立案登記制下如何實現訴權保護與濫訴懲治之平衡

●宮凡舒

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立案登記制下如何實現訴權保護與濫訴懲治之平衡

●宮凡舒

【內容提要】立案登記制進一步加強了對訴權的保護，但也面臨如何懲治濫訴的現實緊迫性。由于我國目前缺乏濫訴懲治制度，立案登記制實行之后，司法實踐中大量案件的當事人濫用起訴權，造成了司法資源的極大浪費。為彌補濫訴懲治制度的司法缺失，實現訴權保護與濫訴懲治的平衡，筆者提出了我國當前構建濫訴懲治機制的具體建議，以期對解決當事人濫訴問題有所裨益。

【關鍵詞】立案登記制 訴權保護 濫訴懲治 平衡

以解決“立案難”為目標的立案登記制，是我國司法改革歷程中具有里程碑意義的關鍵舉措，對于保障當事人訴權具有重要意義。但實踐中有一種聲音，認為立案登記制將立案庭變為機械登記窗口，當事人只要提交上訴狀、訴訟費即可立案，無需進行任何審核，一定程度上導致濫訴現象多發，對訴權、司法資源、法律權威帶來負面沖擊。

一、問題引出：典型案例引發訴權保護新思考

2015年5月是立案登記制實施的首月，山東省行政訴訟一審收案2227件，與去年同期1173件相比增長89.9%，增幅較大；國家賠償立案57件，與去年同期12件相比，同比增長375%。

案例一、申請八年的國家賠償案：請求人孫某以W市W區法院在執行過程中采取粗暴違法行為造成請求人工廠物資設備丟失報廢為由，以W區法院為被申請人，向W市中院申請國家賠償，W市中院于2015年5月5日收到國家賠償申請書后，當日出具訴訟材料收取清單，加蓋法院專用章，并轉交W市中院國家賠償委員會審查，該案于同年5月12日立案。

據查，請求人孫某某曾于2014年11月21日向W區法院提出國家賠償申請，因W區法院受理滿2個月未作答復，訴至W市中院。W市中院收到申請后，經審查發現請求人曾于2008年基于同一事由向W市中院提出過國家賠償申請，因不符合受理條件而未予受理。請求人不服，向S省高院提出復議，S省高院維持了W市中院不予受理的決定。后請求人于2011年5月16日又以同一事由向W市中院提出國家賠償申請，W市中院認為其屬于重復訴訟而不予受理。2015年5月5日，請求人以立案登記制為契機，再次向W市中院申請國家賠償，并聲稱要到上級法院上訪。鑒于當事人情緒激動，拒絕溝通，立案庭認為該案應審慎處理，遂移交W市中院賠委會審查處理。

案例二、兩位原告提起的14起行政訴訟：自2015年5月5日起，W市兩級法院接連收到原告周某某、姜某某行政起訴狀26份，立案14件，其他12件因不符合起訴條件，經法院釋明后原告撤訴。

案例一中，當事人基于同一事由申請國家賠償歷時八年未得立案，借助立案登記制實施后“有案必立”的輿論趨勢得以立案，現該案已審理終結（因申請人不適格而裁定駁回起訴）。筆者認為本案有勉強立案之嫌，立案登記制的實施，目的是保護訴權，使符合立案條件的案件皆可以不受干擾地進入訴訟程序，而非將不符合立案條件的案件也交由法院處理。

案例二中，二原告的14起行政訴訟案件皆符合立案登記制下的立案標準，但進入審理程序后不難發現，存在無原告主體資格、訴訟請求不合理、超過法定起訴期限等問題。法院在保護訴權的同時，面臨如何懲治濫訴的問題。

綜上，立案登記制加大了對訴權的保護，但也面臨如何懲治濫訴的現實性問題，若實踐中對立案登記制把握不到位，不該立而立，也是對其他人訴權的一種削弱，因此，法院需要找到實現訴權保護與濫訴懲治之間的平衡路徑。

