實施“1+3+5”長效機制

曉訥 高玲

2015年，云南省安全監管局為了探索和創新安全監管方式，強化和落實隱患排查治理責任，組織開發了安全生產大檢查“1+3+5”長效機制管理系統，并于2015年2月1日—6月30日在云南玉溪市開展系統運用試點工作。云南省安全監管局希望通過長效機制的運行，落實好企業和安全監管人員各自的責任，完成工作理念和方式的轉變。

那么，“1+3+5”長效機制產生的初衷和目的是什么？希望解決云南省安全生產工作中存在的哪些關鍵問題？在推行過程中遇到了什么阻礙？該系統目前在云南省的建設情況如何，取得了哪些成效？本刊記者就這些問題采訪了云南省安全監管局局長楊亞林。

記者（以下簡稱“記”）：楊局長，您好！作為“1+3+5”長效機制的發起人，請您介紹一下該機制出臺的初衷是什么？建立這套管理系統的目的是什么？

楊亞林（以下簡稱“楊”）：“1+3+5”安全生產大檢查長效機制，目的是解決目前安全監管工作中“規范性不強、時效性不高”等突出問題，提高監管效能、實施“精準化、精細化、痕跡化”管理、實現監管方式的根本性轉變。通過這套機制，可以有效地對全省2萬6 941家重點監管對象實施常態化、規范化、動態化監管。

為什么會開發這套機制？我在安監局工作的三年時間里，對安全監管工作感觸很深。在看到安監人員工作量大、任務艱巨的同時，我也慢慢發現了一些管理方式及制度設計上的缺陷。

以前，有很多檢查都是突擊式的，像一陣風。有時候往往是跟著問題跑，完了就完了，沒有形成系統規范的制度。我認為安監工作要落實“全覆蓋”，首先得明確覆蓋的范圍。安全監管對象這口“鍋”到底有多大，安全監管的“蓋”就得有多大。每次審閱檢查記錄，上面只記錄去了多少人、派了多少專家、查了多少隱患，往往是一大堆數字?？墒牵槌龅碾[患究竟是哪些？光看數字就像在數天上的星星——說不清楚。

此外，安監工作中還存在一些不良之風。舉例來說，有一次領導來檢查，負責匯報工作的同志說：“我們開展了為期兩個月的安全檢查活動，共發現了3.48萬處隱患”。領導反問：“你們這兒怎么遍地都是隱患？到底是些什么隱患？為什么不把清單列出來，搞得具體一點？”

我對這件事印象非常深刻，當時就意識到，如果說不清具體的隱患是什么，那么3.48萬處和3 480處有什么區別？數字是用來反映問題的，不能讓數字變成一個抽象的虛詞。后來，我要求將“3.48萬”這個數字細化到各州市。反饋回來的結果令人啼笑皆非，有的州市報1萬處，有的報八九千，有1/3的州市報了個位數，還有的州市報0隱患。

通過這件事，我認為有必要建立起一套制度，讓這些割裂的、零敲碎打的工作變成系統的、有跡可循的制度。工作每個人都在做，但是不能幾個“說不清楚”就把之前所做工作全盤否定了。如果能夠更加系統地工作，效果會更好。“要確保鏈條上的每一顆螺絲都擰緊”，從責任落實到每個環節落實，這就是我推行長效機制的初衷。

如何將一團亂麻一根一根地整理出來，變成一個一個的具體問題？我認為“痕跡管理”是關鍵，不把目錄弄清楚，永遠也不可能實現“全覆蓋”。

于是，從2015年初開始，我們著手建立云南省安全生產監管綜合信息平臺系統。經過督促企業申報和審核，截至2015年11月，已有4萬2 729家企業在該系統進行注冊。我們要求企業要上報基礎信息和定期自查結果。同時規定，不論是專項檢查還是專家暗訪，聯合督查還是日常檢查，全部都要錄入系統，不僅要明確到時間、地點、人員及隱患類別，必要時還需配上照片。該系統將著力完善企業基礎信息數據，重點建立完善分行業安全檢查標準數據庫，并逐步推廣使用安全大檢查移動執法終端，確保企業隱患自查自報更加便捷高效。

