上海金山區海岸濕地現狀及生態補償機制探討

王萬勝 杜運才（上海市金山區海洋海塘管理所，上海 201508）

?

上海金山區海岸濕地現狀及生態補償機制探討

王萬勝 杜運才（上海市金山區海洋海塘管理所，上海 201508）

摘 要從海岸濕地現狀分析入手，分析了海洋生態環境下降、海岸濕地面積減少、生態系統退化等多方面的原因，介紹了我國海岸濕地生態補償機制的法律依據，并結合上海市金山區的現狀，提出海岸濕地生態補償機制的實施途徑和相關建議。

關鍵詞生態補償；方式探索；問題；建議

隨著中國海洋經濟的快速發展，港口碼頭航運業發展迅猛，海洋海岸工程不斷上馬，污水排海量大幅增加，以及沿海土地圈圍、過度海洋捕撈等原因，大量的海岸濕地消失，海洋和近海生態環境逐步衰退（徐長樂等，2009），海洋行政管理部門必須重視海洋生態惡化問題，并依法貫徹落實海岸濕地生態補償機制。

1 我國海岸濕地現狀及存在的問題

1.1 海塘（堤）達標工程建設凸顯生態弊端

海塘（堤）達標工程提高了海塘（堤）的防御標準，改善了投資環境，客觀上極大地促進了地方經濟的發展，發揮了巨大的經濟效益。但我國海塘建設采取塊石（或混凝土）結構代替近岸生物生態環境，一定程度上對原有塘址近潮間帶生態系統造成了破壞（徐雙全，2004）。

1997年開始，上海實施了歷時5年的海塘達標工程，全市海塘508.27 km，達標堤防為282 km，灘涂淤漲區域為191 km（杜運才，2014 a）。2008年上海市海塘里程樁統計顯示，一線海塘達標總長523.484 km。江蘇省從2006年開始，用3年時間完成109.5 km的重點海堤達標工程，其他沿海各省市也先后實施海堤達標工程。以上海市金山海塘98里程樁4+553處99達標工程為例，塘址生態系統因達標工程建設寬度約6.8 m，按上海前5年達標工程282 km計算，塘址植被生態系統消失192 hm2，按2008年海塘達標523.484 km計算，植被生態系統將消失356 hm2，這一數字尚不包括多重圈圍工程，如果計算全國因海塘（堤）達標建設，數據將進一步成倍、甚至成幾十倍增加。

1.2 海洋圈圍造成近海濕地資源銳減

由于人類不斷開發海岸濕地資源，海洋圈圍造成近海濕地資源銳減、退化（林茂等，2007）。以上海市金山區為例，金山區現有近海與海岸濕地1 882.49 hm2，占全區濕地總量的30.28%，其中80%以上的近海與海岸濕地已被圈圍或即將被圈圍，一旦被開發使用，濕地將改變用途，甚至完全消失。

表1 上海市金山區近15年來圈圍或保灘圍堤現狀

從表1可以看出，如金山區九九塘和化工區西部圍墾全部開發利用，加上原有九二塘125 hm2養殖濕地開發利用，金山區濕地面積將累計減少3 220 hm2，占金山區現有濕地面積的51.79%，金山區濕地資源銳減觸目驚心。上海其他沿海區縣也比較相似，全國性的圍海造地也愈演愈烈，濕地資源逐漸被蠶食，濕地大面積萎縮。

1.3 海洋污染嚴重

隨著海洋開發的加劇，航運的發展，水質污染日趨嚴重，海水、沉積物、生物體中重金屬含量都有明顯的升高，海域富營養化狀況進一步加劇。2012年實測結果顯示，該區域總磷接近0.1 mg/ L，處于地表水Ⅱ類水水平，COD 達16.2 mg/g，處于地表水Ⅲ類水水平。陸域污染源是金山海洋環境下降的主要元兇（杜運才等，2014 b）。2012年調查結果表明，近江牡蠣體內滴滴涕、多氯聯苯均有所下降，但石油烴和重金屬含量大幅上升。上海市金山區位于杭州灣北岸，沿杭州灣地區化工區林立，海洋環境惡化，已成為全國海洋環境污染最嚴重的區域。隨著中國海洋經濟的發展，來自石油污染、船舶泄漏、海岸工程施工等也不容忽視，海洋環境也在不斷的受到污染，環境質量不斷下降。

