中石油應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估

張明 劉景凱

中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司開(kāi)展了首次應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場(chǎng)檢查與應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估工作，并對(duì)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的應(yīng)急演練總結(jié)、預(yù)案編制程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及資源調(diào)查等關(guān)鍵問(wèn)題提出了相應(yīng)的政策建議。

為深入貫徹落實(shí)新《安全生產(chǎn)法》，進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案工作，扎實(shí)提高企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備能力，2015年11月，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“中石油集團(tuán)”）首次部署開(kāi)展了集團(tuán)應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場(chǎng)專項(xiàng)檢查與應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估工作。

評(píng)估采取資料查閱、員工訪談、現(xiàn)場(chǎng)抽查、實(shí)操檢驗(yàn)等方法，借鑒“四不兩直”的方式，共抽查機(jī)關(guān)處室19個(gè)、二級(jí)單位9個(gè)、基層單位18個(gè)，組織開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)演練7次，桌面演練3次，順利完成了量化評(píng)估任務(wù)，取得了積極成效。

評(píng)估背景

理念認(rèn)識(shí)的深化

我國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理長(zhǎng)期以來(lái)側(cè)重應(yīng)急響應(yīng)，忽視應(yīng)急準(zhǔn)備。習(xí)慣于以預(yù)防事故代替應(yīng)急管理，把主要工作精力放在發(fā)生事故后的應(yīng)急救援上。因此，加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)，探索開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估，已成為企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的重中之重。

法律法規(guī)的要求

新《安全生產(chǎn)法》以及《企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理九條規(guī)定》都對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)應(yīng)急能力建設(shè)及應(yīng)急能力評(píng)估工作提出了明確要求。《中石油集團(tuán)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理辦法》明確要求開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援總結(jié)評(píng)估工作。已上報(bào)國(guó)務(wù)院的《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理?xiàng)l例（送審稿）》專門(mén)規(guī)定了“應(yīng)急準(zhǔn)備”“應(yīng)急評(píng)估”等章節(jié)，明確對(duì)企業(yè)及有關(guān)部門(mén)落實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備，開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估、應(yīng)急處置與救援評(píng)估的工作要求。

工作推進(jìn)的需要

中石油集團(tuán)自2009年起開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案審核工作，實(shí)施應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾恚侵饕獋?cè)重于應(yīng)急預(yù)案文本的合規(guī)性與實(shí)效性。在從“全”到“優(yōu)”新的歷史階段，有必要通過(guò)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估，推動(dòng)預(yù)案編制、宣教、培訓(xùn)、演練等實(shí)施工作落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)管理持續(xù)改進(jìn)和應(yīng)急能力的不斷提升。

評(píng)估做法

全面覆蓋 突出重點(diǎn)

在以往應(yīng)急預(yù)案審核工作基礎(chǔ)上，此次評(píng)估明確了以下原則：

一是評(píng)估范圍突出復(fù)查抽查，從已開(kāi)展審核的52家企業(yè)中選擇12家企業(yè)，覆蓋煉化、管道、勘探、銷售、工程技術(shù)等重點(diǎn)業(yè)務(wù)板塊。

二是評(píng)估對(duì)象突出“一普三重”，即主要企業(yè)普遍性備案審核，重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)、重點(diǎn)事故企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)審核，涵蓋機(jī)關(guān)、二級(jí)單位及基層單位。

三是評(píng)估內(nèi)容突出關(guān)鍵問(wèn)題，以既往審核發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、培訓(xùn)演練、物資儲(chǔ)備等環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，全面評(píng)估應(yīng)急準(zhǔn)備工作情況。

對(duì)表檢查 專家參與

中石油集團(tuán)安全環(huán)保與節(jié)能部專門(mén)立項(xiàng)，委托中石油集團(tuán)安全環(huán)保與技術(shù)研究院開(kāi)展“應(yīng)急能力評(píng)估”課題研究，借鑒總結(jié)國(guó)內(nèi)外研究成果，結(jié)合實(shí)際，制定了《企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估細(xì)則》《現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急檢查對(duì)照表》及《企業(yè)應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場(chǎng)審核問(wèn)題清單》（2009-2014），為評(píng)估提供依據(jù)和工具方法，提高了檢查的規(guī)范化、精細(xì)化水平。

同時(shí)，中石油集團(tuán)安全環(huán)保與技術(shù)研究院作為課題承擔(dān)單位，其分管領(lǐng)導(dǎo)及安全與應(yīng)急所人員分別擔(dān)任組長(zhǎng)或各組聯(lián)絡(luò)員，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)課題成果，不僅有利于課題研究，還提高了評(píng)估的科學(xué)性、專業(yè)性。

事故導(dǎo)向 創(chuàng)新形式

此次評(píng)估以事故為導(dǎo)向，以問(wèn)題為核心，以實(shí)戰(zhàn)為目標(biāo)，針對(duì)應(yīng)急預(yù)案“一定了之、一發(fā)了之”造成的“啞巴應(yīng)急”問(wèn)題，將“筆試”改為“口試”，將“查臺(tái)賬”改為“考能力”，將“檢查作業(yè)”改為“隨堂測(cè)驗(yàn)”。

