從“結果評判”到“行為側重”
——我國法官懲戒制度程式化建構

●李娜

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從“結果評判”到“行為側重”
——我國法官懲戒制度程式化建構

●李娜

現代司法制度下，“法官不只是糾紛的仲裁人，而且在一般大眾的心目中，他也是法律規則的宣示者”，①賀衛方：《司法的理念與制度》，中國政法大學出版社1998年版，第9頁。然而法官在司法裁判過程中有可能犯各種各樣的錯誤，法官行為失范之于法治的危害較之民眾尤甚。本文擬從比較法的視野對我國的法官懲戒制度構建進行探討。

一、法官懲戒制度存在的理論基礎

（一）問題導向：法官懲戒制度的構建背景

1.“司法懷疑”：對司法不信任的泛化

司法是正義之最后防線，人民信賴司法，司法才能確實發揮伸張正義，定紛止爭之功能。近年來司法公信力不足困擾凸顯。據一份調查顯示：社會公眾普遍對法官總體評價偏低、對裁判公正度信心不足、對法官社會印象偏差、法院社會形象刻板。②參見北京市第二中級人民法院課題組：《提高司法公信力的路徑和實現方式研究》，載《法律適用》2014年第8期。公眾對于司法的不信任呈現泛化態勢。改革開放以來，我國司法體制已經進行了三輪15年的改革，但是人們對司法公正的信心并未提升。據統計，2009年至2013年的5年間，全國人大代表對最高人民法院工作報告的反對票均高達400票以上，2013年更高達605票，創五年最高。多年司法體制運行形成的內外積弊，使得單純的“揚湯止沸”已無能為力，必須進行一場“釜底抽薪”式的改革。

2.“結果評判”：初衷與實效的背離

“錯案”是一般指法院在認定事實或者適用法律上發生了錯誤，側重于法院裁判的明顯錯誤。至于程序違法的案件，若尚未導致實體處理發生錯誤，一般不稱其為錯案。大多數人所理解“錯案”，不是程序上的錯誤而是實體上錯誤。在案件審判過程中，無論審判人員主觀上是故意還是過失，客觀上是否存在違法行為，只要案件主要事實認定失實或法律定性不當，結果是裁判錯誤，那么就必須受到相應懲罰。這種結果評判模式明顯存在邏輯上的問題，“錯案的命題隱含著一個為大眾自覺或不自覺接受的先在的大前提，即一個案件只能有唯一正確的判決。而事實上，法官在面對復雜、疑難的案件時，唯一正確的判決結論是不存在的”。③李衛紅、李瑩瑩：《法院錯案追究制度的困境分析與重構》，載《河南公安高等專科學校學報》2007年第5期。錯案追究制度初衷在于通過懲戒不當，防范司法腐敗，進而保證司法公正，維護司法獨立。但其以結果論證過程的非正當性，且“其作法似乎有悖于一個正常運作的司法體制的其他理想目標即程序的公開性與親歷性”。④〔美〕葛維寶：《法院的獨立與責任》，葛明珍譯載《環球法律評論》2002年春季號。該制度初衷與實效產生了背離。

（二）“自由心證”：法官懲戒制度的理論基點

自由心證是一種法律不預先作出規定而由法官根據自己的良心、理性自由判斷證據證明力的有無和大小，并根據其形成的內心確信來認定案件事實的證據制度。其產生是由人類認識的本質要求所決定的，已為現代法治國家證據制度所普遍采納。法官通過對法律規則的解釋、根據技術理性、證據的認定，實現“規則”與“事實”之間的映射。已發生事件的不可復制性，決定了這種“真實”只能是法律真實。法官在裁判中只能依據形式邏輯的三段論，最大限度的實現規則與法律事實之間的映射。這種思維模式，決定了其判斷不是一個機械的過程，因為“立法不可能對所有證據到事實的必然性作出規定，而且這種必然性關系在現實中少之又少”。⑤樊崇義：《刑事證據法原理與適用》，中國人民公安大學出版社2002年版，第45頁。當事人可能因為提不出證據或充分的證據而敗訴，這種法律真實與客觀真實不一，顯然不能作為追究法官錯案責任的緣由，否則就會造成法官權責脫節。承認自由心證制度，即認可了法官的自由裁量權，但該權力不可無所限制。如若缺乏配套程序和規則進行合理制約，又易引發濫用。當法官自由裁量超越必要限度時，即法官懲戒制度價值所在。