1.4 過度捕撈

金山三島海區是中華鱘育肥的重要漁業水域，主要保護性水生生物是近江牡蠣。2012年海域調查，金山海區沒有發現珍稀或瀕危生物物種及其它保護性水生生物；拖網漁獲物樣品中，經分析共鑒定生物種類30種，其中魚類15種，蝦類9種，蟹類4種，蝦蛄類1種，貝類1種，浮游動物個體密度下降了75.5%，生物量下降了70.6%。過度的海洋捕撈，使海洋漁業資源走向枯竭，海洋生物多樣性下降，海洋生態系統逐步退化（吉櫻等，2012）。

1.5 海洋工程施工影響

實體堤壩施工工程，如圈圍工程、保灘、港口碼頭大堤等會直接侵占沿堤線壩體底寬范圍內的底棲動物棲息地，在該范圍內的原有底棲生物類群受到不可逆轉的損害。部分實體壩在壩址附近海域采砂吹填，不僅破壞海洋環境，而且破壞局部水動力平衡、影響海域沖淤現狀。各種碼頭、排海工程管道出水口標志物、海事標志物、鉆井平臺等海洋工程施工都會不同程度地擾動海底泥砂或沉積物，使泥沙、沉積物等在海水中處于懸浮狀態，水體含沙量增加，能見度降低，降低浮游植物的光合作用，局部小環境生態系統所依賴的初級生產能力降低，進一步影響生態系統生物鏈高端的水生生物和魚類正常生理活動。海洋工程施工中產生的噪聲、震動、施工船只溢油漏油等對海洋環境都會產生不利影響。

2 海岸濕地生態補償存在的問題及法律依據

2.1 海岸濕地生態補償存在的問題

我國海洋環境保護法、海域使用管理法等海洋主要法律對海岸濕地生態補償雖有涉及，但沒有具體約束性強的可操作條款，尚未建立有效的海洋濕地生態補償機制和政策保障體系。而且絕大多數海洋生態自然保護區沒有執法權，甚至沒有必要的交通工具，保護投入嚴重不足，監測監控能力不足，很多保護區沒有建立信息管理系統，沒有有效的長期監測數據庫，保護成效缺乏評價，保護區健康狀況堪憂。

2.2 我國建立海洋濕地生態補償機制的法律依據

《中華人民共和國環境保護法》第31條規定，國家加大對生態保護區的財政轉移支付力度，有關地方政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區的人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態補償。

為進一步推動建立生態補償機制，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》（國發［2011］35號）要求“加快建立生態補償機制和國家生態補償專項資金，擴大生態補償范圍”?！秶窠洕蜕鐣l展第十二個五年規劃綱要》提出“鼓勵、引導和探索實施下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態補償，積極探索市場化生態補償機制”?！度珖鴿竦乇Ｗo工程實施規劃（2011-2015）》將濕地生態效益補償作為重要內容之一，提出“十二五”期間應加大中央財政濕地保護補助力度，逐步建立濕地生態效益補償的長效機制?！蛾P于進一步落實海洋保護區有關工作的通知》中第3條規定，嚴格管理海洋保護區內的開發活動，在保護區內的各類開發活動必須征得保護區管理機構同意，并制定落實生態恢復方案或生態補償措施。

3 海岸濕地生態補償機制

3.1 海岸濕地生態補償資金來源

國家和地方政府應為已開發海洋項目濕地生態補償的主要承擔者，通過財政轉移支付海域使用金予以支持。根據權利義務對稱原則，海洋開發受益主體也可對造成的濕地生態破壞進行貨幣補償。通過立法，為新審批項目明確圈圍申請方、海域使用方的海岸濕地生態補償和生態修復義務，并落實相應海洋行政主管部門予以監督實施。

3.2 濕地生態補償項目實施主體確定

海岸濕地生態補償及生態修復項目實施主體應為各級海洋行政主管部門，各級海洋行政主管部門應根據各自的行政職能和責任，制定生態修復規劃、方案計劃，并組織實施濕地生態修復項目。

3.3 開展海岸帶濕地生態修復工程

即將開始的上海市大金山保護與開發利用示范工程致力于海蝕治理，保護島體面積，利用清潔能源以及海洋環境監測，是海岸生態補償機制的一個有效嘗試。該工程濕地景觀觀賞區設計面積約為23.2 hm2，現有濕地綠化面積約為7.7 hm2，新建濕地綠化面積約12.2 hm2，濕地水體面積約為3.5 hm2?，F狀植被保留較好的有蘆葦、互花米草、海三棱藨草、堿蓬、磚葉紫菀、黃香草木犀等植物，濕地景觀觀賞區補種綠化植被有狗尾草、蘆葦、一年蓬、紫菀、千屈菜等。

