隱藏的地方政府債務(wù)風(fēng)險。除了上文提到的產(chǎn)業(yè)投資基金入股的PPP項目中存在著隱性政府債務(wù)風(fēng)險外，在PPP外衣下還存在一種隱性政府債務(wù)風(fēng)險，其載體是政府融資平臺。目前，政府融資平臺為了求生存，紛紛借助PPP項目實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，有的直接代表政府參與PPP項目，有的通過與社會資本合作成立一家新公司參與PPP項目。但是無論如何，政府融資平臺的功能都無法徹底改變，平臺公司大多是通過承諾固定收益、兜底回購等形式實現(xiàn)與社會資本的合作，其本質(zhì)是以政府債務(wù)的方式參與PPP項目。因為目前融資平臺的融資渠道不暢，大部分需要借助變相融資的方式，資金規(guī)模不可能很大，那么這些固定收益、兜底回購的承諾最終是要由地方政府來買單的。

隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險帶來的威脅不容小覷，由于沒有預(yù)算保障，一旦債務(wù)坐實，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，對地方財政和地方經(jīng)濟(jì)的沖擊都會非常大，必須要對其有足夠的重視。

著力防范其他形式的債務(wù)風(fēng)險

事實上，除了上文列舉的顯性和隱性風(fēng)險外，地方政府債務(wù)風(fēng)險還有其他表現(xiàn)形式，如有些地方發(fā)債融資沒有能夠有效使用，有些地方仍然是違規(guī)或變相地來舉債。此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險還會引致其他的風(fēng)險，如地方政府發(fā)行債券或進(jìn)行債務(wù)置換時，人民銀行庫款會集中大量流入，而還本付息時，庫款會集中大量流出，勢必對貨幣市場產(chǎn)生一定的影響。再如，地方政府發(fā)債定然會增加政府投資，這勢必會對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，目前民間投資已出現(xiàn)增速大幅下滑的情況，須警惕。面對各種地方政府債務(wù)風(fēng)險，我們需主動作為，降低風(fēng)險危害。

第一，防止債務(wù)置換過程中產(chǎn)生資金沉淀。因為債務(wù)置換主要是針對以前政府融資平臺舉借的債務(wù)存量，所以平臺公司是債務(wù)置換有效與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在實際運(yùn)行中，財政部門將置換債券的額度下到平臺公司以后，在財政部門的債務(wù)系統(tǒng)里，這項債務(wù)就算消失了，但融資平臺怎么操作，缺少一些規(guī)范的監(jiān)督。因協(xié)議沒有簽訂好、還不具備償還條件等原因，導(dǎo)致存量債務(wù)表面置換完成，資金實際沉淀在平臺公司，債務(wù)形式和債權(quán)人均沒有發(fā)生變化。因此，需要對債務(wù)置換進(jìn)行全過程監(jiān)督，防止資金沉淀等債務(wù)置換錯配情況的發(fā)生。

第二，警惕新的債務(wù)形式帶來的隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險。新修訂的預(yù)算法只保障了發(fā)行債券這樣唯一的地方政府舉債形式，因此，借由產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP等產(chǎn)生的兜底回購、保障收益、分期付款等“明股暗債”性債務(wù)均不屬于合法的舉債形式。需要出臺相關(guān)法律解釋，清晰界定新的舉債形式有哪些，并明確相關(guān)合同無法律效力。

第三，以財稅體制改革為基礎(chǔ)，根治地方政府舉債沖動。在預(yù)算法保障了舉債權(quán)限的條件下，地方政府還熱衷于以其他方式舉債籌集建設(shè)資金。分析其背后的深層次原因，才能對癥下藥，治其根本。可能的原因只能是資金需求，因為地方融資平臺被剝離融資功能，即便有了公開舉債權(quán)限也不能保證地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金規(guī)模，而只有那些新的舉債方式可以撬動更大規(guī)模的社會資本投入。還要看到，納入預(yù)算管理的債務(wù)，有程序上和限額上的限制，新的舉債形式可以更快捷、更足額地滿足地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)融資需求，最終帶動地方經(jīng)濟(jì)增長和財政收入增長。

如此看來，要想真正消除新的債務(wù)形式帶來的隱憂，只能從滿足地方政府對資金需求的角度入手。根本的途徑是加快建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅體制。其邏輯順序是：確定政府事權(quán)總的范圍、清晰劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任、為各級政府事權(quán)和支出責(zé)任尋求資金來源、優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)、完善轉(zhuǎn)移支付制度。