綜合監管抓住“牛鼻子”

2015年，對于安全生產綜合監管的工作來說，是艱難的一年。這一年，先后發生的陜西咸陽“5·15”特別重大道路交通事故、河南魯山養老院“5·25”特別重大火災事故、深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故，均屬于安全生產綜合監管行業領域。

綜合監管這項工作，自2001年原國家安全生產監督管理局成立時的“三定方案”中，首次明確提出，到《安全生產法》頒布、修訂時明確，國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理。經過15年的時間，綜合監管行業領域安全生產形勢保持了總體穩定、趨于向好的態勢，但仍有一些老問題亟待解決，同時又面臨許多新問題。

非傳統行業事故多發

2016年4月21日，在云南省昆明市召開的全國安全生產綜合監管工作現場會上，國家安全監管總局副局長孫華山說，“事故總量大、較大事故多發、重特大事故尚未有效遏制，這3個特征依然明顯。尤其是特別重大事故，‘十二五期間，綜合監管領域幾乎每年都發生2～3起，造成重大人員傷亡和財產損失。非傳統高危行業事故多發，給廣大人民群眾安全感造成很大沖擊，形勢不容樂觀。”

進入“十三五”時期，隨著供給側結構性改革的推進，煤礦、石化等傳統高能耗、高風險行業產能將大幅壓減，但交通運輸、基礎設施建設等綜合監管涉及的各個行業，仍將繼續保持快速發展的勢頭。這就使得綜合監管的行業快速發展與安全生產基礎薄弱的矛盾仍將繼續存在。

傳統致災因素尚未根治，“非典型”事故又不斷涌現。比如，商場、歌舞廳、加工廠等傳統的人員密集場所，歷來是火災事故防范的重點。此外，一些涉及電梯、游樂設施、城市燃氣等方面的事故也屢屢發生在老百姓身邊，人民群眾的直觀感受更為明顯，對安全生產綜合監管工作也提出了新挑戰。

隨著我國工業化、城鎮化步伐不斷加快，農村人口加速向城市轉移，城市安全問題日益突出。目前，我國50%以上的人口生活在城市，80%的經濟總量集中在城市。隨著城市規模的擴大，城市系統越來越復雜，城鄉一體化、人口密集化、設備大型化、運行高速化、高度關聯化特征明顯，傳統安全與非傳統安全因素彼此疊加，公共安全與生產安全相互交織，安全防控難度加大。

上述這些，都是安全生產監管領域面臨的新問題。

理順綜合監管的工作機制

在全國安全生產綜合監管工作現場會上，很多來自地方安監系統的同志提出，目前，綜合監管工作依然面臨著定位、法定職責不清晰的困惑，如何能夠“不越位、不缺位、不錯位”，還希望能夠通過《安全生產法實施條例》等法規加以明確；安全生產委員會與綜合監管的職責不清，有的地方政府，看到安委會的文件，就直接轉給安全監管局；當下，各領域安全監管都在制定權力清單和責任清單，綜合監管行業領域的清單該如何制定？

有省市安監局的副局長說，2015年以來，微信朋友圈中廣為流傳的《帶著原罪干安監》《關注！安監系統人員調離現象》，直擊安監人員的痛點。大家反復在問，如何能夠“盡職免責”。如山東省，1年多來，調離安監崗位的局長數量不少，廣西柳州市也有十幾名安監人員辭職，原因就是安監工作權力有限，責任“無限”。

孫華山在發言時說，《安全生產法》明確規定，各級安全監管部門負有綜合監管的職責，但由于沒有進一步的具體細化，綜合監管與行業直接監管的邊界不清，在實際工作中導致綜合監管范圍無限、責任無限，一些從事綜合監管的同志在工作中顧慮重重，這些都需要進一步厘清綜合監管工作職責，進一步完善綜合監管工作機制。此外，綜合監管點多面廣、行業跨度大、專業技術性強，對從事綜合監管的同志履職能力提出了更高要求，迫切需要進一步加強學習，不斷適應新形勢、新需要。

要準確理解綜合監管“指導、協調、監督”的內涵。從多年的實踐看，應正確處理好三個關系：一是正確處理宏觀指導與行業監管的關系。要把有主管部門的行業領域納入全國安全生產大格局中來謀劃，指導相關部門切實把安全生產與行業發展同部署、同規劃。二是正確處理綜合協調與行業監管的關系。要綜合協調跨行業、跨領域的重大事項。對于只涉及一個部門監管的行業領域，就要充分發揮行業部門的主體作用，安監部門不能代替其進行日常監管。三是正確處理綜合監督與行業監管的關系。綜合監督不是對行業監管的無限監督，這從體制設計上也無法實現。在現行法律框架下，安監部門主要是通過事故調查、統計考核等手段，查找行業監督和企業安全管理的薄弱環節，來推動行業部門安全監管職責的落實。

抓住重特大事故的“牛鼻子”

2016年，是“十三五”開局之年。“安全生產綜合監管工作，還是要抓住防范和遏制重特大事故這個‘牛鼻子，精準發力。”孫華山提出了2016年工作的核心目標。

一是繼續深化“道路運輸平安年”活動，嚴查客運車輛非法營運、非法改裝以及超速、超員、超載和疲勞駕駛等非法違規行為。進一步加快推進公路生命防護工程建設。二是推動住房城鄉建設等部門開展以預防模板支撐體系、起重機械坍塌事故為重點的專項整治，嚴查施工現場無設計、無方案、不按照方案施工的行為。三是推動公安消防部門，重點整治人員密集場所、勞動密集型企業以及高層地下建筑，未經消防設計審核、驗收備案擅自投入使用，違規使用聚苯乙烯和聚氨酯泡沫材料裝修裝飾、消防設施缺失損壞等問題。四是積極推進漁船安裝防碰撞識別系統，推動交通運輸部門加強對“六區一線”水域（渤海、珠江口、長江口、舟山、臺灣海峽、瓊州海峽及長江一線水域）、重點船舶（客船、客滾船）專項整治，嚴肅查處各類違法行為。

強化事故查處，以事故教訓推動安全生產工作。要充分發揮綜合監管部門在事故調查工作中的主導作用，加強與相關部門和地方的溝通協調。特別是現在監察部門“三轉”（轉職能、轉方式、轉作風）之后，要注重事故調查管理組和追責組的銜接，避免出現“兩張皮”的現象。注重對事故技術原因的分析，會同相關行業部門及時查找技術規范和規章制度方面的不足和漏洞，修訂完善事故預防針對性措施，從根本上避免類似事故再次發生。嚴格落實事故“黑名單”制度，強化事故整改措施落實，確保整改措施有效落地。

作為負責安全生產綜合監管工作的人員，要強化前瞻性研究，加強行業發展的趨勢性研究、事故成因的規律性研究和新情況、新問題的系統性研究。強化典型牽引，加強部門間橫向經驗借鑒推廣，及各地綜合監管工作的縱向交流，發揮先進典型的正面引導作用。要加大對各地先進典型經驗的調研總結力度，及時選樹一批示范企業、樣板工程和先進工作方法，以點帶面推動安全生產整體工作。

對安監隊伍自身建設，孫華山強調要強化能力提升，不斷提高綜合監管水平。提高統籌協調能力，要建立完善與相關部門的溝通銜接機制；增強創新意識，不斷探索研究綜合監管的內涵和方式方法，力爭創出新的業績、實現新的發展；增強學習意識，要能看出門道而不是看熱鬧；提高依法行政能力，依法開展督查檢查、事故調查等各項工作，推動嚴重違法行為入刑，進一步強化查處企業違法違規行為的硬措施和硬手段。

編輯 包冬冬