3.4 海洋濕地生態修復的土地儲備

在圈圍工程中，一線海塘（堤）應進行防御標準校核，確保一線海塘（堤）完全具備設計設防標準，且高于主要（次要）備塘或者二線海堤設防標準，備塘或者海堤復線可用于濕地生態補償的土地儲備。國家各級海洋主管部門可根據規劃，在儲備用地上種植沿海防護林或原生態恢復，也可新建生態護坡，城市化海塘建設可結合景觀設計來進行。以上海市金山海塘98里程樁4+553處99達標工程為參考斷面計算，單位長度可用于生態補償儲備寬度為23.4 m（不拆除原擋墻結構），根據2008年上海市海塘堤防現狀調查，主要備塘為 149.689 km，上海市主要備塘可用于儲備的面積可達350 hm2，次要備塘儲備量將更大，可達319.728 km，主要備塘的土地確權屬于地方海塘（堤）主管部門。

3.5 設置海洋濕地生態用地指標

實行“占補平衡”的土地指標政策，通過生態用地指標進行原生態補償，圍填海工程、用海工程應設置海洋濕地生態用地指標，鼓勵圈圍項目在不降低防汛標準的前提下，興建生態護坡，鼓勵圈圍項目在大堤前方新建保灘子堤，通過生態促淤補償消失的濕地面積（劉洪添，2011）。上?；瘜W工業區西部圍墾在大堤平臺外口50 m外新建子堤，現已淤積成為50 m寬的濕地。

3.6 濕地生態的保護和監管

加強濕地依附的海洋環境監測，密切關注環境變化趨勢；加強對周邊陸源入海排污口的監測和管理；在新增排污口和老排污口改造時，應采取深海排放的方法鋪設長排污管線，減少污染物質進入近海海域的機會；制定油輪、海底油管溢油應急準備，防止油污污染海洋環境，給海岸濕地帶來污染壓力。

4 對策建議

（1）在《中華人民共和國環境保護法》的統一協調下，國家海洋主管部門應制定適合本部門的海洋環境保護法濕地生態補償條款，并制定一系列配套制度，讓海岸濕地生態補償機制有法可依。

（2）國家海洋主管部門應根據公平原則，制定海洋生態補償機制的法律框架體系，明確資金來源，合理確定承擔比例。

（3）加強濕地生態系統恢復，促進濕地可持續發展，提倡離岸工程建設，不破壞或少破壞海岸濕地生態系統。

（4）建立海洋綜合管理體系和海洋環境監測體系，加強海洋管理部門的垂直管理力度。

參考文獻

杜運才.2014a.標準海塘建設及設施管理探討［J］.信息周刊，36（39）：40-43

杜運才，鎮云，王萬勝.2014b.中國海洋環境現狀及保護對策［J］.城市建設理論研究，119（11）：44-47.

吉櫻，喻江山，陳晨.2012.海洋漁業過度捕撈原因探討［J］.中國科技信息（6）：35-35

林茂，張秀娟.2007.保護濕地資源實現可持續發展［J］.安徽農學通報，13（13）：63-65

劉洪添.2011.“城鄉建設用地增減掛鉤”試點政策存在的問題及解決措施［J］.理論界（5）：36-37

徐長樂，向云波，張藝鐘，等.2009.上海海洋經濟發展戰略［J］.長江流域資源與環境，18（6）：501-507

徐雙全.2004.上海海塘建設歷史、現狀與展望［J］.城市道橋與防洪，54（3）：34-37

doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.02.16

收稿日期：2015-09-17

基金項目：基于海洋健康的資源環境承載力監測與預警關鍵技術研究及區域應用示范（201405008）

作者簡介：王萬勝（1968-），男，工程師，上海市金山三島海洋生態自然保護區從事濱海濕地管理和研究工作，研究方向：海洋環境科學、河口海岸學。

通訊作者：杜運才（1976-），E-mail：395552612@qq.com

Current Status of Coastal Wetlands in Jinshan District of Shanghai City and Ecological Compensation Mechanism

WANG Wan-Sheng DU Yun-Cai （Jinshan District Ocean and Coast Management Station， Shanghai 201508）

AbstractBased on an analysis of present situation of coastal wetlands， causes for oceanic environment deterioration， declining area of coastal wetlands and ecosystem degradation were identified.Meanwhile， legal basis for ecological compensation for coastal wetland was described.Considering the realistic situation in Jinshan District of Shanghai City， suggestions for implementation of ecological compensation for coastal wetland were provided.

Key wordsEcological Compensation； Methodology Exploration； Problem；Suggestion