建筑業工傷保險亟需制度改善

2015年下半年，北京義聯勞動法援助與研究中心（以下簡稱“義聯”）在北京地區開展調研，對北京某大學建筑工地宿舍的90名建筑工人進行了問卷調查，研究分析了義聯代理的建筑業工傷的典型案例，以及中國裁判文書網（最高人民法院主辦）在2015年刊登的137個與建筑工傷相關的案例，并對行業內的企業從業人員、行政機關管理人員等進行訪談。2016年5月，義聯完成了這項調研報告。

建筑工人老齡化趨勢明顯

從建筑工人的性別結構上看，從業人員以男性工人為主，占比95.2%，女性工人占4.8%。從年齡結構看，受訪工人平均年齡為43歲，老齡化的趨勢明顯。另外，從圖1、圖2可見，普遍文化水平不高，收入多在3 000～5 000元之間。

建筑業工傷存在的問題

工傷預防工作較為薄弱

從此次調研結果可以看出，工傷事故原因主要分為工人安全意識和知識不足、疲勞工作、工期過緊、安全經費投入不足和管理松懈等。從表面上看，疲勞工作導致的工傷，是工人自己的過失，但其背后仍是安全生產管理的固有問題。

根據調研組的訪談，建設單位壓縮工期導致的生產進度加快、交叉作業增多，加大了現場安全管理的難度，增加了工傷發生的風險。由于建筑企業在市場中的利潤趨于減少，尤其是建設方拖欠工程款的現象十分普遍，加之建筑項目的層層轉包，安全生產費用被擠占，其提取和使用也未獲得有效的監管，導致安全生產投入不足，防護設施和勞防用品缺乏維護和更新。過于重視成本和效益，忽視安全管理，也導致了少數施工現場的管理松懈。

工傷保險基本知識不足

本次調研顯示，建筑業工人對工傷保險基本知識的了解仍然有許多欠缺。就工傷保險費的承擔問題，80.7%的工人答對了，認為是由企業承擔，還有7.2%的工人認為由工人和企業共同承擔，2.4%的工人認為由工人自己承擔，9.6%的工人表示不知道。

維權難

部分建筑業工人發生工傷后，往往難以順利獲得賠償。調研顯示，有50.0%的職工獲得了一些賠償，但不知道法律的具體賠償標準是多少。這一維權困境是由以下原因導致的。

首先，工傷工人難以通過行政部門獲得快速的救濟。

實踐中，對于工傷工人缺乏勞動合同而企業又否認勞動關系的，人社部門均要求工人去申請勞動仲裁確認勞動關系，一般不主動進行調查。這一方面是減輕工作量的考慮，另一方面人社部門認為自己的調查權力和調查能力弱，直接作出的工傷認定又很可能引起行政訴訟，于是工傷工人失去了本應最快捷的救濟方法。

一些建筑工傷工人會轉向住建委和安全監管部門求助，希望在行政部門的調查和處罰中獲得證據，幫助確認工傷。然而，住建委和安全監管部門對事故的調查主要基于企業的自行報告，對于工亡以外的受傷工人舉報，往往難作為和不作為。

其次，建筑工人難以獲得勞動關系的確認。一方面，建筑工人手中沒有書面勞動合同。許多企業未與工人簽訂書面勞動合同，或者簽訂了合同后將合同收回。另一方面，司法部門對于建筑工人和建筑企業之間是勞動關系還是勞務關系存在不統一的規則。

一些建筑工人是跟隨包工頭工作，而包工頭掛靠在建筑企業下。對于這種情況，一些司法機構認為建筑工人和建筑企業之間不存在勞動關系，工傷工人應按照勞務關系進行索賠。《關于確立勞動關系有關事項的通知》（勞社部發[2005]12號）和最高人民法院《2011年全國民事審判工作會議紀要》中關于建筑工人和建筑企業之間關系的不同規定，加劇了司法機構對這一問題的認識分歧。

再次，法律程序復雜而冗長。

工傷的法律程序包括勞動關系確認（勞動仲裁、民事一審、民事二審）、工傷認定（行政復議、行政訴訟一審、行政訴訟二審）、勞動能力鑒定（鑒定、再鑒定）、工傷待遇賠償（勞動仲裁、民事一審、民事二審）。一些企業惡意否認勞動關系，惡意提起訴訟，以極低的成本給工人的維權造成極高的障礙。大部分工人完全沒有提出工傷申請，也就根本沒有進入法律程序。可見，法律程序太復雜和無法保證最終獲賠等原因，是阻礙工人尋求法律途徑救濟的巨大障礙。

最后，建筑工傷工人的賠償具有許多制度性障礙。

第一，工傷保險覆蓋率仍有待提高。調研顯示，在工傷保險的繳納方面，41.0%的職工表示企業以建筑項目為單位為全體工人繳納了工傷保險，4.8%的職工表示企業為自己開設賬戶繳納了工傷保險，28.9%的職工表示不知道企業是否繳納了工傷保險，25.3%的職工明確表示沒有繳納。從訪談中了解到，一些建設項目可以未躉繳工傷保險費即領取施工許可，甚至不領取施工許可即進行施工，這導致躉繳工傷保險費的規定對部分企業形同虛設。

第二，工傷待遇申領程序難。即使對于一些躉交了工傷保險的建設項目，工人在獲得待遇方面也存在許多困難。例如，總包企業和勞務企業在對待工傷問題上的分歧阻礙了工傷待遇的申領。根據某勞務企業的反映，工傷保險費是由總包企業躉交的，而發生工傷的多為勞務企業的工人。即使勞務企業希望給工人申領工傷待遇，但手續必須經由總包企業辦理，而總包企業出于減少項目工傷率的目標往往拒絕配合。再比如，社保中心在對工傷工人進行支付時，要求其必須在住建部門登記的名單上。然而，由于建筑企業往往無法或不愿及時到建委處更新其工人名單，這將導致部分不在名單上的工人無法主張工傷保險基金的待遇。