記：“1+3+5”長效機制的核心要素是什么？推行過程如何？

楊：隨著安全生產監管綜合信息系統的一步步完善，我們以“互聯網+安全監管規范標準”為支撐，探索建立了安全生產大檢查“1+3+5”長效機制，其核心要素：

1——以“企業全面開展安全生產自檢自查”為基礎，落實隱患排查、整改、復查、驗收、銷號等環節的責任。

3——以“部門專項檢查、專家明查暗訪、政府綜合督查”為匹配，督促企業落實主體責任，強化政府和部門的監管責任。

5——以“實行建立對監管對象的目錄化管理、一企一標準對標檢查、隱患和問題清單化管理、隱患整改責任落實、企業自查情況月度申報”五項制度為重點，實現隱患整治的閉環管理。

“1+3”是規范檢查方式，“1”是突出企業主體責任，“3”是規范政府屬地、行業專項、安全監察的責任?！?”是配套機制，突出清單化、目錄化管理，做到情況清，底數明。

機制建立起來了，試點就是探索嘗試和獲取經驗的最佳方式。我們決定，2015年2—6月在玉溪市開展安全生產大檢查“1+3+5”長效機制管理系統試點工作。

試點地區之所以選在玉溪，是出于兩點考慮：一是玉溪的企業類別有代表性，二是玉溪的安全監管工作開展較好。試點期間，玉溪市各縣安全監管局參照省局要求成立試點工作領導小組，及時掌握試點工作情況和工作效果，督促、指導轄區內企業開展隱患自查自報，跟蹤和檢查企業整改情況。同時，省安全監管局派出的試點工作培訓指導組負責對玉溪市、縣兩級安全監管人員和各企業負責人、安全管理人員、系統操作人員進行培訓；技術標準組負責建立完善企業隱患自查標準、部門專項檢查標準庫，征求、收集、整理相關部門的行業企業隱患自查標準；軟件調試組負責收集安全監管部門、企業提出的意見、建議，修改完善管理系統各項功能。試點企業每周至少通過系統上報1次自查情況，省局每2周通報1次試點情況，并通過分片督導、例會通報、現場調研等方式進一步檢驗隱患排查治理工作機制、業務流程是否符合實際，征求有關方面的意見和建議，及時修改完善管理系統功能及相關制度，構建和完善規范化、制度化、科學化的安全生產大檢查長效機制。

試點地區反饋回來的情況顯示，在推行過程中遇到的最大的問題，一是認識不統一；二是檢查如何對標，標準該怎么定。想讓每一顆螺絲都擰緊，不光是教會大家怎么使用長效機制管理系統和執法終端這么簡單。困難的是，如何說服一些基層工作人員及企業改變其原有工作方式，解決基層存在認識不統一的問題。