二、法條對比：立案登記制實施前后帶來的立案操作變化①由于國家賠償案件具有一定的特殊性，該部分僅列舉國家賠償立案工作的前后對比，行政訴訟根據新修改的行政訴訟法，在受案范圍、起訴方式等方面都有很大修改，且幾乎與立案登記制同時實施，暫且不再細述。

表一：司法賠償（人民法院自賠案件）立案審核對比變化

表二：司法賠償案件（非人民法院自賠案件）

表三：行政賠償

結合表一至表三，行政賠償案件的立案審核內容基本無變化，都需要對受案范圍、申請人資格進行審核，區別在于對符合立案條件的案件提出了當場立案的要求。而司法賠償除了前述變化之外，刪除了對是否符合法定起訴期限的限制，即立案庭不再對申請是否超過法定請求期間進行審核，但仍需審核是否屬于受案范圍、當事人資格、賠償義務機關先行處理或者逾期不作處理的證明。不難看出，立案登記制較立案審查制而言，更多的是針對實踐中個別存在的推諉立案、拖延立案、拒絕立案或者訴前即審的情況，比如對事實證據等的實體審查、行政權干預行政訴訟案件立案等，而并非否定形式審核。

三、天平失衡：缺乏與訴權保護相對應的濫訴懲治體制

訴權是任何訴訟制度的基礎。③徐德臣、朱伯玉：《再論環境訴權——以生態中心主義為背景》，載《蘭州學刊》2015年第1期。基于盡最大努力保護訴權的立案登記制，雖有對濫訴懲治的原則性規定，但鑒于我國目前公眾對司法的認知，對濫訴的認定與制裁易受到公眾的攻擊④南通婦女被裁定“濫訴”引發爭議。陸紅霞、陸國富因94次申請信息公開，被港閘法院認定為濫訴：“陸紅霞、陸富國不間斷地向政府申請獲取所謂政府信息，真實目的為借此表達不滿情緒，施壓政府以實現拆遷補償安置利益的最大化。陸紅霞背離立案目的，任憑個人主觀意愿，執意不斷提出申請的做法，顯然已經構成了獲取政府信息權利的濫用，屬于典型的濫用訴權行為。對于二人今后再次向行政機關申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應依據規定進行嚴格審查，原告承擔更嚴厲的舉證責任，否則將承擔不利后果。”對此，有人認為值得商榷，法院應更審慎，以防規制濫訴演變為限制、剝奪訴權。南京師范大學法學院教授李建明認為，濫用訴權浪費司法資源，應有所懲治，但法院應更為謹慎，以免將規制變成限制與剝奪。 東南大學法學院教授虞青松認為，如果當事人構成濫訴，作為行政訴訟，可以針對單個行為判決，如果把其他行為也納入判決，讓整個判決擴大化，有沒有超越審判權限，值得商榷。法院非公安部門，為起訴定性似有不妥。引自藍天彬：“94次申請信息公開后的”濫訴”之爭”，載《東方早報》，2015年3月5日第A21版。，致使保護訴權力度大、懲治濫訴膽量小，無形中訴權保護與濫訴懲治趨向失衡。

（一）理論基礎：“倒U型假說”提供平衡理論支撐

美國經濟學家庫茲涅茨所提出的“庫茲涅茨曲線”（“倒U型假說”）⑤劉金國、蔣立山主編：《中國社會轉型與法律治理》，中國法制出版社2006年版，第27頁。是發展經濟學中的重要理論，后被社會學擴展，引申內涵為：過強或過弱追求某一動機，反而會產生不利影響。該理論類似于天平說，尋求天平兩端的平衡進而實現保護訴權與防治濫訴整體目標的最大化，其實也反證了“倒U型假說”理論，即過于追求對訴權的保護（諸如不該立而立）或者過于追求對濫訴的懲治（諸如變相剝奪當事人訴權），都會對司法工作產生不利后果。