第三，工傷待遇標準低。《關于做好北京市建筑業工傷保險工作的通知 》（京人社工發[2015]218號）自2015年9月開始，將賠償標準提高到以上年度本市職工月平均工資的100%為基數，但是這一規定僅適用于2015年9月之后發生工傷的建筑工人，無法解決之前受傷工人的待遇低問題。此外，不少建筑工人的工資往往高于社會平均工資，但也只能按照統一政策領取工傷保險待遇，無法向用人單位主張傷殘津貼的差額。

另外，建筑工人的一次性賠償標準過低。按照《北京市外地農民工參加工傷保險暫行辦法》（京勞社辦發[2004]101號）規定，根據年紀、傷殘等級不同，賠償范圍在6萬～20萬元。雖然規定了可以自愿選擇一次性待遇，但由于工傷工人擔心建筑企業破產，往往只能主張一次性賠償。

第四，工傷先行支付制度未落地。工傷先行支付制度生效4年多來，北京僅于近年才進行了3例工傷先行支付，并且都是通過工傷工人和社保部門的訴訟勝訴后，社保中心才予以支付。

建言完善保障制度

建議一，打破建筑工人和普通職工的社會保險雙軌制現狀。

建筑企業不為建筑工人繳納五險，是行業內的普遍現象。由于工傷問題的突出性，北京自2006年即開始實行由項目總包方躉交工傷保險費的制度，防止建筑工人受傷后缺乏待遇保障。然而，這一制度在一定程度上也將建筑工人作為一個特殊群體對待，默許了建筑企業不為工人繳納養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險。勞動監察部門對建筑工地進行檢查時，如果項目方已經躉繳了工傷保險費，即不再對其他社會保險未繳納的情況予以責令改正和處罰。

司法實踐中，躉繳了工傷保險費的建筑工傷工人難以根據《工傷保險條例》以本人工資為基數核定待遇，只能根據躉繳制度下的標準予以理賠。這和《社會保險法》《工傷保險條例》等上位法律法規均是沖突的。

建議二，完善工會集體協商機制，抗衡導致建筑行業格局和市場特點。

如前所述，由于市場的激烈競爭，建筑企業需要迎合發包方的短工期、低成本的要求，從而以越來越快的速度、越來越低的投入來實現盈利。在此過程中，疲勞作業、交叉作業等，引發了更高的工傷風險。同時，建筑企業普遍實行有關部門屢禁不止的包工頭掛靠制。在這樣一種制度下，項目層層轉包，利潤減少，同時出現安全管理的真空地帶——建筑企業不直接管理從事一線工作的工人，包工頭缺乏足夠的資源和能力保障生產安全。

這些市場自發形成的情況難以通過法律手段予以根除，還須同樣以市場的力量加以抗衡，即通過工會大力參與保障勞動條件。目前建筑工會存在入會率低、覆蓋面小，與建筑企業在工時、職業安全健康等方面的集體協商工作和監督工作不足，難以真正發揮作用。

工會應積極探索推進勞務企業內部經營管理方和工會方、施工現場管理方與工會方的勞動保護集體協商，簽訂勞動保護專項集體合同。通過集體合同，推動企業制定合理工期，避免交叉施工；匹配充足人力，控制加班時間，避免工人疲勞工作；保障安全經費投入，加強現場安全培訓和管理；實行勞動合同工會備案制等。

建議三，加強對建筑企業在工傷賠償過程中違法行為的處罰。

法律規定了不簽訂書面勞動合同需要支付雙倍工資，但是建筑企業通過收走工人手中的勞動合同的方式，規避了這一責任，而在發生工傷事故時，工人又無從主張勞動關系。

雖然法律規定了用人單位負有一個月內申報工傷的義務，超期的自行承擔部分工傷保險待遇，但這一規定在實踐中并未得到落實，即使落實了也只是導致工傷工人無法及時獲償，不足以威懾用人單位。

雖然法律規定了用人單位在未繳納工傷保險的情況下有承擔賠償的義務，但是一些用人單位拒不支付，通過惡意訴訟的方式延長訴訟時間，并在訴訟中作虛假陳述否認勞動關系。法院對作偽證的行為亦少有處罰。不少單位可以通過這種方法，逃脫賠償責任。即使幾年后最終通過強制執行，單位支付了工傷賠償款，用人單位也只是承擔了法定責任，并且還額外收獲了這幾年拖延支付的利息收益。

因此，建議立法部門設立工傷賠償的懲罰條款，從而限制用人單位的違法行為。

建議四，強化勞動監督部門的調查權力和調查義務，聯網各監管部門信息。

面對行政部門難作為和不作為的現狀，首先應整合、統一和強化勞動監察大隊和人社局工傷科的調查力量，實現收到工傷事故舉報后，行政部門一步到位調查勞動關系和工傷情況。通過立法修改，實現行政部門在收到舉報后必須進行調查，而非“可以”調查。對于拒不支付工傷賠償的行為，予以行政處罰。聯網人社部門、安監部門和住建委的信息平臺，實現調查資源共享，違法行為一經確定，各部門均應在各自職權范圍內進行處罰。

建議五，統一司法機構內部對建筑工人和建筑企業的關系的認定。

建議司法部門統一對建筑工人和建筑企業之間勞動關系的認識，對于建筑工人主張勞動關系的予以支持，對于建筑工人為更快獲得賠償而選擇以勞務關系為基礎主張人身損害賠償的，也予以支持。

編輯 包冬冬