改變以往僅在會(huì)議室里查文本記錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查設(shè)備器材的做法，在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)定事故情景，要求企業(yè)按照預(yù)案演練，檢查企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備情況。特別是利用首次會(huì)或末次會(huì)領(lǐng)導(dǎo)到齊的時(shí)機(jī)，組織一次針對(duì)本單位主要風(fēng)險(xiǎn)的桌面推演，評(píng)估組現(xiàn)場(chǎng)考核評(píng)估，既增強(qiáng)了公司領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急意識(shí)，又考查了企業(yè)實(shí)際處置能力。

多種方法 貼近實(shí)際

此次評(píng)估結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)工藝、重大危險(xiǎn)源等實(shí)際，探索多種演練方法，起到了良好的成效。

側(cè)重企業(yè)基層，設(shè)定的演練情景多是小量泄漏或燃燒，著重考查企業(yè)初期應(yīng)急處置能力。

側(cè)重貼近實(shí)戰(zhàn)，在一個(gè)裝置開(kāi)展演練后，隨即在另一裝置接著開(kāi)展演練，強(qiáng)化企業(yè)危機(jī)意識(shí)、實(shí)戰(zhàn)意識(shí)。

側(cè)重結(jié)合實(shí)際，根據(jù)企業(yè)情況設(shè)定氨氣（氯氣、原油）泄漏、氫氣燃燒等事故，逐步展開(kāi)事故情景，考核企業(yè)應(yīng)變能力。

側(cè)重關(guān)鍵崗位，提問(wèn)一線員工、班組長(zhǎng)、調(diào)度員、負(fù)責(zé)人等關(guān)鍵人員，考核其對(duì)崗位應(yīng)急處置基本知識(shí)的掌握情況。

評(píng)估結(jié)果分析

演練總結(jié)評(píng)估缺少整改落實(shí)

應(yīng)急演練的目的是檢驗(yàn)預(yù)案、鍛煉隊(duì)伍、磨合機(jī)制、教育公眾，這些都建立在通過(guò)演練發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并整改的基礎(chǔ)上。問(wèn)題得不到整改落實(shí)，演練就失去了原有意義。《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練指南》和《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練評(píng)估規(guī)范》中均有對(duì)總結(jié)評(píng)估問(wèn)題整改的跟蹤驗(yàn)證要求。

由于以往的檢查多數(shù)停留在演練時(shí)限及演練記錄上，加之企業(yè)對(duì)應(yīng)急演練作用認(rèn)識(shí)存有偏差，以為按期演練并做記錄就行，沒(méi)有將總結(jié)評(píng)估整改提高作為最終目標(biāo)，造成應(yīng)急演練總結(jié)評(píng)估及問(wèn)題整改普遍弱化。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，3家下屬單位的演練記錄普遍缺少問(wèn)題分析及整改跟蹤驗(yàn)證，如集團(tuán)某石化公司橡膠廠統(tǒng)一印制的總結(jié)評(píng)估表上就沒(méi)有演練問(wèn)題分析及整改跟蹤落實(shí)項(xiàng)。

應(yīng)急預(yù)案編制程序不夠規(guī)范

《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》規(guī)定，預(yù)案編制包括成立應(yīng)急預(yù)案編制工作組、資料收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急能力評(píng)估、編制應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案評(píng)審6個(gè)環(huán)節(jié)，且編制工作組應(yīng)由單位主要負(fù)責(zé)人（或分管負(fù)責(zé)人）為組長(zhǎng)，單位相關(guān)部門(mén)人員參加。之所以如此規(guī)定，是因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案的編制是一個(gè)多方參與、隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資源調(diào)查的過(guò)程。新《安全生產(chǎn)法》中，明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人的七項(xiàng)職責(zé)之一，就是組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，組織制定的具體體現(xiàn)，就是擔(dān)任預(yù)案編制工作小組組長(zhǎng)。

雖然《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》要求預(yù)案?jìng)浒笗r(shí)應(yīng)對(duì)編制過(guò)程進(jìn)行形式審查，但審查在實(shí)際操作中往往主要查看評(píng)審會(huì)議紀(jì)要，造成企業(yè)只關(guān)注預(yù)案評(píng)審環(huán)節(jié)，忽視其他幾個(gè)步驟的編制要求，特別是成立應(yīng)急預(yù)案編制工作小組。例如，集團(tuán)某銷售公司城區(qū)分公司下屬加油站、某油田公司的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案均在封面標(biāo)注編寫(xiě)人為個(gè)人，沒(méi)有體現(xiàn)成立預(yù)案編制工作小組。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查工作薄弱

《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》明確，應(yīng)急預(yù)案編制前應(yīng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查，主要目的是明確風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和可用的應(yīng)急資源，在此基礎(chǔ)上科學(xué)編制應(yīng)急預(yù)案，解決預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