在法治社會中，法官作為司法者承擔了將立法所確立的實體正義與程序正義的立法價值實現于社會的角色⑥劉松山：《再論人民法院的“司法改革”之非》，載《法學》2006年第1期。。立案登記制賦予了法官更具體的任務，即如何尋找理性的平衡點，既最大限度維護當事人的訴權，又不失力度的預防、懲治濫訴以維護司法權威，進而實現社會公平。

（二）現實緊迫：濫訴案例折射濫訴懲治緊迫性

立案登記制實施后法院面臨著更嚴峻的信訪壓力，越來越多的上訪戶將戰線轉移至法院：李某某原系R市環保局職工，于1993年5月R市環保局成立R市某公司時被任命為經理，后因政策原因，該公司被注銷，李某某經理職務被免除。此后李某某再未上班。1998年9月，R市環保局將李某某按自動離職處理。2007年起，李某某開始信訪，要求恢復其與R市環保局的人事關系。

2015年5月4日是立案登記制施行后的首個工作日，李某某以R市環保局為被告提起行政訴訟，申請公開“自被除名并停交勞動保險至今，你在人事、工資或福利等方面與環保局不存在任何關系”等決定，因該公開信息不存在，被判決駁回訴訟請求。同年6月15日，其以R市人社局為被告提起行政訴訟，請求撤銷被告作出的批準R市環保局停交李某某勞動保險的處理決定，因起訴超過法定期限，被裁定不予受理。同年7月7日，其以R市環保局為被告提起行政訴訟，請求撤銷《關于李某某信訪事項的答復意見》，因不屬于行政訴訟受案范圍，被裁定駁回起訴。同年7月22日，其以R市人社局為被告提起行政訴訟，請求撤銷勞動保障監察不予受理決定書，判決被告履行社會保險監督檢查的職責，查處R市環保局違法停交原告社會保險費的行為，法院于2015年9月1日判決撤銷被告作出的不予受理決定書，駁回其他訴訟請求。同年8月6日，其以R市環保局為被告提起兩件行政訴訟，請求撤銷被告2014 年1月22日作出的按自動離職處理、停交勞動保險處理決定，因訴訟請求不屬于行政訴訟的受案范圍，均被裁定不予立案。

上述案例反映出追求訴權保護與濫訴懲治之間的平衡具現實緊迫性。

四、彌補失衡：構建濫訴懲治機制與訴權保護共重

鑒于訴權保護與濫訴防治的平衡要求，筆者建議彌補失衡的路徑為：盡最大努力保護訴權的同時，構建濫訴懲治機制，在對濫訴行為作統一界定的基礎上，適當加大懲處力度。

（一）保護訴權：完善多元化解決糾紛體制

為更好地保護訴權，多元化解決糾紛是與立案登記制相輔相成的配套機制。首先，法律是權利救濟的最后一道防線，但司法非萬能，它只能解決法律范圍的問題，只能為符合起訴條件的案件敞開救濟之門。其次，從司法資源的有限性來講，越來越多的上訪戶“轉訪為訴”的傾向值得重視，民眾對“有案必立”的理解存在認識誤區并一定程度上形成偏頗輿論導向，那種認為只要起訴即可將長期遺留問題轉為行政訴訟或國家賠償訴訟的趨勢，若得不到適度遏制，也是對其他正常行使訴權的當事人的一種損害。

因此，建議法院對待不符合起訴條件的當事人不要拒絕了事，而是以糾紛的解決為目標，為當事人提供尋求其他救濟途徑的可行建議，實現訴權保護的實踐延伸。可以與仲裁委、勞動仲裁院、公安機關、行政復議機關等溝通協調，建立各部門聯系人制度，細化聯動流程，于立案窗口提供電子滾動信息板、宣傳板或紙質宣傳冊，將相關職能部門的職責、窗口地址、聯系方式等予以公開，便利當事人針對不同情況，審慎選擇最便捷并富成效的解決途徑。

（二）懲治濫訴：借鑒澳洲模式構建濫訴懲治體制⑦澳大利亞受其法制傳統、法治環境、訴訟程序的影響，形成較成熟的濫訴規制程序，從濫訴的認定標準、申請與作出濫訴決定的主體到濫訴決定的變更與恢復、濫訴的通知與公告等，具有借鑒意義。