（三）司法獨立：法官懲戒制度的內在要求

司法獨立是現代法治發達國家的一項基本原則。雖然司法獨立早已被提及并經多年實踐，但我們不得不面對的現實是，司法權相對于行政權的獨立很有限，司法行政化現象嚴重。不論是在一般民眾，甚至多數行政領導觀念中，均將法院視為同級黨政領導下一個專門負責審判活動的職能部門，法院的人事管理、辦公經費、工資福利等，大都受制于行政權利主體。審判獨立以往更多是在法院獨立層面上被提及，而對于法官的獨立重視不夠，審判獨立最根本的就是要確保法官依法獨立行使審判職權。而要確保法官真正依法獨立行使審判職權，除了對法官的職位和待遇均給予明確的法律保障，客觀上消除干預法官獨立審判的各種干擾因素。同時許多國家也規定了法官懲戒制度：法官如出現當施以懲戒之法定事由時，依法受到懲戒，無法定事由，不經法定程序不被免職，待遇不受影響，從而使得穩定的預期成為可能。法官懲戒制度作為我國的司法改革重磅之舉，正在為了實現審判獨立更深層次的要求——法官的獨立審判而努力。

二、比較法視野下的法官懲戒制度

（一）德國“專門法院”

“目前，德國聯邦和各州都設有法官紀律法院，負責對法官的一般懲戒處分進行裁判。如果需要給予更為嚴重的處分如免職，則應經過一定的程序后，交由聯邦憲法法院處理?！雹拮罡呷嗣穹ㄔ核痉ǜ母镄〗M編，韓蘇琳編譯：《美英德法四國司法制度概況》，人民法院出版社2002 年版，第 104-105頁、第591-593 頁，轉引自：徐靜村、潘金貴：《法官懲戒制度研究——兼論我國司法彈劾制度的構建》，載《公法研究》第二輯，商務印書館2004年版，第346頁。德國法官懲戒事由包括司法內不當行為和司法外不當行為?！兜乱庵韭摪罟埠蛧痉ā返?8條第2項規定，聯邦法官于職務上或者職務外違反本基本法的原則或邦的憲法秩序……可將其調職或命令其退休，在故意侵犯的情況下，可以罷免法官。⑦郭成偉、宋英輝：《當代司法體制研究》，中國政法大學出版社2002年版，第166頁。除了違反憲法的行為外，法官如果觸犯了刑法，構成犯罪也會受到處罰。德國刑法禁止一系列嚴重削弱公眾對法院作為伸張正義機構之信心的司法行為，如果法官被定為故意犯罪且處以1年以上有期徒刑則將被自動免職?！雹嗪吻谌A：《德國法律發達史》，法律出版社2000年版，第212頁。依《聯邦懲戒法》的規定，懲戒措施包括警告、罰款、減薪、降級、降職等8種。⑨王暉：《德國有成效的公務員反腐敗管理》，載《中國監察》2004年第13期。

（二）美國“專門委員會”

美國法官懲戒模式為專門委員會模式。自1960年加利福尼亞州創立該種模式后，聯邦及各州均采用了該種模式。美國各州都成立了各種懲戒委員會，法官的不當行為由該委員會對其進行調查、起訴、裁決和懲罰。⑩俞甲乙：《美國聯邦及各州司法懲戒制度》，載《法律適用》2003年第9期。法官懲戒委員會大多由法官構成，吸收律師和公眾參與。美國法官懲戒事由相當廣泛，模范司法行為準則采納了“行為不當”標準，可以對法官進行懲戒行為既包括司法內不當行為，也包括司法外不當行為。同時，又為法官的審判行為留下了充裕的自由空間?！端痉ㄐ袨榕c資格喪失法案》之3A規定：如果投訴是直接關于判決或程序裁決的實質性問題，則應予以駁回。對法官懲戒設置了禁區。??嚴仁群：《美國法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》，載《法學評論（雙月刊）》2004年第6期。?懷效鋒：《法院與法官》，法律出版社2006年版，第571頁。?參見我國臺灣地區《法官法》第40條、39條、50條、51條。?蔣惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》，載《法律適用》2003年第9期。美國法官的懲戒措施包括免職；非自愿退休；作為律師而進行懲戒；對司法職務的履行進行限制或附加條件；譴責或訓斥；施加罰金；承擔訴訟費用和支出金額等。??嚴仁群：《美國法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》，載《法學評論（雙月刊）》2004年第6期。?懷效鋒：《法院與法官》，法律出版社2006年版，第571頁。?參見我國臺灣地區《法官法》第40條、39條、50條、51條。?蔣惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》，載《法律適用》2003年第9期。

（三）我國臺灣地區“評鑒委員會+職務法庭”