由于目前應(yīng)急預(yù)案編制缺少相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南和依據(jù)，企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多數(shù)還停留在風(fēng)險(xiǎn)分析的初級(jí)階段，內(nèi)容上主要是簡(jiǎn)單的辨識(shí)和羅列，很多還是簡(jiǎn)單套用，缺少定性或定量的評(píng)估。

應(yīng)急資源調(diào)查就是應(yīng)急隊(duì)伍物資清單，沒(méi)有做到依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，在應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上編制應(yīng)急預(yù)案。這樣的結(jié)果往往就是應(yīng)急預(yù)案與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)應(yīng)，沒(méi)有覆蓋可能的特殊情況，且相關(guān)的應(yīng)急資源難以有效應(yīng)對(duì)。

山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，就暴露出企業(yè)對(duì)油氣泄漏的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)不足，應(yīng)急處置不及時(shí)等問(wèn)題。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，3家被評(píng)單位均未編制專門(mén)的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查報(bào)告，如集團(tuán)某銷售公司處于濱海城市，其風(fēng)險(xiǎn)分析清單中居然列有雪崩、火山等事件。

政策建議

強(qiáng)化演練總結(jié)評(píng)估問(wèn)題整改

完善應(yīng)急演練規(guī)章制度。目前還沒(méi)有專門(mén)的法規(guī)或規(guī)章對(duì)應(yīng)急演練進(jìn)行規(guī)范，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心正在抓緊制定《安全生產(chǎn)應(yīng)急演練規(guī)定》。因此，應(yīng)在其中進(jìn)一步明確對(duì)演練總結(jié)評(píng)估問(wèn)題分析、整改措施落實(shí)以及跟蹤驗(yàn)證的工作要求，將其納入處罰范圍，并將整改情況作為安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)日常監(jiān)督檢查、暗訪暗查的重要內(nèi)容。

探索建立應(yīng)急演練備案制度。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》中，“對(duì)于由上級(jí)有關(guān)部門(mén)布置或參與組織的演練，或者法律、法規(guī)、規(guī)章要求備案的演練，演練組織單位應(yīng)當(dāng)將相關(guān)資料報(bào)有關(guān)部門(mén)備案”的要求，可探索根據(jù)行業(yè)（領(lǐng)域）、演練規(guī)模、組織單位等情況，對(duì)政府有關(guān)部門(mén)、企業(yè)應(yīng)急演練實(shí)行備案管理，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急演練計(jì)劃、實(shí)施、總結(jié)、改進(jìn)的全過(guò)程監(jiān)督。

規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制程序

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》也正在修訂過(guò)程中。因此，應(yīng)以“應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程比應(yīng)急預(yù)案本身還要重要”的理念為指導(dǎo)，在其中應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)預(yù)案編制步驟的程序性、過(guò)程性、規(guī)范性要求，嚴(yán)格安全監(jiān)管部門(mén)備案中對(duì)預(yù)案編制6個(gè)步驟的形式審查。

督促企業(yè)成立預(yù)案編制工作組，并由主要負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，落實(shí)主要負(fù)責(zé)人組織編制和實(shí)施預(yù)案的職責(zé)，按規(guī)定程序開(kāi)展資料收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急能力評(píng)估、編制應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案評(píng)審等各環(huán)節(jié)工作，并將編制過(guò)程合規(guī)情況納入日常監(jiān)督檢查和事故調(diào)查的責(zé)任追究范圍。

研究制定安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)急資源調(diào)查指南

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急資源調(diào)查兩者之間互為條件，共同成為應(yīng)急預(yù)案編制的基礎(chǔ)，既是應(yīng)急預(yù)案編制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前又是預(yù)案編制的薄弱環(huán)節(jié)。環(huán)保部2014年已出臺(tái)《突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》并以規(guī)范性文件下發(fā)，《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急資源調(diào)查指南》即將出臺(tái)。

因此，可借鑒環(huán)保部的做法，在充分征求各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及資源調(diào)查的指導(dǎo)性意見(jiàn)，厘清安全預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、安全生產(chǎn)評(píng)價(jià)與應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間的邊界，明確安全預(yù)防的理念是“不發(fā)生事故”，應(yīng)急準(zhǔn)備的理念是“萬(wàn)一發(fā)生事故怎么辦”，安全評(píng)價(jià)更多關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與控制，應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估側(cè)重于超出控制的風(fēng)險(xiǎn)，特別是低概率但是可能造成嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)，以推動(dòng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的開(kāi)展。

作者簡(jiǎn)介：張明，高級(jí)工程師，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心信息管理部預(yù)案處主任科員，現(xiàn)掛職中石油長(zhǎng)城鉆探工程公司質(zhì)量安全環(huán)保處HSE文化建設(shè)辦公室高級(jí)主管。劉景凱，中國(guó)石油天然氣股份有限公司副總工程師。

編輯 趙 原