澳大利亞新南威爾士州2008年頒布實施《濫訴程序法》，逐步加強司法管理，加大對濫訴的懲處力度。但鑒于我國的司法現狀，為規制濫訴單獨立法的法治環境尚不成熟，故可以借鑒澳洲模式，由最高人民法院發布《關于規制濫訴若干問題的規定》，與《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》相對應，統一規定濫訴認定標準、濫訴懲治程序的啟動主體、濫訴認定主體、濫訴認定的作出程序、濫訴認定的通知及公告的發布。

1.統一濫訴認定標準。濫訴的認定標準不應局限于立案階段，而應擴展至審理階段。對濫訴的認定與懲治是把雙刃劍，在有效懲治濫用訴權行為的同時，也容易陷入剝奪當事人訴權的逆境，為防止法院以濫訴為由任意拒絕立案，對濫訴的認定宜以實體審為導向。立案階段濫訴的認定標準：如果沒有合理理由恣意頻繁提起訴訟、申請，經法院釋明后仍以相同事由堅持提出訴訟、申請，或者被某一法院拒絕立案之后，重復向其他法院提出相同訴訟、申請的，可由法院作出濫訴處理決定。法院之間建立立案信息共享系統，以便及時掌握有濫訴嫌疑的當事人在其他法院的起訴情況。審理階段的濫訴認定標準：無理拖延訴訟、騷擾法官及其他當事人、為達到其他非法目的濫用訴訟程序的，法院可以對其作出濫訴處理決定。⑧威海中院一位行政案件當事人，其案件剛由立案庭移交業務庭，便開始每天給行政庭各工作人員打電話幾十次，每次所提要求都是催發各種法律文書、懇請與法官面談、遞交各種申請書等要求，甚至將電話不停打至該院辦公室、政治部等其他部門，嚴重影響法官正常辦公。

2.濫訴認定程序的啟動。立案階段對濫訴的認定與處理，由法院依職權啟動，并賦予當事人陳述、申辯以及聽證的權利，以保障程序公正。審理階段，除了法院有權啟動濫訴認定與懲處程序之外，其他涉案當事人亦可向法院提出懲治濫訴的申請，申請書中需載明當事人身份、主張對方濫訴的事實及理由并提供相應的證明材料，該階段的濫訴認定需經過實體審查，以實現訴權的最大保護。如果在濫訴認定程序啟動之前，訴訟已經進入審判程序，則裁定中止訴訟，待濫訴認定與否的結果出現后，再根據情況繼續審理或者裁定駁回起訴。

3.有權作出濫訴認定的主體。結合我國法官員額制改革現狀，宜賦予各級法院審判員認定濫訴的權利，司法輔助人員由于審判經驗、專業知識等方面尚需提升，暫且不易賦予濫訴認定權，從程序主體角度最大限度地保證濫訴認定過程中的程序正義。

4.濫訴處理決定的效力。一旦法院對起訴人作出濫訴認定，該起訴人及其訴訟代理人之后的起訴將受到更為嚴格的限制，如限定其之后的起訴需提供更確鑿的證明材料、一定時間內禁止提起類似起訴或申請、處以罰款或拘留等。

5.認定濫訴后的通知與公告。法院作出濫訴認定后需按法定程序在法定期間內予以通知、公告，并向上一級法院備案。公告期間不影響濫訴認定效力以及由此產生的處罰與執行。

6.當事人的救濟途徑。當事人對被認定為濫訴不服的，可以自收到認定通知后15日內，向作出認定法院的上一級法院申請復議，上一級法院認為下一級法院作出的濫訴認定錯誤或明顯不當的，可以予以撤銷，但是不影響原審法院或者其他法院對該當事人再次作出濫用訴權認定。若法院作出的濫訴認定與處理決定因違法或明顯錯誤被撤銷，當事人可以申請恢復名譽、賠禮道歉、返還罰款及利息、申請國家賠償等。

責任編校：李超

作者單位：（威海市中級人民法院）