我國臺灣地區對法官懲戒前，先由法官評鑒委員會對提請個案評鑒的案件進行評議和分類，然后再分類將初步審議后的案件分別移交其他組織處理，其本身并沒有直接懲戒的權力。如法官評鑒委員會認為有懲戒必要的，報由“司法院”移送“監察院”審查，然后由“監察院”彈劾后移送“司法院”下設的“職務法庭”按司法程序審理法官懲戒案件?！八痉ㄔ骸比缯J為法官有應受懲戒的情況時，也可以不通過法官評鑒程序直接移送“監察院”審查，但要給被付懲戒的法官陳述意見的機會，并經“司法院人事審議委員會決議”。懲戒程序為司法程序。職務法庭審理懲戒案件時，當事人擁有陳述意見、言辭辯論和提出再審等訴訟權利。我國臺灣地區設立了評鑒禁區：適用法律之見解，不得成為法官個案評鑒的事由。法官懲戒的類型包括：免職、撤職、罰款、申誡。??嚴仁群：《美國法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》，載《法學評論（雙月刊）》2004年第6期。?懷效鋒：《法院與法官》，法律出版社2006年版，第571頁。?參見我國臺灣地區《法官法》第40條、39條、50條、51條。?蔣惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》，載《法律適用》2003年第9期。

三、法官懲戒制度程式化構建

（一）懲戒主體：“同體問責”與“異體問責”

我國現行法官懲戒體制將懲戒權賦予各級人民法院的監察部門，明顯采取“同體問責”的模式。但囿于司法獨立觀念淡薄，現行的由監察部門主導的懲戒程序“更側重于查清事實而忽視權利保障”。??嚴仁群：《美國法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》，載《法學評論（雙月刊）》2004年第6期。?懷效鋒：《法院與法官》，法律出版社2006年版，第571頁。?參見我國臺灣地區《法官法》第40條、39條、50條、51條。?蔣惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》，載《法律適用》2003年第9期。隨著法官懲戒實踐，這種問責模式從懲戒程序至懲戒結果均易招致公正性的質疑。純粹的“異體問責”，又難免遭遇專業思維差異挑戰及侵害司法獨立的風險。為此，最高人民法院發布的“四五改革綱要”中明確提出建立專門的法官懲戒機構，在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會。

1.機構設置

作為第一批試點法院，上海于2014年12 月13日率先成立法官懲戒委員會：在市高院、各級法院組建法官遴選（懲戒）工作辦公室，其一項重要職責就是組織開展法官司法責任認定。對經認定需追究責任的法官，提出處理或懲戒意見，存在嚴重過錯的，可降低法官等級。遺憾的是，該模式尚未進行法官懲戒的實踐，所以尚難以窺見該模式的運行效果?？v觀現代法治發達國家，為避免“同體問責”及“異體問責”的弊端，法官懲戒組織的設立均采用了專門化、司法化的運作程序。鑒于此，我國法官懲戒委員會除需具備法律共同體的專業監督（法官、檢察官、律師）外，應當吸納一般公民，并采納司法化或準司法化的運行機制。

2.模式銜接

“四五改革綱要”提出要“實現紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接”。如何實現兩者的銜接？臺灣的法官評鑒委員會為我們提供了一個較好的思路。法治發達國家采法官精英化模式，對法律普遍抱持信仰態度，司法權威較高。反觀我國，法官整體素質尚待提高，司法不信任泛化，加之公眾訴求表達的非理性趨向，不可避免的導致法官懲戒制度可能需要承受其不能承受之重（如部分信訪壓力移轉等）。因此，法官懲戒委員會建立之初，法官懲戒案件可能會呈現大的波動。制度設計應對此有所預測和應對。相較于我國臺灣地區，設置一道篩選程序，過濾掉部分非理性懲戒申請，于我國的法官懲戒制度更有實踐價值。紀檢監察程序已有著多年的實踐經驗，現階段由其進行初步的審查、調查及過濾亦有一定的現實可能。因此，紀檢監察程序可以作為法官懲戒委員會的前置程序，由其對法官懲戒案件進行適當的分流。對于懲戒申請成立，有懲戒必要的懲戒申請可移送法官懲戒委員會。

（二）懲戒規則設置

1.懲戒事由：“主觀過錯”導向下的類型化分析

通過前述比較法的考察可以看出，域外各國在設置法官懲戒事由時，多數均采用“行為不當”標準。我國雖也漸漸轉向采取這一標準，但更加關注司法內行為不當，對司法外行為關注不夠。判斷一行為懲戒與否的基本考量要素為主觀的可責難性及客觀的行為不當。在不當行為業已存在的前提下，行為的可懲戒性的判斷標準就特定化為主觀過錯的判斷。依照傳統民事過錯理論，過錯包括故意與過失。就過失而言，依照“人格化注意義務”判斷標準，違反一般人注意義務，意味著存在重大過失，而善良管理人注意義務之違反，將意味著抽象輕過失或一般過失。主觀故意行為不當，不論是司法內，還是司法外不當行為，受到懲戒應無異議，因為此時行為的主觀可責難性及客觀不當同時具備。當行為人之行為主觀狀態為過失時，如何判斷行為的懲戒與否？