有人反映說，檢查過程中最累的工作是怎樣向企業進行解釋。面對企業的不理解，我們的工作人員不得不耐心勸說，而且還要經常到企業進行督促指導。

記：云南省安監局建立的安全生產大檢查“1+3+5”長效機制，與近年來國家安監總局提出的“安全風險分級管理和隱患排查治理雙重預防性工作體系有哪些不同的特點？

楊： “1+3+5”長效機制，以清理監管對象為基礎，以隱患排查為核心推動工作，與國家安監總局推薦的雙重預防性工作體系本質上沒有不同，只是云南的經濟不發達，企業數量不是很大，更有利于我們做好工作。首先，是要改革傳統的運動式、突擊式、被動式的檢查模式，將其變為主動的、系統的、規范的、標準的、責任化落實的檢查方式，借助互聯網、信息化手段搭建一個省、州、市（縣）三級聯網的信息平臺，直通到企業。其次，是要配套一套機制，形成一個閉環的責任落實鏈條，推動安全監管工作更加系統化、規范化?！?+3”是指規范安全檢查方式，突出“1”，是要把企業的主體責任以及企業進行自檢、自查、自曝的模式堅決推行下去，這是所有工作的基礎；“3”是指規范政府、行業、監管部門的檢查方式，在企業進行自檢、自查、自曝的基礎上，加上政府的綜合檢查，行業的專項檢查以及安監部門的專項檢查。這樣，“1+3”就構成了4種檢查方式?！?”則是指構建一套配套的支持體系，從企業監管對象的目錄化管理入手，所有監管對象均實現清單化、目錄化管理，從而形成一個閉環。

記：這套系統目前在推進中存在的問題有哪些，準備如何改進？

楊：隱患排查，地方有地方的標準，行業有行業的標準，企業同樣有企業自己的標準。目前來看，這套系統里的許多標準和企業的還很不一樣。安全監管局現在基本涉及21個大類、150個小類的行業分類，若要梳理出每家企業的標準，還要靠企業自身。

在貫徹落實“1+3+5”安全生產大檢查長效機制的過程中，我們必須發揚釘釘子的精神。在釘的過程中，釘子、錘子和木板都不好受。但越是有困難，釘子就要釘得越深。財務報表每個月都要報，煩不煩？但只要形成制度了，大家就會習慣去做。我們的最終目標是成為“自助餐大廚”，讓企業想要什么拿什么。企業可以針對自己的實際情況，細化標準上傳。

記：在推行“1+3+5”長效機制中，取得了哪些成效，在哪些方面促進了全省安全生產工作？

楊：應該說，試點取得了三大轉變：一是變隨意檢查“隨心功德”為規范化、標準化、責任化檢查；二是變事后查處為事前事中檢查督促，關口前移；三是安全管理理念、方式方法實現革命性轉變，實現痕跡化管理，倒逼實體效果的落實，從企業到行業、政府，每個角色都落實好。

2015年，全省安全生產工作實現了“四個明顯突破”：在安全生產責任體系的健全和落實方面取得新突破——全省建立起“五級五覆蓋”的安全生產責任體系，省級及16個州市、129個縣區、1 391個鄉鎮、1萬4 215個行政村全部建立了安全生產責任制度和工作制度；全省3 771家規模以上工業企業初步實現企業主體責任“五落實五到位”。

在轉變監管理念和創新監管方式上取得新突破——著力轉變傳統落后的頭痛醫頭、腳痛醫腳、被動應付的監管理念和突擊式、運動式大檢查的工作方法，以“互聯網+安全監管規范標準”為支撐，探索建立了以企業自查自報為基礎，以部門專項檢查、專家明查暗訪和政府綜合督查為匹配，以實行監管對象目錄化管理、一企一標準對標檢查、隱患和問題清單化管理、隱患整改責任化落實、企業自查情況月度申報五項制度為重點的“1+3+5”安全生產大檢查長效機制，對全省2萬6 941家重點監管對象實施常態化、規范化、動態化監管。

在完善監管機制和推進依法治安上取得新突破——以隱患排查治理為核心，初步建立企業為主體、專家查隱患、部門強監管、政府促整改的工作格局。

記：下一步如何在全省范圍推進“1+3+5”安全生產大檢查長效機制建設？

楊：我們計劃在2016年第三季度，將“1+3+5”安全生產大檢查長效機制在全省范圍內推廣下去，我們有這個信心，也有這個決心。

目前掌握的情況顯示，自從試點以來，各級安監部門和監管主體的認識越來越深化，大家也已形成共識，越來越體會到這套長效檢查機制的重要性和必要性，所以在接下來的時間里，推進的力度、速度和質量將會大大提升。下一步，我們將以厘清監管對象、明確監管責任為基礎，以隱患排查、整治為核心，在全省范圍內大力推進“1+3+5”安全生產大檢查長效機制建設。

編輯 曉 訥