就司法內行為而言，注意義務判斷群體為法官整體，即一般注意義務為整個法官群體的注意義務，如果法官為一不當行為時，一般法官均不具備該注意義務或者只有少數法官具備該注意義務，要求當事法官對此具備該注意義務難免遭遇苛求之責，畢竟法官不是神。此時不當行為或因為程序缺失，可在適當時機時通過完善程序規則將之提升為一般注意義務，而不應成為法官懲戒之事由。而如果一般法官在此種行為場合均能避免該不當行為，則法官的行為具備重大過失，當可對該行為施以懲戒。司法外行為，關注的是法官的職業道德，是對法官更高層次的要求，良好的法官應兼具專業素養與職業操守。任何一面卻缺失都會是影響民眾對司法的信心，影響社會法治信仰的培育。法官業外行為時，作為一般社會人角色出現，注意義務判斷群體擴大至社會整體。法官高居“象牙塔”中立裁判者的應然形象與一般社會人實然角色交織，社會對法官業外行為的期待均高于一般民眾，即此時應當具備善良管理人的注意義務，這也是為什么法官行為不當引起的民眾反感尤甚的原因所在。法官此時注意義務的違反將產生一般過失，即一般過失以上的過失均應受到懲戒。

還需注意的是，就司法內行為而言，如果不當行為并不存在主觀過錯，也非屬程序設置存在缺漏，僅因法官個人專業能力問題出現不當之結果，不應為法官懲戒事由，應屬于法官選任制度規制范疇，否則將賦予法官懲戒制度不能承受之重。即法官對案件事實的認定和法律的理解屬審判職權的范疇，屬于懲戒禁區，不在上述事由之列。

2.懲戒措施：凸顯職業特色

我國現行法官懲戒措施行政色彩濃厚，應當建立符合法官司法性職業特點的懲戒措施。從西方國家司法懲戒措施的設計來看，司法懲戒措施主要分為三大類：一是經濟類懲戒措施，如罰金或者罰款。設計這類措施旨在突出對法官貪贓枉法行為的懲戒。二是行為類懲戒措施，例如暫停職務、調離審判崗位等，以使有違法亂紀但又不夠免職的法官在一定時期內不能從事司法活動。這樣既能夠消除公眾對司法的不信任感，同時也能夠防止法官繼續枉法裁判。三是資格類的懲戒措施，即通過嚴格的懲戒程序免除法官的身份，并且實行永不敘用制度。??前引⑦，第366頁。?前引?。結合上述懲戒措施設置原則，可考慮將法官懲戒措施相應設置為：訓誡、罰款、降低法官等級、履職附限制條件、調離審判崗位、免除法官職務。

（三）懲戒程序：以程序公正保障實體正義

按照“正當程序”的要求，追究法官的司法責任必須依法定的程序進行。目前監察部門采用的程序“在性質上是行政性的，更側重于查清事實而忽視權利保障，特別是決定者的獨立性和中立性、程序中的平等性和對抗性都相對較弱甚至沒有”。??前引⑦，第366頁。?前引?。在理順紀檢監察部門與法官懲戒委員會模式關系前提下，法官懲戒可進行“調查“與”審理”分離的“兩步走” 程序設置：

圖Ⅰ：紀檢監察程序與法官懲戒委員會“兩步走”運行圖

1.調查程序

第一，受理。任何人如發現法官有可為懲戒之事由，均可提出法官懲戒申請。申請應以書面形式向紀檢監察部門提起，紀檢監察部門立案實行登記制度并報法官懲戒委員會備案，以實現有案必立，同時貫徹便民原則及實現對紀檢監察部門監督。

第二，初審。經審查，對于不符合懲戒條件的（審查是否為懲戒禁區），法官懲戒委員會可授權其作出駁回懲戒申請。對駁回懲戒申請不服的，可申請法官懲戒委員會進行復核。對于符合立案條件的，移送法官懲戒委員會。

第三，調查。法官懲戒委員會有權指定紀檢監察部門進行調查，監察部門應當依法進行調查取證，調查后形成調查報告并提出懲戒建議，將案件材料一并移送法官懲戒委員會。

2.審理程序

法官懲戒委員會受理案件后，依法組成合議庭進行審理。合議庭的組成應至少包括兩名法官、一名檢察官、一名律師及一名陪審員。合議庭確定后，向被懲戒法官送達懲戒申請書及調查報告。被懲戒法官可在收到之日法定期限內進行答辯，提供證據。審理案件應采取口頭辯論形式公開審理，并作出懲戒決定。懲戒決定需送達被懲戒法官，并在懲戒委員會官網上予以公告。為維護被懲戒法官的合法權益，應當賦予被懲戒法官上訴權，上訴的決定為最終決定。同時還應賦予其知情權、申請回避權利、辯護權利、申請救濟權等。

責任編校：劉崢

作者單位：（日照市東港區人民法院）